王　烜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

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湖北省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作問題淺析

王烜

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

摘要:為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)要求，湖北省通過開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作，推進(jìn)農(nóng)村承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離，明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用和收益等權(quán)利。本次土地確權(quán)有利于健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，同時(shí)為落實(shí)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)。通過調(diào)查一些湖北省試點(diǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)情況，發(fā)現(xiàn)一些試點(diǎn)的確權(quán)工作面臨一些困難和問題，并對(duì)這些問題進(jìn)行了原因分析，提出了宏觀統(tǒng)籌安排、積極解決微觀問題、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；土地確權(quán)；土地權(quán)屬；農(nóng)民權(quán)益

一、湖北省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)總體現(xiàn)狀

2014年全省確定了14個(gè)整縣、4個(gè)整鎮(zhèn)和其他地方的部分村開展承包地確權(quán)試點(diǎn)，涉及192個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4187個(gè)村、34566個(gè)村民小組、173.3萬承包農(nóng)戶、二輪延包面積860.3萬畝。2015年3月中旬，政府相關(guān)部門對(duì)2014年試點(diǎn)工作進(jìn)行了考核驗(yàn)收。驗(yàn)收顯示，除恩施州的建始縣外，其余地方試點(diǎn)工作已經(jīng)順利完成，各地共完成了144個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2998個(gè)村、23793個(gè)村民小組、123.2萬農(nóng)戶的承包地確權(quán)工作，完成比例分別為98%、97%、97.6%和92.8%。通過試點(diǎn)，共確權(quán)承包地塊758.3萬塊，實(shí)測(cè)承包耕地面積817.5萬畝，比二輪延包實(shí)測(cè)面積636萬畝增加181.5萬畝，增長28.5%。完善承包合同123.1萬份，建立登記簿122.8萬份，頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證122.7萬本，承包合同簽訂率99.9%，登記簿建立率99.7%，經(jīng)營權(quán)證發(fā)放率99.5%。驗(yàn)收情況表明，各地政策把握較好，工作較為細(xì)致，也取得了一些典型經(jīng)驗(yàn)，化解了部分矛盾糾紛，為2015年全省全面推開土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作奠定了一定的基礎(chǔ)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中的問題及原因分析

盡管湖北省在2014年的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作的總體驗(yàn)收中反映了良好的態(tài)勢(shì)，但由于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的工作難度大，確權(quán)登記程序繁多，且農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系十分復(fù)雜，人地分離和人戶分離現(xiàn)象突出，人地矛盾和土地糾紛等客觀存在使得各個(gè)確權(quán)試點(diǎn)在其進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中也出現(xiàn)了一些差異性問題。

(一)部分農(nóng)民的思想意識(shí)問題通過調(diào)查研究XC縣和TF縣發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)不到位，他們認(rèn)為這次土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作與之前進(jìn)行的二輪延包延長土地承包年限并沒有區(qū)別，甚至部分農(nóng)民認(rèn)為再多頒發(fā)一份土地承包經(jīng)營權(quán)證是多余之舉。另外，由于一部分農(nóng)戶在以往分田中獲得的農(nóng)地較少，認(rèn)為確權(quán)工作不會(huì)帶來承包農(nóng)地面積的大范圍變化，從而忽略了確權(quán)工作還權(quán)賦能的作用和保障穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，提供農(nóng)戶土地抵押權(quán)或通過土地獲得財(cái)產(chǎn)性收入等種種意義，因此對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)缺乏熱情。還有，一部分農(nóng)戶的家庭成員大多在城市務(wù)工，逐漸脫離了對(duì)農(nóng)地的依賴，也缺乏對(duì)于確權(quán)最終帶來的權(quán)屬意義的認(rèn)知，因而對(duì)于土地權(quán)屬的變化和土地確權(quán)并沒有特別地關(guān)注。

(二)基礎(chǔ)信息調(diào)查采集難土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的開展涉及到千家萬戶，而做好確權(quán)工作程序首先就是要做好入戶基礎(chǔ)調(diào)查，這需要農(nóng)戶的積極配合。但由于一部分農(nóng)戶的家庭成員都外出務(wù)工或經(jīng)商，導(dǎo)致沒有人員協(xié)助填寫相關(guān)的基礎(chǔ)信息表格，也沒有人幫助指認(rèn)農(nóng)地地塊和四至邊界。另外，很多農(nóng)村地區(qū)都是老人、婦女、兒童留守在家，人員的受教育水平較低，很多政策性工作的協(xié)助能力較低，且婦女和兒童對(duì)于家中農(nóng)地地塊及其分布信息不了解，有的老人提供的信息也不夠準(zhǔn)確，甚至有誤。因此，給核對(duì)土地信息和農(nóng)戶入戶調(diào)查的進(jìn)度和質(zhì)量帶來了影響。

(三)組織公示及簽字周期長、難度大大部分地區(qū)進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的公示至少需要兩次，每次是7天。簽字需要逐組逐戶進(jìn)行。而除了有些農(nóng)戶全家不在村子之外，也有部分農(nóng)戶因?yàn)楦鞣N原因拒絕簽字確認(rèn)的情況。因此，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的整體質(zhì)量和進(jìn)度造成了不好的影響。

(四)歷史遺留問題造成潛在矛盾多1.人地矛盾。由于農(nóng)戶家庭人口在不斷變化，而農(nóng)地面積和地塊是早年按照農(nóng)戶家庭人口數(shù)量進(jìn)行平均分配的，幾十年間未經(jīng)過任何的政策性調(diào)整，依然保持著最初的分配狀況。因此，農(nóng)戶家庭人數(shù)的不斷增加就出現(xiàn)了人多地少的人地矛盾情況；而農(nóng)戶家庭人數(shù)不斷減少或者絕戶就會(huì)出現(xiàn)人少地多的情況。這些人多地少的情況會(huì)使得在推行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的工作中出現(xiàn)一些農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地?cái)?shù)量的訴求，很多承包地少的村民確實(shí)難以維持基本生計(jì)，要求新增承包地，但承包地較多的農(nóng)戶又不愿意轉(zhuǎn)讓。而地多人少的情況又會(huì)造成土地大面積荒廢等土地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

2.農(nóng)戶之間的矛盾。在JZ市獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該市有5個(gè)村農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證與實(shí)際承包地塊、面積不符，有155個(gè)村至今只調(diào)整了一次農(nóng)地，有39個(gè)村每隔幾年就會(huì)進(jìn)行一次調(diào)整，因此，這些地區(qū)的農(nóng)戶之間的土地矛盾十分突出，給確權(quán)工作帶了很大的阻力。此外，在XC縣QS村出現(xiàn)過一些農(nóng)戶之間自行交換田地或者轉(zhuǎn)讓田地的現(xiàn)象，但在當(dāng)時(shí)卻沒有簽訂一些正式規(guī)范的田地轉(zhuǎn)讓合同或者協(xié)議，因而導(dǎo)致了在確權(quán)過程中出現(xiàn)一些農(nóng)戶之間土地四至邊界不清、地塊分配不明等土地糾紛問題。產(chǎn)生農(nóng)戶自行調(diào)田這種普遍現(xiàn)象主要是由于在20世紀(jì)90年代，我國的城市化和工業(yè)化迅速發(fā)展，許多農(nóng)民考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低和城市大量的就業(yè)機(jī)會(huì)而選擇了進(jìn)城務(wù)工，放棄了對(duì)自家農(nóng)地的堅(jiān)守，將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。而在2006年我國正式宣布取消農(nóng)業(yè)稅后，這批當(dāng)時(shí)外出務(wù)工的農(nóng)民由于逐漸年老，務(wù)工能力減弱，又一直從事低端行業(yè)，受到了一定程度的社會(huì)排斥，無法真正在城市生存。因此逐漸恢復(fù)了對(duì)土地的依賴，希望回到家鄉(xiāng)，重新獲得自己的土地。這無疑又與當(dāng)初轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶形成了對(duì)立的難以化解的矛盾。

3.權(quán)屬重疊、交叉，權(quán)屬邊界不明。土地權(quán)屬調(diào)查的工作量大、難度大，其中還體現(xiàn)在零碎的耕地、園地和林地、宅基地等相互交織，權(quán)屬邊界普遍存在無明顯地物標(biāo)志的問題。因此，在確定每一宗土地的承包經(jīng)營權(quán)與邊界時(shí)，都有可能涉及相鄰農(nóng)村的水利、公路、通訊、電力等設(shè)施建設(shè)用地或林地的權(quán)屬邊界爭(zhēng)議問題。例如，因?yàn)楣媸聵I(yè)建設(shè)，JZ市曾經(jīng)被征用了大量的土地，從而造成了部分農(nóng)戶耕地面積大幅度減少，農(nóng)戶面臨著失地的問題。其中JZ區(qū)BH橋村某一組因修建公路、鐵路被征占了承包地，導(dǎo)致該組的28戶村民只有15畝土地。因而，在土地確權(quán)中表現(xiàn)出了一些土地權(quán)益方面的訴求。

4.土地用途的改變。由于湖北省各地的第二輪土地延包工作基礎(chǔ)參差不齊，且長期以來經(jīng)過不盡規(guī)范的日常管理和土地流轉(zhuǎn)之后，一些農(nóng)用土地的用途和性質(zhì)發(fā)生了改變，而如上述的征占地政策的不一致，各區(qū)域移民土地調(diào)整分配方法與標(biāo)準(zhǔn)的千差萬別等都導(dǎo)致很多的矛盾和遺留問題暴露出來。在走訪YM縣土地確權(quán)試點(diǎn)的過程中，我們從當(dāng)?shù)亟?jīng)管站管理人員處了解到GPT鎮(zhèn)MT村原村級(jí)小學(xué)曾為擴(kuò)建學(xué)校操場(chǎng)，無償占用村民方明生、方大發(fā)等8戶農(nóng)民的土地約10畝。后因村級(jí)小學(xué)撤并，原學(xué)校土地經(jīng)村委會(huì)和黨員、村民會(huì)議同意承包給一位養(yǎng)雞專業(yè)戶。而在本次農(nóng)村土地確權(quán)過程中，土地曾被占用的8戶農(nóng)民要求落實(shí)該地塊的土地承包面積。

5.土地及人口信息有出入。由于一些地區(qū)未開展依法完善二輪延包或者二輪延包沒有嚴(yán)格執(zhí)行到位，沒有嚴(yán)格按照當(dāng)時(shí)中央和湖北省延包政策進(jìn)行確權(quán)、簽合同和登記頒證一系列程序，又由于當(dāng)時(shí)的技術(shù)有限，對(duì)農(nóng)戶土地面積的實(shí)測(cè)有一定誤差，從而最后導(dǎo)致承包地塊、面積、合同、證書不明確或未確定到戶，或者造成了實(shí)測(cè)承包面積與原承包合同、經(jīng)營權(quán)證書有出入、人口信息不準(zhǔn)、地塊劃分不清等需要重新勘測(cè)和修正的地方。

6.遷入遷出農(nóng)戶的權(quán)益保障問題。由于人口的變遷，很多農(nóng)村地區(qū)存在農(nóng)戶遷往其他村子，或者外地農(nóng)戶遷入的現(xiàn)象。除此之外，也普遍存在出嫁到其他村子等婚嫁遷移現(xiàn)象，這些農(nóng)戶難以獲得相應(yīng)的土地權(quán)益保障，導(dǎo)致部分人失去了賴以生存的部分或全部土地。

(五)村集體機(jī)動(dòng)地存在問題在湖北省的一些試點(diǎn)地區(qū)，例如JZ市的一些地區(qū)就反映出村集體機(jī)動(dòng)地面積過大的問題，而這實(shí)際上損害了村民的權(quán)益。有的村集體沒有機(jī)動(dòng)地，無法在保持承包關(guān)系不變的情況下起到調(diào)劑余缺的作用；而有的村集體機(jī)動(dòng)地已經(jīng)對(duì)外發(fā)包，承包期限又較長，從而喪失了機(jī)動(dòng)地的調(diào)節(jié)功能。

三、湖北省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的對(duì)策建議

(一)宏觀統(tǒng)籌安排土地確權(quán)的工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、程序嚴(yán)格、矛盾突出。要做好湖北省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的工作首先要做好宏觀上的統(tǒng)籌安排。

1.出臺(tái)確權(quán)方案。各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)要做好土地確權(quán)的方案，明確工作任務(wù)，方法步驟、原則要求、保障措施等內(nèi)容，方案要保證實(shí)用性和可行性，同時(shí)要因地制宜，根據(jù)各地區(qū)的特殊性問題制定好方案。

2.組建領(lǐng)導(dǎo)小組。要組建責(zé)任明晰的領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)將涉及土地確權(quán)的各個(gè)相關(guān)部門的人員進(jìn)行組合，充分利用現(xiàn)有的有助于完成土地確權(quán)工作的人力資源。按照確權(quán)工作的內(nèi)容，組建土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組、土地確權(quán)工作指導(dǎo)小組、土地確權(quán)工作專班、土地確權(quán)監(jiān)督小組、土地糾紛調(diào)處小組。完善土地確權(quán)的工作體系建設(shè)，明晰各個(gè)工作小組之間的關(guān)系和責(zé)任。

3.進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。除了做好試點(diǎn)的土地確權(quán)方案和工作安排部署之外，對(duì)各個(gè)涉及土地確權(quán)的工作人員還要做好專業(yè)培訓(xùn)，保證工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，從而確保土地確權(quán)的工作不會(huì)出現(xiàn)大的偏差。

4.確保技術(shù)支持。由于此次的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)對(duì)于土地的測(cè)量將提高標(biāo)準(zhǔn)，需要更加精準(zhǔn)的實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，因此必須具備專業(yè)的實(shí)地測(cè)量技術(shù)。這也會(huì)為后期形成電子數(shù)據(jù)信息奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5.合理經(jīng)費(fèi)預(yù)算。此次實(shí)地調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，多地存在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)經(jīng)費(fèi)不明，經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象。大多試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)來源是村委和縣政府，經(jīng)費(fèi)來源比例不盡相同，很多村組因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，難以深入推進(jìn)工作。因此，各地區(qū)的財(cái)政要做好相關(guān)工作的預(yù)算。而省市級(jí)政府要對(duì)土地確權(quán)的經(jīng)費(fèi)予以重視，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)貼。

(二)積極解決微觀問題1.做好農(nóng)戶宣傳工作。針對(duì)農(nóng)民思想意識(shí)的問題，要做好各個(gè)農(nóng)戶的宣傳工作，不能只是進(jìn)行會(huì)議傳達(dá)。根據(jù)農(nóng)戶思想意識(shí)的特殊情況，在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作時(shí)，要耐心解釋此次確權(quán)與以往的區(qū)別所在和意義所在。對(duì)受教育水平較低的農(nóng)戶，要進(jìn)行個(gè)別交談，既要傳達(dá)清楚工作流程和意義，又要逐漸增強(qiáng)農(nóng)戶的權(quán)屬意識(shí)，積極配合工作。對(duì)在外務(wù)工的農(nóng)民，要保持信息通暢，要多進(jìn)行電話溝通，宣傳好確權(quán)工作，也要讓他們意識(shí)到自己是土地確權(quán)的受益人并及時(shí)進(jìn)行信息傳達(dá)。從而做到保護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益，不讓農(nóng)民失去土地確權(quán)帶來的各項(xiàng)益處。

2.簡(jiǎn)化重復(fù)程序。由于農(nóng)村土地“三權(quán)”確權(quán)工作中，工作內(nèi)容具有關(guān)聯(lián)性，且工作方式類似，導(dǎo)致各行業(yè)主管部門組織工作的同時(shí)會(huì)出現(xiàn)重復(fù)工作的現(xiàn)象。因此，要避免對(duì)基層和農(nóng)戶的重復(fù)打擾和相關(guān)基本信息的重復(fù)搜集。對(duì)農(nóng)村大量外出務(wù)工農(nóng)戶和留守婦女、老人、兒童，搜集基本信息要提高效率，簡(jiǎn)化重復(fù)的程序，不要反復(fù)多次把外出務(wù)工農(nóng)民通知回來確權(quán)指界和提供確權(quán)信息，必要時(shí)采用多樣化的聯(lián)系方式。另外，也要與其他土地權(quán)屬的確權(quán)管理部門做好溝通，做到必要的基本信息能夠共享。

3.處理好客觀的人地矛盾。關(guān)于人口增減變化造成的人均占有承包地不均的問題，各個(gè)試點(diǎn)都必須以已經(jīng)頒發(fā)的合同和權(quán)證為基礎(chǔ)，不得借機(jī)違法調(diào)整收回農(nóng)戶承包地；不得隨意調(diào)整以二輪延包面積為依據(jù)確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)和農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用；不得打亂重分、另起爐灶。明確承包地是以“家庭”為單位，不存在哪一個(gè)農(nóng)民沒有承包地的問題，且由于農(nóng)戶間人均占有承包地?cái)?shù)量無法保持一直處于均衡狀態(tài)，承包地內(nèi)貿(mào)然調(diào)整承包地對(duì)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系不利，也不利于保障農(nóng)民對(duì)土地長期投入，更無法從根本上解決農(nóng)戶間人均占有不均的問題。

4.處理好“轉(zhuǎn)讓的土地”。對(duì)于以往農(nóng)戶之間由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)和農(nóng)業(yè)稅等歷史原因造成的農(nóng)戶間自行調(diào)田或轉(zhuǎn)讓土地的問題，建議試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)對(duì)當(dāng)時(shí)歷史情況的了解，以證據(jù)、證人、證物為依據(jù)進(jìn)行糾紛調(diào)解。同時(shí)要以一輪承包為依據(jù)，二輪承包為準(zhǔn)繩，做好土地權(quán)屬的歷史調(diào)查。在處理完善土地糾紛之后要依據(jù)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)簽好各項(xiàng)合同，并登記頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書。對(duì)于沒有任何可靠依據(jù)和歷史可尋的個(gè)案，建議在尊重農(nóng)民意愿的前提下，利用村集體機(jī)動(dòng)地進(jìn)行調(diào)解或者將爭(zhēng)議暫時(shí)擱置，另尋其他途徑。處理這類土地糾紛，要避免造成農(nóng)村社會(huì)治安問題。

5.做好土地權(quán)屬變更記錄。關(guān)于農(nóng)村耕地的土地性質(zhì)和土地用途發(fā)生改變，導(dǎo)致土地權(quán)屬不明的問題，要做好相關(guān)的土地權(quán)屬變化記錄。由于農(nóng)地的拋荒和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化的迅速發(fā)展，使得農(nóng)村地區(qū)的很多承包耕地的性質(zhì)和用途發(fā)生了改變。農(nóng)戶未經(jīng)依法批準(zhǔn)，自行流轉(zhuǎn)給他人在承包地建房或其他建筑設(shè)施，要按農(nóng)用承包地進(jìn)行登記，計(jì)入承包面積，并做好土地現(xiàn)行情況的記錄。待相關(guān)規(guī)定和處理辦法出臺(tái)以后，對(duì)于改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為要依據(jù)現(xiàn)在完善記錄的信息進(jìn)行合理處理。而經(jīng)過審批建房及其他附屬設(shè)施占用承包地的就不再列入確權(quán)登記的范圍內(nèi)。因發(fā)展集體公益事業(yè)，占用承包地的，要進(jìn)行注銷和變更登記。承包地全部被國家征用的，應(yīng)進(jìn)行注銷登記；被國家部分征用的，應(yīng)從承包土地地塊和面積中減除，并進(jìn)行變更登記；未被征用部分則據(jù)實(shí)測(cè)量確權(quán)登記。已納入城鎮(zhèn)規(guī)劃的承包地，未依法辦理征用手續(xù)的，應(yīng)按原承包關(guān)系確權(quán)登記。農(nóng)戶承包地按相關(guān)規(guī)定已經(jīng)退耕還林的，應(yīng)按林地承包相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)頒發(fā)林權(quán)證書，不再列入登記范圍。

6.正確處理土地信息誤差?？偟脑瓌t是，對(duì)承包地塊只要在原四至范圍內(nèi)的，應(yīng)確權(quán)給承包農(nóng)戶。在堅(jiān)持二輪延包關(guān)系、承包地塊及四至界限不變的前提下，采取有效方法確認(rèn)承包地塊面積，對(duì)實(shí)測(cè)面積進(jìn)行公示，并經(jīng)農(nóng)戶認(rèn)可后，據(jù)實(shí)登記。有異議的，要對(duì)地基草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無異議后才能確權(quán)登記。對(duì)實(shí)測(cè)承包面積與原承包合同、經(jīng)營權(quán)證書有出入的，在登記簿中如實(shí)填寫二輪延包合同面積和實(shí)際測(cè)量面積，經(jīng)營權(quán)證書只填寫實(shí)際測(cè)量的面積。在向農(nóng)戶頒發(fā)新的承包經(jīng)營權(quán)證書時(shí)，要對(duì)承包地面積的變化進(jìn)行解釋，不論是面積增大或者減小，都要給出合理的理由，以免以后農(nóng)戶間出現(xiàn)爭(zhēng)議和糾紛。

(三)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及到農(nóng)民的諸多權(quán)益，其中就包含了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴求權(quán)和自主選擇權(quán)。這就要求地方政府和土地確權(quán)基層工作小組做好以下幾點(diǎn)以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

1.深入做宣傳，確保知情權(quán)。從縣確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組到群眾代表工作組都要深入農(nóng)戶進(jìn)行宣傳，除了廣泛宣傳政策以外，還要對(duì)確權(quán)成果進(jìn)行公示，以保障農(nóng)民對(duì)確權(quán)信息的知情權(quán)。這會(huì)使大部分農(nóng)民對(duì)于土地確權(quán)有合理的深刻的認(rèn)識(shí)，并愿意積極配合政府完成這項(xiàng)工作。

2.緊密聯(lián)群眾，矛盾共探索。在遇到關(guān)乎農(nóng)民土地權(quán)益的重要問題難以解決的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組要積極聯(lián)系群眾，有序召開群眾代表大會(huì)共同探索既能獲得廣大農(nóng)民群眾認(rèn)可又能解決矛盾的方法，這既可以加深農(nóng)民對(duì)確權(quán)工作小組的信任，又積累了土地確權(quán)工作的群眾路線經(jīng)驗(yàn)。從而能較好地保障農(nóng)民群眾的參與權(quán)，也保證了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

3.成果必公示，敢于受監(jiān)督。農(nóng)村土地確權(quán)關(guān)乎民生、關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，而確權(quán)既是明確承包地歸屬的手段也是依法解決糾紛、化解矛盾的依據(jù)來源，因此確權(quán)登記的成果既可以保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益又是定紛止?fàn)幍挠行б罁?jù)。在確權(quán)工作中，要積極將成果公示于眾，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾共同監(jiān)督，這對(duì)于保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)有著重要意義。

4.農(nóng)民有話語，積極來聆聽。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員要能夠積極收集農(nóng)民的意見，收集土地確權(quán)中不斷顯現(xiàn)的矛盾問題，聆聽農(nóng)民的訴求，在政策范圍內(nèi)不遺余力地幫助農(nóng)民解決面臨的土地矛盾，做到了尊重歷史、公平公正，從而有效地保護(hù)農(nóng)民的訴求權(quán)。

5.矛盾難協(xié)調(diào)，群眾共商討。在解決各類土地矛盾時(shí)，工作領(lǐng)導(dǎo)小組和群眾可能面臨多種解決方法的選擇，也可能在當(dāng)時(shí)條件下難以做出協(xié)調(diào)方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組骨干可以組織群眾代表會(huì)議組進(jìn)行商討，共同討論出好的方案或在方案中進(jìn)行投票選擇。這些依靠群眾力量的工作模式，既可以保障村民自治堅(jiān)持了民主又維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)安定和諧。

責(zé)任編輯周覓

中圖分類號(hào):F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003-8078(2016)01-0006-04

基金項(xiàng)目：國家級(jí)科技思想庫(湖北)課題，課題編號(hào)：HBKX2015YJKT12。

作者簡(jiǎn)介:王烜(1992-)，女，湖北黃岡人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院碩士研究生。

收稿日期:2015-12-06

doi：10.3969/j.issn.1003-8078.2016.01.02