張貝爾，蔣旭東，孫京祿，馬金強(qiáng)

（安徽省經(jīng)濟(jì)研究院地理信息研究所，安徽　合肥　230001）

加快安徽主體功能區(qū)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

張貝爾，蔣旭東，孫京祿，馬金強(qiáng)

（安徽省經(jīng)濟(jì)研究院地理信息研究所，安徽合肥230001）

十八屆五中全會和國家“十三五”規(guī)劃建議提出加快建設(shè)主體功能區(qū)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用。分析安徽省主體功能區(qū)制度建設(shè)的意義、現(xiàn)狀和存在問題，從完善主體功能區(qū)規(guī)劃體系，落實(shí)主體功能區(qū)配套政策，創(chuàng)新績效考評制度和“多規(guī)合一”機(jī)制，構(gòu)建監(jiān)測、評價(jià)與預(yù)警體系等角度提出加快安徽省主體功能區(qū)建設(shè)的對策。

主體功能區(qū)建設(shè)；空間規(guī)劃體系；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

一、引言

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃①國家發(fā)展和改革委員會：《全國及各地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，北京：人民出版社，2015年。，是一項(xiàng)重要的上位規(guī)劃，具有發(fā)展導(dǎo)向和規(guī)劃引導(dǎo)性質(zhì)，可看作是空間戰(zhàn)略規(guī)劃②劉慧，樊杰，李揚(yáng)：《“美國2050”空間戰(zhàn)略規(guī)劃及啟示》，《地理研究》2015年第32期，第90-98頁。。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必然伴隨著空間要素的布局，世界主要發(fā)達(dá)國家十分注重國土空間科學(xué)開發(fā)，自上世紀(jì)60-70年代先后進(jìn)行了大量國土空間戰(zhàn)略規(guī)劃，并實(shí)施分功能區(qū)差異化政策。即根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，按區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定具有不同主體功能的區(qū)域，實(shí)行不同的發(fā)展戰(zhàn)略和政策③危旭芳：《主體功能區(qū)構(gòu)建與制度創(chuàng)新：國外典型經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第3期，第67-72頁。。特別是上世紀(jì)90年代末以來，歐美積極開展全國性和跨國性的綜合空間戰(zhàn)略規(guī)劃，更加側(cè)重戰(zhàn)略性和長期性。1999年歐盟正式通過的“歐洲空間發(fā)展遠(yuǎn)景（ESDP）”，成員國和歐洲委員會形成了有關(guān)歐盟地域未來發(fā)展的共同目標(biāo)和理念，對提高21世紀(jì)空間戰(zhàn)略規(guī)劃的框架、本質(zhì)和內(nèi)涵的理解提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2006年由聯(lián)邦政府提議美國開始研究“美國2050”空間戰(zhàn)略規(guī)劃的編制，研究構(gòu)建美國未來空間發(fā)展的基本構(gòu)架。以應(yīng)對21世紀(jì)美國國內(nèi)人口的急劇增長、基礎(chǔ)設(shè)施需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境等問題的挑戰(zhàn)④同②。。

長期以來，我國存在著重“發(fā)展計(jì)劃”、輕“布局規(guī)劃”的偏差，空間布局規(guī)劃的缺失成為我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中國土空間開發(fā)無序、區(qū)域發(fā)展失衡的重要原因⑤樊杰：《主體功能區(qū)戰(zhàn)略與優(yōu)化國土空間開發(fā)格局》，《中國科學(xué)院院刊》2013年第2期，第193-206頁。盛科榮，樊杰：《主體功能區(qū)作為國土開發(fā)的基礎(chǔ)制度作用》，《中國科學(xué)院院刊》2016年第1期，第44-50頁。。近年來我國積極探索構(gòu)建國土空間規(guī)劃制度。十六屆五中全會提出戰(zhàn)略構(gòu)想，十七大要求到2020年基本形成主體功能區(qū)布局，“十一五”規(guī)劃綱要中已明確提出編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的任務(wù)。目前我國完成全國和省兩級規(guī)劃，并在“十三五”規(guī)劃建議中將主體功能區(qū)提升到國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的戰(zhàn)略高度。加快主體功能區(qū)建設(shè)既是國家對安徽省提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是安徽實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的必然要求。

二、安徽省加快主體功能區(qū)建設(shè)的重要意義

（一）主體功能區(qū)建設(shè)是促進(jìn)綠色發(fā)展的抓手

“十三五”時(shí)期是安徽省大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，經(jīng)濟(jì)依然保持中高速增長，同時(shí)也面臨資源環(huán)境約束日益趨緊的挑戰(zhàn)。國土開發(fā)與資源環(huán)境保護(hù)矛盾日益凸顯，已經(jīng)無法延續(xù)空間規(guī)模擴(kuò)張的粗放式的國土開發(fā)模式，必須樹立既要綠水青山又要金山銀山的綠色發(fā)展理念。貫徹綠色發(fā)展理念，首先就要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，使城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局與區(qū)域資源環(huán)境承載力相適應(yīng)。優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的主要手段和抓手就是主體功能區(qū)，通過主體功能區(qū)建設(shè)，可以有效統(tǒng)籌國土空間、產(chǎn)業(yè)格局、人口布局和資源要素配置。在“大保護(hù)”的前提下，進(jìn)一步聚焦重點(diǎn)區(qū)域，促進(jìn)區(qū)域集聚發(fā)展。實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相互促進(jìn)的綠色發(fā)展格局。

（二）主體功能區(qū)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的保障

目前，安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象依然存在，皖江、皖北、皖南和皖西四大區(qū)域協(xié)調(diào)板塊間發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展水平存在較大差異，地區(qū)發(fā)展?jié)摿]有充分發(fā)揮。以皖北和皖江兩大板塊為例，2015年皖江示范區(qū)與皖北地區(qū)GDP增速相差1.8個(gè)百分點(diǎn)，四大板塊間差距有進(jìn)一步拉大的風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是安徽省“十三五”期間重要的任務(wù)。主體功能區(qū)核心理念是依據(jù)功能定位優(yōu)化區(qū)域發(fā)展方式和發(fā)展方向，通過國土分類開發(fā)來實(shí)現(xiàn)資源合理配置和區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)①王錚，孫翊：《中國主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化》，《地理科學(xué)》2013年第33期，第641-648頁。。通過主體功能區(qū)的引導(dǎo)，可進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域錯(cuò)位發(fā)展、良性互動和互益發(fā)展，讓群眾共享主體功能區(qū)建設(shè)成果。

（三）主體功能區(qū)建設(shè)是形成規(guī)劃合力的基礎(chǔ)

目前我國各級各類規(guī)劃間缺乏銜接協(xié)調(diào)，缺乏國土空間開發(fā)的頂層規(guī)劃和基礎(chǔ)，各部門編制的規(guī)劃在空間上存在諸多矛盾，導(dǎo)致空間開發(fā)秩序和開發(fā)時(shí)序狀況惡化，并影響重大項(xiàng)目的落地和實(shí)施。主體功能區(qū)是將其它規(guī)劃“串”起來的一根“紅線”②盧中原：《以“創(chuàng)新”為主線把脈“十三五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，2015-12-21，http：//www.ccln.gov.cn.。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用，以主體功能區(qū)規(guī)劃作為基礎(chǔ)性和上位規(guī)劃，消除現(xiàn)有規(guī)劃間的“不一致”，指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、部門規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制，以系統(tǒng)論思想科學(xué)構(gòu)建合理的空間規(guī)劃體系，從源頭消除規(guī)劃沖突，促進(jìn)形成規(guī)劃合力。

三、安徽省主體功能區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

（一）安徽省主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

目前《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》已于2013年初公布實(shí)施，形成以縣（區(qū)）為單元的功能分區(qū)，提出城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全三大戰(zhàn)略格局，并制定主體功能分區(qū)發(fā)展指引和分功能區(qū)差異化配套政策③安徽省人民政府辦公廳：《安徽省人民政府關(guān)于印發(fā)安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，2013-12-04，http：//xxgk.ah.gov.cn.，在主體功能區(qū)建設(shè)方面取得初步成果。此外，合肥市、無為縣等已率先開展市縣主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，規(guī)劃體系正在逐步完善。

同時(shí)，安徽省在主體功能區(qū)配套政策的實(shí)施方面開展積極探索和創(chuàng)新。2014年黃山市、霍山縣、岳西縣和金寨縣等1市11縣（區(qū)）躋身國家首批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。各試點(diǎn)縣區(qū)每年可從國家爭取1億元左右財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付金額逐年增加。2014年出臺《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法》，在合肥市、六安市和岳西縣試點(diǎn)啟動實(shí)施大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償。

（二）安徽省主體功能區(qū)建設(shè)存在問題

目前安徽省主體功能區(qū)制度建設(shè)尚處于起步階段，主要存在如下主要問題：

主體功能區(qū)意識不足?！吨黧w功能區(qū)規(guī)劃》是一項(xiàng)約束性的規(guī)劃，對傳統(tǒng)的國土開發(fā)模式和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式是一種約束和挑戰(zhàn)。地方政府往往未能正確認(rèn)識綠色發(fā)展理念，未能將綠水青山作為區(qū)域發(fā)展的重要資源優(yōu)勢，往往將主體功能區(qū)制度中的限制開發(fā)理解為限制發(fā)展，擔(dān)心主體功能區(qū)建設(shè)將限制區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展④李紅，許露元：《主體功能區(qū)建設(shè)中的理論與實(shí)踐困境》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第9期，第20-23頁。。大部分地區(qū)在編制十三五規(guī)劃綱要時(shí)未能體現(xiàn)主體功能區(qū)要求，以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)引導(dǎo)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局。

主體功能區(qū)配套政策落實(shí)不足。目前國家和安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃中均已制定“9+1”配套政策體系，但是政策落實(shí)不到位。對限制開發(fā)區(qū)域因發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來的短期經(jīng)濟(jì)利益損失，無法得到穩(wěn)定長效、適度增長的支持補(bǔ)償，無法調(diào)動其主體功能區(qū)建設(shè)積極性。此外，差別化的開發(fā)約束機(jī)制與鼓勵(lì)機(jī)制未落實(shí)到位，無法引導(dǎo)要素的合理高效配置。

主體功能區(qū)規(guī)劃體系尚未完善。國家級和省級主體功能區(qū)規(guī)劃側(cè)重宏觀層面，明確了以縣為單元的主體功能分區(qū)，但對于各縣內(nèi)部城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間布局未進(jìn)一步細(xì)分。目前安徽省僅有合肥、無為等極少數(shù)市縣啟動市縣級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，省、市、縣三級主體功能區(qū)規(guī)劃體系尚未完善。

主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)能力不足。我國許多政府部門都有制定規(guī)劃的權(quán)限，規(guī)劃的分口制定使得政府部門橫向溝通困難，使不同空間尺度、不同類型的規(guī)劃間易產(chǎn)生沖突①方忠權(quán)：《主體功能區(qū)建設(shè)面臨的問題及調(diào)整思路》，《地域研究與開發(fā)》2008年第27期，第29-33頁。。各部門的政策仍然主要按照各自職能條塊劃分，缺乏基于主體功能區(qū)的政策整合和協(xié)調(diào)，綜合性的區(qū)域空間規(guī)劃優(yōu)勢未能充分發(fā)揮。

四、加快安徽省主體功能區(qū)建設(shè)的對策

（一）進(jìn)一步完善主體功能區(qū)規(guī)劃體系

構(gòu)建省市兩級主體功能區(qū)規(guī)劃與縣級“多規(guī)合一”規(guī)劃相輔相成的省、市、縣三級規(guī)劃體系。省級主體功能區(qū)規(guī)劃，著眼宏觀，明確以縣（區(qū)）為單元的分區(qū)和發(fā)展方向；市級主體功能區(qū)規(guī)劃，著眼中觀，細(xì)化省主體功能區(qū)規(guī)劃，明確各市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)安全空間戰(zhàn)略格局，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單元細(xì)化主體功能分區(qū)?？h級編制“多規(guī)合一”規(guī)劃，重點(diǎn)在落實(shí)，以省、市級規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，劃定城市增長邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)三條紅線，將城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等各類空間落實(shí)到地塊，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“一張圖”。各地在編制《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展十三五規(guī)劃》時(shí)要按照主體功能區(qū)要求，將發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展任務(wù)與空間布局和空間管控相結(jié)合，在功能分區(qū)基礎(chǔ)上謀劃重點(diǎn)項(xiàng)目，改變將時(shí)序與空間，發(fā)展與布局相割裂的狀況。

（二）加快落實(shí)主體功能區(qū)配套政策

積極開展體制機(jī)制創(chuàng)新，根據(jù)各地實(shí)際，制定具有較強(qiáng)操作性的地方主體功能區(qū)配套政策和制度，重點(diǎn)抓政策的落實(shí)與實(shí)施。加快落實(shí)財(cái)政政策，以水資源生態(tài)補(bǔ)償為突破口，以淠史杭和引江濟(jì)淮等工程為依托，盡快實(shí)施上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件的地級市設(shè)立基本公共服務(wù)均等化、生態(tài)安全保障、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等市級專項(xiàng)統(tǒng)籌資金，實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。加快落實(shí)產(chǎn)業(yè)和投資政策，盡快編制《省主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)目錄》，明確不同主體功能區(qū)鼓勵(lì)、準(zhǔn)入、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)門類，并以此作為重大項(xiàng)目選址、招商引資和政府投資的依據(jù)。落實(shí)差別化土地政策，以主體功能區(qū)為依據(jù)明確各市、縣土地開發(fā)強(qiáng)度，并將土地開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)納入各地十三五規(guī)劃綱要或相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)體系。以主體功能分區(qū)為導(dǎo)向，進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編。落實(shí)差別化環(huán)境政策，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定省、市、縣實(shí)施方案。各市以市級主體功能區(qū)規(guī)劃的禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行生態(tài)紅線三級分區(qū)管理，并落實(shí)各級政府責(zé)任。

（三）完善基于主體功能區(qū)的差異化績效考評機(jī)制

健全基于主體功能區(qū)的差異化績效考核評價(jià)體系。按照主體功能定位實(shí)行各有側(cè)重的績效考核評價(jià)辦法。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)總量及增速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化率、承載人口數(shù)量、基本公共服務(wù)、資源消耗、污染物與二氧化碳排放等指標(biāo)；在限制和禁止開發(fā)區(qū)域，不考核生產(chǎn)總值、工業(yè)發(fā)展、招商引資等指標(biāo)。其中限制開發(fā)區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，重點(diǎn)考核農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、耕地地力提升、農(nóng)業(yè)面源污染等指標(biāo)；在限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)，重點(diǎn)考核森林覆蓋率、生態(tài)用地、水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量、水土保持等指標(biāo)。

（四）建立主體功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測、評價(jià)與預(yù)警體系

建立一套覆蓋全省的主體功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測、評價(jià)、預(yù)警系統(tǒng)。依托地理空間信息庫、宏觀經(jīng)濟(jì)庫等電子政務(wù)建設(shè)成果，充分利用遙感、地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對省、市、縣三級主體功能區(qū)的動態(tài)監(jiān)測與評價(jià)，實(shí)時(shí)掌握建設(shè)成效，并為績效考核和規(guī)劃調(diào)整提供依據(jù)。設(shè)置不同主體功能區(qū)的差異化風(fēng)險(xiǎn)閾值，在關(guān)鍵單項(xiàng)指標(biāo)或綜合指標(biāo)嚴(yán)重偏離主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)時(shí)進(jìn)行預(yù)警提示。

Reflections on speeding up the construction of major function-oriented zone in Anhui province

ZHANG Beier，JIANG Xudong，SUN Jinglu，MA Jinqiang

In the Proposal on Fifth Plenum of the 18th Central Committee of the Communist Party and Formulation of the 13th Five-Year Plan for national economy and social development，Major Function-Oriented Zone（MFOZ）was raised to a higher level position of fundamental institution function in China's land development and protection system.This paper first analyzed the importance，construction status and several problems of construction of MFOZ in Anhui province.It then proposed the countermeasures and suggestions as to perfecting the MFOZ system，implementing the MFOZ Supporting policies，innovating mechanism of performance appraisal and"multiple plans integration"，and building MFOZ monitoring and evaluation and early warning system.

construction of major function-oriented zone；spatial planning system；regional coordination development

F207/K901

A

1009-9530（2016）03-0024-03

2016-03-28

安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，國家自然資源和地理空間基礎(chǔ)信息庫安徽試點(diǎn)項(xiàng)目

張貝爾（1983-），男，安徽省經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，博士，從事區(qū)域發(fā)展與空間規(guī)劃、遙感與地理信息系統(tǒng)應(yīng)用和資源環(huán)境等方面研究，參與《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》、《合肥市主體功能區(qū)規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃編制。