丁勝

(貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州貴陽550002)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理問題研究
——以貴陽市南明區(qū)為例

丁勝

(貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴州貴陽550002)

作為連接城市和農(nóng)村的“過渡層”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“夾心層”，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理有其獨(dú)特個(gè)性，較之城市和農(nóng)村更具動(dòng)態(tài)復(fù)雜性和邊界模糊性。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡和合作共治理念跟不上等原因，社會(huì)治理更是表現(xiàn)出異質(zhì)、過渡、多元等階段性特征。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化迅速推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市拓展改造的主要場域，在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，工作重心進(jìn)一步發(fā)生變化，面臨矛盾糾紛多發(fā)、利益訴求多樣、思想認(rèn)識(shí)多元、管理方式滯后等問題和挑戰(zhàn)，社會(huì)治理同時(shí)呈現(xiàn)單向、強(qiáng)制、管控的威權(quán)式特征。黨的十八屆三中全會(huì)指出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，十八屆五中全會(huì)明確將健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為新時(shí)期的努力方向，對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理具有重大而深遠(yuǎn)的影響和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

欠發(fā)達(dá)；城鄉(xiāng)結(jié)合部；社會(huì)治理；對(duì)策

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理現(xiàn)狀概述

總體來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理還是以政府為主，合作治理理念和實(shí)踐尚存不足。突出表現(xiàn)為重抓、重管、重控，輕協(xié)同、引導(dǎo)和激勵(lì)，這既與行政管理制度性安排有關(guān)，也與現(xiàn)階段社會(huì)組織、市場主體和公民社會(huì)尚不健全有關(guān)；總體呈現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域管控、一般事務(wù)管理和適度創(chuàng)新服務(wù)“三位一體”的治理模式，社會(huì)力量作用發(fā)揮嚴(yán)重缺失。

（一）重點(diǎn)領(lǐng)域管控

社會(huì)管控具有單向性和強(qiáng)制性等特征，突出反映在維穩(wěn)和控違拆違兩個(gè)領(lǐng)域。一是抓非正常上訪及群體性事件管控。欠發(fā)達(dá)地區(qū)是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)管理相對(duì)薄弱的情況下與全國“同步”進(jìn)入的問題多發(fā)期和矛盾凸顯期，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往又是城鎮(zhèn)空間拓展改造、流動(dòng)人口聚集、社會(huì)訴求多樣區(qū)域，社會(huì)治安、民事糾紛、刑事案件等呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，非正常上訪、群體性事件等較為嚴(yán)峻。如貴陽市南明區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部維穩(wěn)工作經(jīng)常占據(jù)鄉(xiāng)干部精力的“百分之七八十”，該區(qū)小碧鄉(xiāng)轄區(qū)面積66.04平方公里，總共60個(gè)左右公職人員，平均每人負(fù)責(zé)約1平方公里的控違和維穩(wěn)工作，難度很大，同期出現(xiàn)的“上訪導(dǎo)師”，支招一些征地拆遷戶漫天要價(jià)、從中收取好處費(fèi)，導(dǎo)致管控成本高、效果卻差強(qiáng)人意。迫使地方政府不斷加大管控力度，以應(yīng)付不斷升級(jí)換代的突發(fā)事件。二是抓違法違章建筑管控。城市化加快推進(jìn)過程中，巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下違章建筑屢禁不止，加之控違拆違成本高以及一些合理建房的剛性需求得不到及時(shí)滿足，使得違法違章建筑屢禁不止，執(zhí)法跑不贏違建。如南明區(qū)盡管近年來加大對(duì)違法建筑的管控力度，但私搭亂建現(xiàn)象不但屢禁不止，還呈逐年上升趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該區(qū)小碧鄉(xiāng)在2010年全年僅拆除27戶違章建筑，面積13230平方米，2012年則上升到202戶，面積達(dá)72922平方米，拆除違章建筑難度逐年加大，加之村內(nèi)建筑密度高，建筑間距小，建筑環(huán)境可謂“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”，迫使地方政府時(shí)刻繃緊神經(jīng)，嚴(yán)陣應(yīng)對(duì)。

（二）一般領(lǐng)域管理

社會(huì)管理具有行政性和回應(yīng)性等特征，突出反映在流動(dòng)人口管理和征地拆遷安置兩個(gè)領(lǐng)域。一是流動(dòng)人口管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部既有城市居民與農(nóng)村居民的相互混雜，更有本地常住人口與外地流動(dòng)人口的異質(zhì)反差。各種不同職業(yè)類型、不同生活方式、不同價(jià)值觀念、不同需求以及不同文化素質(zhì)的人群相互形成強(qiáng)烈的對(duì)比與共存。外來人口大多為自謀職業(yè)者，其中一些由于謀生能力差走上盜竊、搶劫、賭博、吸毒販毒等違法犯罪道路，成為城鄉(xiāng)結(jié)合部不穩(wěn)定因素集中、刑事案件高發(fā)頻發(fā)的主要群體。以南明區(qū)小碧鄉(xiāng)為例，2009年全年接處警僅607起，刑事發(fā)案62件，2012年上升到3632起和153件，其中流動(dòng)人口違法犯罪占60%以上，增速驚人。應(yīng)對(duì)類似問題，單憑政府一己之力也不現(xiàn)實(shí)，需要管理相對(duì)方的協(xié)作共治。二是征地拆遷安置。突出表現(xiàn)為城市化加快推進(jìn)過程中，一些群眾的利益訴求不斷升級(jí)，征地拆遷難度不斷加大。加上職能部門一些建設(shè)項(xiàng)目上馬比較匆忙，為推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度前后設(shè)置兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在完成征收之后又未能及時(shí)解決好拆遷安置工作等，由此引起比較大的矛盾和沖突。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南明區(qū)云關(guān)鄉(xiāng)現(xiàn)有6個(gè)村78個(gè)村民組中，就有57個(gè)村民組因重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)住房已被拆遷，被拆遷戶的妥善安置和管理任務(wù)十分艱巨。

（三）服務(wù)領(lǐng)域協(xié)作

合作共治具有主體多元性和效益外溢性等特征，突出反映在失地農(nóng)民引導(dǎo)及社會(huì)保障服務(wù)領(lǐng)域。一是合力提升失地農(nóng)民續(xù)航能力。失地農(nóng)民往往擁有一定數(shù)額的征地拆遷補(bǔ)償富余款，由于個(gè)體差異等因素，后續(xù)發(fā)展大體呈現(xiàn)出理智型、投機(jī)型和放縱型三種類型。據(jù)測算，南明區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部因征地拆遷造成的失地農(nóng)民占常住人口的60%以上，隨著一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的開工建設(shè)，失地失業(yè)現(xiàn)象將在短期內(nèi)呈井噴態(tài)勢(shì)。針對(duì)失地農(nóng)民已成為沒有傳統(tǒng)生產(chǎn)資料的、離土不離鄉(xiāng)的“干農(nóng)民”實(shí)際，協(xié)作共治對(duì)于失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定意義重大。鑒于此，城鄉(xiāng)結(jié)合部地方政府和村居委會(huì)不斷創(chuàng)新方式方法，加大服務(wù)力度，保障失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展能力。二是合作提升社會(huì)保障水平。由于戶籍的制度性嵌入，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障“二元結(jié)構(gòu)”特征尤其明顯，情況較為復(fù)雜，社會(huì)保障對(duì)象包括農(nóng)村戶籍人口、非農(nóng)村戶籍人口以及外來流動(dòng)人口等，分別適用不同的社會(huì)保障政策，而由于當(dāng)前各政策間還存在差異性較大、規(guī)定剛性及銜接性差等問題，失地農(nóng)民、流動(dòng)人口等群體權(quán)益受限的情況也還存在。為了保障不同群體權(quán)益，寬覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的大社保格局需要多方主體協(xié)同完成。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理存在的主要問題及成因

欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理工作的一個(gè)突出特點(diǎn)是“三交叉”：城鄉(xiāng)地域交叉、市民農(nóng)民交叉、城市社區(qū)與鄉(xiāng)村行政管理交叉，這“三交叉”導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部“三叉神經(jīng)痛”，由此引發(fā)一系列社會(huì)治理問題。其中，“二元結(jié)構(gòu)”是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理異質(zhì)性的主要成因，“大政府、小社會(huì)”治理結(jié)構(gòu)以及基層群眾自治水平不高、市場主體不成熟、社會(huì)組織不健全、城鄉(xiāng)差距較大等是制約社會(huì)治理水平發(fā)揮的主要因素。

（一）存在的主要問題

1.基層自治能力較為薄弱，合作共治局面短期內(nèi)無法形成。欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人口聚集和本地居民進(jìn)城現(xiàn)象普遍，這“一進(jìn)一出”導(dǎo)致屬地人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)倒三角結(jié)構(gòu)，如貴陽市南明區(qū)后巢鄉(xiāng)本地人口僅占總?cè)丝诘?3.9%，傳統(tǒng)行政管理出現(xiàn)移位現(xiàn)象，加之社會(huì)組織匱乏、村居委會(huì)功能偏弱及村民自治能力不強(qiáng)等情況，城鄉(xiāng)結(jié)合部合作共治的基礎(chǔ)尚待夯實(shí)。再如該區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織雖達(dá)1600余家，但絕大部分集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和以城市社區(qū)為主，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)治理和城鄉(xiāng)結(jié)合部的少之又少，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理作用不大。而村居委會(huì)作為村民自治組織，一些地方有功能異化的兆頭，突出表現(xiàn)為越來越多承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令性任務(wù)，對(duì)上服務(wù)強(qiáng)化、對(duì)下服務(wù)弱化現(xiàn)象比較突出，對(duì)于提升鄉(xiāng)村治理水平動(dòng)力不足、方法不多。加之本地居民“精英”外流和流入人口素質(zhì)不高等客觀因素，城鄉(xiāng)結(jié)合部協(xié)作共治的基礎(chǔ)短期內(nèi)無法形成。

2.行政條塊關(guān)系尚未理順，影響或延誤推動(dòng)合作共治進(jìn)程。以貴陽市為例，隨著行政管理扁平化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改社區(qū)、管理變服務(wù)趨勢(shì)日益明顯。但改革中“下動(dòng)上不動(dòng)”情況較為普遍，突出表現(xiàn)在社區(qū)決策權(quán)上收、事權(quán)下放、服務(wù)功能增強(qiáng)的同時(shí)，職能部門沒有進(jìn)行配套系統(tǒng)改革，仍然以慣有行政思維和手段要求社區(qū)執(zhí)行原來的職能，“老瓶裝新酒”，導(dǎo)致社區(qū)有了“新崗位”卻干著“老本行”，披上“新外衣”卻裹著“老體子”。管理功能弱化的同時(shí)服務(wù)功能卻沒有得到增強(qiáng)，影響或延誤了城鄉(xiāng)結(jié)合部推動(dòng)合作治理的進(jìn)程。以南明區(qū)為例，征地拆遷、控違拆違等職能“下沉”，從職能部門管理為主到屬地政府管理為主，但執(zhí)法主體沒有發(fā)生變化，導(dǎo)致地方政府由于沒有執(zhí)法權(quán)只能督促整改，加上計(jì)生、維穩(wěn)、禁毒等很多工作都是“一票否決”，黨建、安全生產(chǎn)、森林防火、殘疾人工作、紅十字會(huì)都簽訂有“目標(biāo)責(zé)任書”，更是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部忙于應(yīng)對(duì)各種檢查和考核，對(duì)于服務(wù)和“共治”有心無力。

3.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差距較大，制約社會(huì)治理水平的提升。社會(huì)治理既需要“軟制度”支撐，也需要“硬設(shè)施”支撐。城鄉(xiāng)結(jié)合部與城市的差距還體現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的巨大差距上。由于城市的“虹吸效應(yīng)”，城鄉(xiāng)結(jié)合部雖作為“近水樓臺(tái)”，在享受城市建設(shè)“余光”斜照的同時(shí)，很多地方也悄然成為城市問題溢出的“填埋場”或“緩沖層”，給社會(huì)治理帶來隱患。以貴陽市南明區(qū)為例，由于諸多原因，城鄉(xiāng)結(jié)合部布局不合理、粗散亂差臟現(xiàn)象比較突出，加上一些工程項(xiàng)目完成后，未納入規(guī)劃的區(qū)域出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，一些無開發(fā)價(jià)值或不便管理的交叉地成為管理盲區(qū)或治安死角，甚至成為違法犯罪人員青睞的“窩點(diǎn)”和“福地”，加上基礎(chǔ)設(shè)施落后和公共服務(wù)跟不上，更是給城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理帶來了若干問題。

（二）問題的主要成因

欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理的動(dòng)態(tài)復(fù)雜性和邊界模糊性使得社會(huì)管理強(qiáng)于社會(huì)治理，表現(xiàn)出管控、管理、治理強(qiáng)度梯次遞減的特征。綜合來看，這一治理結(jié)構(gòu)的形成主要源于問題結(jié)構(gòu)上的二元性、管理對(duì)象上的異質(zhì)性和管理方式上的過渡性等原因。

1.問題結(jié)構(gòu)上的二元性成因。一是戶籍的制度性嵌入，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部廣泛存在著一鄉(xiāng)兩制、一街兩制、一村兩制、甚至一戶兩制的情況，由此形成經(jīng)濟(jì)的二元性、人口的二元性、土地的二元性等問題類別。二是城鄉(xiāng)結(jié)合部既非城市，又非鄉(xiāng)村，但既有城市的要素，又有鄉(xiāng)村的要素，兩種管理體制在這里交織，形成管理結(jié)構(gòu)上的二元特征。三是城鎮(zhèn)化改造速度的加快縮短了農(nóng)民“市民化”心理調(diào)適時(shí)間，在一定程度上造成歸屬感缺失、身份認(rèn)同空洞化等心理問題，進(jìn)而影響生活方式的改變，呈現(xiàn)一只腳踏入現(xiàn)代生活門檻，另一只腳卻還陷在傳統(tǒng)生活習(xí)俗里的二元性特征。四是隨著權(quán)屬爭端明顯增多，利益訴求多元化的出現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣媾R既要帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富，又要維護(hù)好地方和諧穩(wěn)定等的二元任務(wù)結(jié)構(gòu)。

2.管理對(duì)象上的異質(zhì)性成因。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村各要素交混影響，交互作用的地帶。這里有城市居民與農(nóng)村居民的相互混雜，更有本地常住人口與外地流動(dòng)人口的異質(zhì)反差。各種不同職業(yè)類型、不同生活方式、不同價(jià)值觀念、不同需求以及不同心理文化素質(zhì)的人群相互形成強(qiáng)烈的對(duì)比與共存，各群體需要和訴求的多元化使得社會(huì)治理有著一定的特殊性，加之絕大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部又都是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的情況下與全國“同步”進(jìn)入的問題多發(fā)期和矛盾凸顯期，社會(huì)問題的多元化和異質(zhì)性增加了社會(huì)協(xié)作共治的難度。

3.管理方式上的過渡性成因。以貴陽市南明區(qū)為例，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在3000美元的臨界點(diǎn)上，處于國際上公認(rèn)的黃金發(fā)展機(jī)遇期和“矛盾凸顯期”并存時(shí)期，面臨既要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展又要應(yīng)對(duì)社會(huì)問題增多的雙重壓力，各類社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出集中、高發(fā)、多元的特點(diǎn)，特別是征地拆遷、控違拆違等產(chǎn)生諸多矛盾，社會(huì)管理總體上表現(xiàn)為由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的過渡性特征和管理方式上管控、管理、服務(wù)過渡的階段性特征。

三、提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理水平的思路及建議

治理強(qiáng)調(diào)通過構(gòu)建良性協(xié)作與互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的合作管理和公共利益的最大化。針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部特殊性，社會(huì)治理應(yīng)在政府主導(dǎo)，多元主體參與，無邊界社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)為補(bǔ)充的基礎(chǔ)上，通過整體規(guī)劃、明確治理重點(diǎn)和轉(zhuǎn)變政府職能等舉措，達(dá)成社會(huì)治理的共識(shí)、共治、共享。

（一）宏觀思路

1.注重整體規(guī)劃，筑牢社會(huì)治理基石。布局不合理、基礎(chǔ)設(shè)施差是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理問題的主要成因之一，因此，應(yīng)注重整體規(guī)劃在提升社會(huì)治理水平中的重要作用。一是分類治理的“三式路徑”。即對(duì)重點(diǎn)地域進(jìn)行整體改造，將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)納入整體規(guī)劃一次性徹底解決，直接進(jìn)入城市化管理方式的“跨越式”路徑；對(duì)部分改造區(qū)域，參照公共產(chǎn)品供給市場化方式加以解決的“漸進(jìn)式”路徑；對(duì)維持原狀的區(qū)域采取“一事一議”、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)方式進(jìn)行“內(nèi)部消化”的“協(xié)商式”路徑。二是推進(jìn)要素聚集的“三個(gè)集中”。城鄉(xiāng)結(jié)合部與城市之間地理距離很近，但往往發(fā)展差異較大，結(jié)合這一實(shí)際，應(yīng)通過農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中和農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營集中，杜絕公共設(shè)施和公共資源投入上“攤大餅”，增強(qiáng)管理對(duì)象的可治理性。三是整體規(guī)劃的“三個(gè)結(jié)合”。針對(duì)當(dāng)前一些基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)內(nèi)容“不接地氣”的現(xiàn)象，即雖然投入了大量的人力物力財(cái)力，但由于群眾往往是“被規(guī)劃”“被關(guān)懷”甚至“被幸?！?，送去的東西有時(shí)存在作用不大、不被認(rèn)可的尷尬狀況，應(yīng)結(jié)合整體發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)管理部署和群眾意見進(jìn)行規(guī)劃，引導(dǎo)群眾參與到社會(huì)治理中來。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，提升協(xié)作治理水平。城鄉(xiāng)結(jié)合部情況錯(cuò)綜復(fù)雜，單憑政府“獨(dú)家經(jīng)營”心有余而力不足，協(xié)作共治既是方法也是目標(biāo)。具體而言，一是政府管理扁平化，在理順“條塊關(guān)系”基礎(chǔ)上，增強(qiáng)社區(qū)或村居委會(huì)自治性。針對(duì)當(dāng)前省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)管理體制的實(shí)際，大膽嘗試縮減行政層級(jí)，變四級(jí)為三級(jí)，增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)服務(wù)職能、淡化行政色彩，同時(shí)多措并舉強(qiáng)化村居委會(huì)自治功能、提升村民自治能力、大力培育自治性社會(huì)組織、完善社會(huì)志愿服務(wù)體系等，形成社會(huì)治理的無縫對(duì)接和齊抓共管局面。二是淡化政府全能的角色，從不擅長的領(lǐng)域中逐步淡出。尤其是對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部治理死角和管理盲區(qū)，如“雞骨頭地”“插花地”的環(huán)境衛(wèi)生和治安管理等，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與治理。

3.以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理堅(jiān)實(shí)堡壘。社會(huì)管理問題單純依靠制度規(guī)避和人為圍追堵截不太現(xiàn)實(shí)，必需緊緊抓住發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)做文章，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、化解社會(huì)問題并最終形成和諧有序局面，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。因此，在發(fā)展中解決問題、在更好更快發(fā)展中解決問題是“欠發(fā)達(dá)”地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)“跨越”的重要保證和第一要?jiǎng)?wù)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展能有效“倒逼”社會(huì)其他領(lǐng)域跟進(jìn)，由此在一定程度上消減二元制度的負(fù)面效應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）具體建議

1.對(duì)于違法違章建筑，從源頭控制、分類管理和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法三個(gè)層次加強(qiáng)治理。受區(qū)位條件、土地級(jí)差收益和城市要素輻射等因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部日益成為城市發(fā)展的必爭之地和利益博弈的重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)此，一是規(guī)劃引領(lǐng)，源頭控制。尤其是對(duì)小、亂、差的區(qū)域?qū)嵭姓w搬遷，通過土地置換、土地?fù)Q工作、土地?fù)Q住房、貨幣補(bǔ)償和優(yōu)化社會(huì)保障等方式引導(dǎo)和激發(fā)群眾主動(dòng)配合政府行為，一次性解決原地違法違章建房問題。二是摸清底細(xì)，分類治理。調(diào)查顯示，違法違章建房主要有三個(gè)誘因，即增房出租、拆遷補(bǔ)償和合理需求。針對(duì)增房出租和突擊違建的行為，應(yīng)強(qiáng)制改建房一律禁止出租，對(duì)突擊違建不開口子、嚴(yán)厲打擊；針對(duì)合理需求，適當(dāng)放寬危房改建、舊房改建的條件，只要在自家宅基地上進(jìn)行建設(shè)，可經(jīng)規(guī)劃認(rèn)證后發(fā)給許可證，針對(duì)廠區(qū)集中和企業(yè)主有剛性需求的地方，積極引導(dǎo)農(nóng)民、村居委會(huì)與政府合作發(fā)展，形成“農(nóng)民收租—企業(yè)贏利—政府收稅”的利益分配格局。[1]三是主動(dòng)作為，不違反上位法情況下聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在違法建筑管控上有責(zé)無權(quán)的情況，可積極探索在不違反上位法的前提下，簡化拆違程序，如對(duì)違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)條款的，執(zhí)行“一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即拆除”的“緊急叫?！眻?zhí)法模式。

2.對(duì)于失地農(nóng)民，創(chuàng)新方式方法，提升失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展能力。隨著“城中村”“村改居”步伐加快以及工程項(xiàng)目用地升溫，失地農(nóng)民數(shù)量和引發(fā)社會(huì)問題數(shù)量呈現(xiàn)“雙增長”趨勢(shì)。為避免失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份”狀況的出現(xiàn)和人為返貧問題的發(fā)生，應(yīng)采取以下相應(yīng)對(duì)策措施：一是分類管理，針對(duì)理智型，多方主體參與失地農(nóng)民提升計(jì)劃；針對(duì)投機(jī)型，比如鉆政策空子，將拆遷款到鄰村購買土地修違建以期望獲更高賠償?shù)模喾街黧w應(yīng)主動(dòng)參與改進(jìn)計(jì)劃；針對(duì)放縱型，即對(duì)未來生活沒有整體規(guī)劃，將拆遷款用于吃喝玩樂嫖賭等不健康生活的失地農(nóng)民，多方主體可介入，采取部分財(cái)物托管、入股等方式參與幫扶計(jì)劃。二是創(chuàng)新方式方法，在切實(shí)拓寬失地農(nóng)民就業(yè)出路等的同時(shí)，可以參照一些地方的成功做法，比如專門預(yù)留土地作為村集體預(yù)留地，為預(yù)防失地村民返貧“留后手”，為“分紅”增渠道等，再比如設(shè)立專項(xiàng)“民生基金”，用于被征地人員基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、就業(yè)扶持和發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等。

3.對(duì)于流動(dòng)人口，引導(dǎo)激發(fā)，著重提升合作治理水平。越來越多的流動(dòng)人口選擇租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，且呈現(xiàn)人口增長快、滯留時(shí)間長等特征，一定程度上造成了社會(huì)秩序和治安問題突出、市容市貌問題凸顯、管理無序狀態(tài)等問題。對(duì)此，在充分調(diào)查和征求本地居民和流動(dòng)人口意見建議基礎(chǔ)上，以人為本，大膽嘗試，通過加快城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋密集區(qū)域規(guī)劃改造，配套完善流動(dòng)人員集中居住區(qū)生活設(shè)施，建設(shè)適宜居住的低成本生活區(qū)提供給流動(dòng)人員居住等舉措，使流動(dòng)人口住得下、穩(wěn)得起、愿協(xié)作。同時(shí)，對(duì)于大量分散居住的流動(dòng)人口，降低準(zhǔn)入門檻，推行“一證通”“一窗式”服務(wù)，變“敲門”管理為“開門”服務(wù)，激發(fā)流動(dòng)人口歸屬感和合作治理意愿。

[1]叢艷國，魏立華.2003年以來有關(guān)土地問題的研究述評(píng)[J],城市規(guī)劃，2008(09):61.

Social Governance Research of the Combination Area of Urban and Rural in Less Developed and Undermined Regions

Ding Sheng
(Guizhou Academy of Social Sciences,Guiyang Guizhou,550002)

Social governance of the combination of urban and rural is quite unique,compared with the city and countryside,presenting more dynamic complexity and fuzziness of boundaries.Among them,since the Institutional embedding in the two element structure,social governance shows characteristics of heterogeneous,transition and multivariate.In less developed regions,owing to the rapid advancing process of urbanization and industrialization, social governance faces problems and challenges of increasing contradictions and disputes,diversity of interests asking and ideological multiply,etc.social governance simultaneously shows characteristics of authoritarian, compulsory and control.Therefore,social governance research of the combination of urban and rural in less developed regions has significant and profound influence over China.

less developed and undermined regions;combination area of urban and rural;social governance; countermeasures

D669.3

A

1008-780X（2016）02-0054-05

2016-01-12

丁勝(1976-)，貴州織金人，貴州省社會(huì)科學(xué)院副研究員，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所博士研究生，研究方向：政府治理。