盧進(jìn)偉

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提升教育教學(xué)質(zhì)量的法治化保障探析

盧進(jìn)偉

摘要：教育教學(xué)質(zhì)量提升要以制度建設(shè)為核心，完善教育教學(xué)規(guī)章制度。制度制定只有吸納教師和學(xué)生參與，才能得到教師和學(xué)生的廣泛認(rèn)可，并自覺(jué)內(nèi)化為自己的行動(dòng)，主動(dòng)參與教學(xué)管理環(huán)節(jié)。制度設(shè)計(jì)要注重目標(biāo)導(dǎo)向作用，引導(dǎo)學(xué)校重視教學(xué)工作，使教師全心投入教學(xué)，使學(xué)生熱愛(ài)課堂教學(xué)，全面提升教育教學(xué)質(zhì)量。通過(guò)完善立法，以內(nèi)部仲裁和外部訴訟為渠道，保障教師和學(xué)生的教育教學(xué)權(quán)，在法治化路徑下提升教育質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：教育教學(xué)質(zhì)量；提升；法治化保障

提升教育教學(xué)質(zhì)量有多種路徑，法治化保障是路徑之一。所謂法治化保障，就是將法治的思維貫徹到教育制度的設(shè)計(jì)、制度制定的民主參與、制度實(shí)施的程序中來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，就是要全面貫徹黨的教育方針，依法進(jìn)行教學(xué)管理，合理設(shè)計(jì)制度導(dǎo)向，注重主體權(quán)利救濟(jì)，在法治化路徑下提升教育教學(xué)質(zhì)量。

一、強(qiáng)化制度建設(shè)，使教學(xué)系統(tǒng)制度化

有章可依是有法可依在教育教學(xué)法治化保障中的體現(xiàn)。提升教育教學(xué)質(zhì)量的法治化保障，首要的便是建章立制。教學(xué)是學(xué)校的中心工作，是教育質(zhì)量提高的中心環(huán)節(jié)和落腳點(diǎn)。教學(xué)包括課程開(kāi)設(shè)、選聘教師、備課授課、實(shí)驗(yàn)與實(shí)踐、輔導(dǎo)與作業(yè)、考核與評(píng)價(jià)、督導(dǎo)與反饋等諸多環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。提高教育質(zhì)量必須以教學(xué)管理為抓手，強(qiáng)化制度建設(shè)，使各個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的管理制度，教學(xué)管理有法可依、有規(guī)可循、減少人為干預(yù)，提高教學(xué)管理決策的科學(xué)性?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》等法律對(duì)各類學(xué)校的教育教學(xué)規(guī)定了職責(zé)和要求，是教學(xué)管理制度的法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院制定了《教師資格條例》《教學(xué)督導(dǎo)條例》等行政法規(guī)，細(xì)化了教育法律的要求，是制定教學(xué)制度時(shí)必須遵循的上位法。除此之外，國(guó)家、省市等相關(guān)部門還制定了有關(guān)提高教育教學(xué)質(zhì)量的文件。例如，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要全面提高高等教育教學(xué)質(zhì)量。再如，教育部制定的《全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見(jiàn)》《教育部關(guān)于大力推進(jìn)教師教育課程改革的意見(jiàn)》《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評(píng)估方案》等規(guī)范性文件，對(duì)課堂教學(xué)的改革、實(shí)踐教學(xué)的強(qiáng)化、教學(xué)工作的評(píng)價(jià)等規(guī)定了更詳細(xì)的可操作性要求，是學(xué)校制定教學(xué)管理制度的直接依據(jù)。因此，學(xué)校需要根據(jù)教育法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件制定適合自己學(xué)校特點(diǎn)的教學(xué)管理制度。例如，可以制定《教學(xué)工作規(guī)程》，對(duì)教學(xué)過(guò)程的整體環(huán)節(jié)予以原則性規(guī)定。在《教學(xué)工作規(guī)程》的整體框架下，具體制定《教學(xué)工作管理規(guī)定》《修訂教學(xué)計(jì)劃規(guī)定》《修訂教學(xué)大綱規(guī)定》《調(diào)課、停課管理辦法》《教師教學(xué)工作考核辦法》《教育實(shí)習(xí)工作條例》《考試工作管理?xiàng)l例》《教學(xué)督導(dǎo)工作管理?xiàng)l例》《課堂教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)方案》等，對(duì)教學(xué)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行制度化規(guī)定，形成系統(tǒng)化的教育教學(xué)管理制度。以制度促管理，向管理要質(zhì)量是提升教育教學(xué)質(zhì)量的重要途徑。

二、注重全面參與，使教學(xué)管理民主化

教育教學(xué)質(zhì)量提高的重點(diǎn)在學(xué)生，關(guān)鍵在教師。教學(xué)管理能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在于各項(xiàng)管理制度能否得到教師和學(xué)生的認(rèn)可，并內(nèi)化為自己的行動(dòng)，主動(dòng)參與教學(xué)管理。法治化保障反映到教育制度的制定方面，就是要擴(kuò)大制度制定環(huán)節(jié)的民主參與度。因此，在制定各項(xiàng)教學(xué)管理制度時(shí)應(yīng)讓教師和學(xué)生參與進(jìn)來(lái)，使相關(guān)教學(xué)管理制度能體現(xiàn)教師和學(xué)生的意志，增強(qiáng)教學(xué)管理制度的親和力。

(一)構(gòu)建民主機(jī)制，讓教師參與教育教學(xué)制度設(shè)計(jì)

教育教學(xué)管理的權(quán)力不屬于學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)階層，而屬于學(xué)校的大多數(shù)人。民主的最初含義就是“人民的統(tǒng)治”，能夠讓大多數(shù)人直接或者間接參與事務(wù)管理的決策過(guò)程，各項(xiàng)決策以大多數(shù)人的意見(jiàn)為最終依據(jù)是民主的自然本意。各項(xiàng)教育教學(xué)管理制度的制定應(yīng)遵守“有多數(shù)人意志表決”的民主決策程序。具體地說(shuō)，學(xué)校有關(guān)教育教學(xué)的任何重大決策，都要經(jīng)過(guò)教職工代表大會(huì)審議，并經(jīng)多數(shù)表決同意后才能通過(guò)。對(duì)于教職工提出的意見(jiàn)和建議，學(xué)校要認(rèn)真對(duì)待，積極回應(yīng)，對(duì)符合教育教學(xué)發(fā)展規(guī)律的建議要及時(shí)納入管理制度中。重要的管理制度只有經(jīng)多次修改，逐步完善，才能正式發(fā)布實(shí)施。像教育教學(xué)發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)崗位安排、教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)、教學(xué)效果反饋等制度，都應(yīng)事先征求教師意見(jiàn)。各教學(xué)管理部門，特別是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、微信等現(xiàn)代化通信手段與教師溝通，了解教師的需求。教師也應(yīng)及時(shí)了解學(xué)校教育教學(xué)發(fā)展進(jìn)程情況，自覺(jué)調(diào)整教學(xué)策略。高等學(xué)校要厘清教職工代表大會(huì)與教授委員會(huì)等自治組織的職責(zé)范圍。事關(guān)教職工切身利益的教育教學(xué)管理制度應(yīng)由教職工代表大會(huì)審議通過(guò)；有關(guān)教學(xué)政策咨詢，學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資建設(shè)、教材建設(shè)、實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)建設(shè)、校風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)等教學(xué)基本建設(shè)的意見(jiàn)和建議等事項(xiàng)應(yīng)由教授委員會(huì)負(fù)責(zé)審議。

(二)轉(zhuǎn)變管理觀念，吸納學(xué)生參與教學(xué)質(zhì)量保障

教育教學(xué)質(zhì)量的最終落腳點(diǎn)和檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)是學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。在教育教學(xué)中要將學(xué)生作為主體，要切實(shí)轉(zhuǎn)變教育管理觀念，最大限度地吸納學(xué)生參與教育教學(xué)的過(guò)程。除評(píng)教、評(píng)學(xué)等常規(guī)性的教學(xué)評(píng)價(jià)活動(dòng)外，高校的校務(wù)委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)等決策機(jī)構(gòu)可以設(shè)置一定名額的學(xué)生代表，讓學(xué)生參與教育教學(xué)重大決策的起草、審議。重大教學(xué)決策出臺(tái)前，除征求教師的意見(jiàn)外，還應(yīng)在一定范圍內(nèi)征求學(xué)生代表的意見(jiàn)，認(rèn)真傾聽(tīng)學(xué)生的意見(jiàn)和建議。對(duì)學(xué)生的呼聲予以積極反饋，激勵(lì)學(xué)生勇于參與教育教學(xué)管理。有學(xué)者提出，教師要注意激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)參與意識(shí)，在課堂教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)中給予學(xué)生更多的對(duì)學(xué)習(xí)過(guò)程的控制權(quán)，包括活動(dòng)、作業(yè)、課程規(guī)定等。在教學(xué)活動(dòng)的組織方面以課程為歸口，各課程教師團(tuán)隊(duì)選擇該課程中表現(xiàn)突出的5～10人組成“學(xué)生參與課程團(tuán)體”，團(tuán)體每周定時(shí)開(kāi)展“學(xué)生參與活動(dòng)”，對(duì)課程活動(dòng)、作業(yè)、課程規(guī)定和課程評(píng)價(jià)等內(nèi)容充分發(fā)表意見(jiàn)，形成師生認(rèn)可的課程大綱。[1]通過(guò)學(xué)生參與，還學(xué)生以學(xué)習(xí)自由，發(fā)揮學(xué)生的學(xué)習(xí)潛力和學(xué)習(xí)優(yōu)勢(shì)，他們更有可能獲得持久的、深入的和積極的學(xué)習(xí)效果。

三、利用目標(biāo)引導(dǎo)，使制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向化

高等院校的管理制度對(duì)學(xué)校的發(fā)展起引領(lǐng)作用，制度設(shè)計(jì)在一定程度上能反映出政策的導(dǎo)向，對(duì)提高教育教學(xué)質(zhì)量有很大的影響。目前，受多方因素影響，高校行政化、功利化傾向嚴(yán)重，官本位思想在教師和管理人員中普遍存在。體現(xiàn)在教學(xué)制度的設(shè)計(jì)上，就是學(xué)校行政權(quán)力過(guò)大，教學(xué)和學(xué)術(shù)氛圍淡??；行政工作與教學(xué)工作在利益分配上的嚴(yán)重失衡，難以體現(xiàn)教學(xué)在學(xué)校一切工作的中心地位。教師只注重教學(xué)任務(wù)的完成，把主要精力投入個(gè)人職務(wù)和職稱的晉升上，難以潛心教學(xué)。學(xué)校專業(yè)和課程設(shè)置機(jī)制不靈活，滯后于時(shí)代的發(fā)展，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才的需求。有些教材編制水平不高，教學(xué)內(nèi)容沒(méi)有前瞻性，不能吸引學(xué)生自學(xué)，也在一定程度上影響著教育教學(xué)質(zhì)量的提高。有些教學(xué)制度對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制過(guò)寬，不能激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情。有些院校，學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的評(píng)定職權(quán)在教務(wù)部門，與教學(xué)相關(guān)的學(xué)生懲戒職權(quán)在學(xué)生部門，導(dǎo)致政出多門，或職權(quán)重疊，或相互推諉，影響學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性。因此，學(xué)校在制定各項(xiàng)制度時(shí)，要重視目標(biāo)導(dǎo)向作用，以相對(duì)合理的制度設(shè)計(jì)，使教師全心投入教學(xué)，使學(xué)生熱愛(ài)課堂學(xué)習(xí)，引導(dǎo)學(xué)校重視教學(xué)工作，全面提升教育教學(xué)質(zhì)量。具體來(lái)說(shuō)，人才管理制度要突出教學(xué)和學(xué)術(shù)導(dǎo)向，弱化行政化管理，強(qiáng)化教育教學(xué)效果在人才評(píng)價(jià)、職稱評(píng)定、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等過(guò)程中的地位。特別是在職稱評(píng)定中不能唯論文論英雄，要將學(xué)年授課時(shí)數(shù)、學(xué)生評(píng)教、督導(dǎo)評(píng)價(jià)、實(shí)踐教學(xué)效果、學(xué)生成績(jī)等作為重要因素，綜合評(píng)定、擇優(yōu)推薦，要讓教學(xué)效果好、學(xué)生呼聲高、教學(xué)評(píng)定優(yōu)秀的教師能評(píng)上高等級(jí)職稱。在績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)中要重點(diǎn)突出教學(xué)因素，不能以行政等級(jí)類比教學(xué)效果，要重獎(jiǎng)教學(xué)優(yōu)秀的教師，引導(dǎo)大家以上課為榮，以上好課為最大驕傲。再者，通過(guò)科研制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)教師正確處理教學(xué)與科研的關(guān)系，樹(shù)立科研為教學(xué)服務(wù)的理念，科研成果要能促進(jìn)教學(xué)效果，教學(xué)積累要轉(zhuǎn)化為科研成果，最終目標(biāo)是提高教師的教學(xué)水平和學(xué)生的學(xué)習(xí)效果。要強(qiáng)化課堂教學(xué)的過(guò)程管理，教學(xué)制度的設(shè)計(jì)要鼓勵(lì)教師鉆研教學(xué)、特色教學(xué)，發(fā)揚(yáng)個(gè)人教學(xué)風(fēng)格，創(chuàng)新教學(xué)模式，活躍課堂教學(xué)氣氛，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情，提高教育教學(xué)效果。教學(xué)督導(dǎo)制度的設(shè)計(jì)要突出課堂教學(xué)主體，以學(xué)生的學(xué)習(xí)效果為最終評(píng)價(jià)目標(biāo)。無(wú)論是教師同行間的相互評(píng)價(jià)還是學(xué)生的評(píng)教，都要將學(xué)生能否學(xué)會(huì)、是否學(xué)會(huì)作為最主要的因素。

四、強(qiáng)調(diào)程序正義，依法保護(hù)師生權(quán)利

提升教育教學(xué)質(zhì)量，從根本上來(lái)說(shuō)，就是要調(diào)動(dòng)師生的積極主動(dòng)性。但是如果連師生的合法權(quán)利都不能維護(hù)，又何談?wù){(diào)動(dòng)師生的積極主動(dòng)性？因此，為教育教學(xué)質(zhì)量提升提供法治化保障，必須強(qiáng)調(diào)程序正義，依法保護(hù)師生權(quán)利。教育教學(xué)質(zhì)量提高是教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)兩個(gè)方面因素共同作用的結(jié)果。有關(guān)教育教學(xué)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件、行政命令等對(duì)教師資格的取得、師德建設(shè)、學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)等做了大量的規(guī)定，但對(duì)權(quán)利被侵犯后的救濟(jì)途徑等關(guān)注較少。如教育部制定的《教育部關(guān)于大力推進(jìn)教師教育課程改革的意見(jiàn)》，從創(chuàng)新教師教育課程理念，優(yōu)化教師教育課程結(jié)構(gòu)，改革課程教學(xué)內(nèi)容，開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)課程資源，改進(jìn)教學(xué)方法和手段，強(qiáng)化教育實(shí)踐環(huán)節(jié)，加強(qiáng)教師養(yǎng)成教育，建設(shè)高水平師資隊(duì)伍，建立課程管理和質(zhì)量評(píng)估制度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和條件保障等十個(gè)方面推進(jìn)教師教育改革，以全面提高教師培養(yǎng)質(zhì)量，提升教育教學(xué)效果，但沒(méi)有規(guī)定不實(shí)施上述措施的后果及承擔(dān)責(zé)任的主體。例如，該《意見(jiàn)》第六條規(guī)定“高校和中小學(xué)要選派工作責(zé)任心強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的教師擔(dān)任師范生實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師”，但沒(méi)有規(guī)定如果高校和中小學(xué)不選派人員擔(dān)任師范生實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師的法律后果，致使該條的規(guī)定缺乏可執(zhí)行性。再如，《中華人民共和國(guó)教師法》第七條規(guī)定了教師的教育教學(xué)權(quán)，即“進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開(kāi)展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)；指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)”。有學(xué)者將教師的教育教學(xué)權(quán)歸納為三個(gè)方面：①教師可依據(jù)其所在學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)工作量等具體要求,結(jié)合自身的教學(xué)特點(diǎn),自主地組織課堂教學(xué)；②按照教學(xué)大綱的要求確定其教學(xué)內(nèi)容和速度,并不斷完善教學(xué)內(nèi)容；③針對(duì)不同的教育對(duì)象,在教育教學(xué)的形式、方法、具體內(nèi)容等方面進(jìn)行改革、實(shí)驗(yàn)和完善。[2]但教師的教育教學(xué)權(quán)被侵害后如何救濟(jì)，法律缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定。

有權(quán)利必有救濟(jì)。《中華人民共和國(guó)教育法》第八十三條規(guī)定：違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)教師法》第三十九條規(guī)定：教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理。侵害教師權(quán)利需承擔(dān)責(zé)任的方式分布在《民法通則》《民事訴訟法》《刑法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等法律文件中。但就相關(guān)規(guī)定來(lái)看，教師只能就涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為提起訴訟，而教師的教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)、管理學(xué)生權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)等不同于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)侵害這些權(quán)利的行為是否可訴成為一個(gè)疑難點(diǎn)。[3]特別是教師的教育教學(xué)權(quán)被侵犯后通過(guò)訴訟途徑解決的可能性不大，嚴(yán)重挫傷教師的教學(xué)積極性。如被媒體關(guān)注的“重慶女教師向?qū)W校討要教案案件”，小學(xué)教師高麗婭為要回自己的教案，將自己所在的重慶市南岸區(qū)四公里小學(xué)告上法庭，該案經(jīng)兩次一審、一次二審、一次再審，高麗婭均敗訴后，高麗婭改變?cè)V由，將爭(zhēng)奪教案所有權(quán)改變?yōu)榍址钢鳈?quán)，重新起訴，終獲勝訴。[4]雖然高麗婭老師勝訴了，但勝訴的理由讓人深思。

從《教師法》的規(guī)定來(lái)看，教師的教育教學(xué)權(quán)利被侵害后只能向?qū)W?；蚪逃姓块T申訴，還不能直接進(jìn)入司法程序，這不能不說(shuō)是教育立法的缺憾。因此，應(yīng)借鑒勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的相關(guān)程序，盡快出臺(tái)教育爭(zhēng)議仲裁辦法，處理教師教育教學(xué)爭(zhēng)議相關(guān)問(wèn)題?？梢钥紤]實(shí)行仲裁前置程序，規(guī)定對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。除此之外，還應(yīng)制定與《教師法》《教育法》相配套的規(guī)章制度，就教師聘任與管理、職稱評(píng)定、教學(xué)與學(xué)術(shù)自由和進(jìn)修培養(yǎng)與培訓(xùn)等制定實(shí)施細(xì)則，為教師申訴或者訴訟提供法律依據(jù)。

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(責(zé)任編輯孟俊紅)

Analysis of Legal Protection to Enhance Teachers’Educational Quality

LU Jinwei

(PhysicalEducationCollegeofZhengzhouUniversity,Zhengzhou450044，China)

Abstract:The quality of teacher’s education should be improved by developing the system as the core, so as to improve the teaching rules and regulations. System should be constructed with the faculty and students’ participation, which can help them to gain widely recognition, internalize it as their own actions consciously, and take the initiative to participate in the teaching management. In order to enhance teachers’ educational quality, system design should pay attention to the role of teaching goal. Reasonable system design can guide the school to put emphasis on the teaching, so that teachers will devote themselves to the teaching and students will love the classroom teaching. By improving legislation and taking internal arbitration and external litigation proceedings as channels, we can protect teachers and students’ rights to education and teaching.

Key words:educational quality；promote; legal protection

文章編號(hào):1006-2920(2016)03-0064-04

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.03.011

作者簡(jiǎn)介：盧進(jìn)偉，鄭州大學(xué)體育學(xué)院副教授(鄭州 450044)。

基金項(xiàng)目：2015年河南省科技攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目“基于成長(zhǎng)與發(fā)展視域下的教師教育模式建構(gòu)”(152102310115)。