鄭興宇張倩茜

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610000）

重大行政決策專家咨詢制度的困境與突圍

鄭興宇張倩茜

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610000）

黨的“十三五”規(guī)劃建議中明確提出，“提高決策科學(xué)化水平，健全決策咨詢機(jī)制”。專家咨詢制度作為實(shí)現(xiàn)重大行政決策科學(xué)化、民主化的有效途徑，亟待完善。目前，該制度存在著法律依據(jù)不完善、專家選任隨意性大、參與機(jī)構(gòu)形式單一、專家咨詢范圍和方式不明確以及專家責(zé)任制度缺失等問題。完善我國重大行政決策專家咨詢制度需要完善立法、改進(jìn)遴選機(jī)制、實(shí)現(xiàn)參與機(jī)構(gòu)的多元化、明確咨詢范圍和方式、建立健全責(zé)任制度。

專家咨詢；重大行政決策；專家遴選；專家責(zé)任

所謂專家咨詢制度，是指包括法學(xué)專家在內(nèi)的相關(guān)領(lǐng)域的專家，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的重大決策問題或者專門技術(shù)性較強(qiáng)的問題，經(jīng)過分析、研究、討論和爭(zhēng)論，形成相應(yīng)的意見或者建議，以供行政主體在形成意思表示時(shí)參考的制度。[1]十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！睂＜易稍冎贫茸鳛橹卮笮姓Q策的必經(jīng)程序，是政府依法行政的重要體現(xiàn)，也是法治政府建設(shè)的必然要求。通過重大行政決策專家咨詢，政府能夠提高重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法制化，有利于提升決策質(zhì)量和決策能力。

一、我國重大行政決策專家咨詢制度的起源與發(fā)展

重大行政決策專家咨詢制度是隨著科學(xué)技術(shù)的大量運(yùn)用和社會(huì)民主、文明程度的提高應(yīng)運(yùn)而生的現(xiàn)代決策理念。近年來，行政民主的長(zhǎng)足發(fā)展為重大行政決策專家咨詢制度的構(gòu)建和完善提供了有利環(huán)境。我國首次引入了專家咨詢制度是在1981年頒布的《技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備進(jìn)出口工作暫行條例》（已于2001年12月7日失效）中，其規(guī)定了可行性報(bào)告的預(yù)審需經(jīng)過專家咨詢程序。之后，隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增多，專家咨詢制度相繼出現(xiàn)在更多的法律性文件當(dāng)中，例如，我國2003年頒布的《行政許可法》第四十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)在本節(jié)規(guī)定的期限內(nèi)?！倍陙恚恍﹪艺咝晕募南嗬^頒布，專家咨詢?cè)谛姓Q策機(jī)制中發(fā)揮更大作用，逐漸成為重大行政決策的必經(jīng)程序。國務(wù)院于2004年出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中明確提出了“健全行政決策機(jī)制，建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。2010年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》指出：“要堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，規(guī)范行政決策程序，要加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布?！?/p>

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨始終重視和發(fā)展社會(huì)主義民主和法治。黨的十六大報(bào)告指出：“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性?！庇纱丝梢?，重大行政決策專家論證制度的進(jìn)一步構(gòu)建和完善是我國民主政治發(fā)展的必然選擇，也是我國建設(shè)法治政府和實(shí)現(xiàn)行政民主化的要求。十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估?！笔叽髨?bào)告明確提出“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”。十八大報(bào)告明確提出要“健全決策機(jī)制和程序”。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論?！笔藢梦逯腥珪?huì)通過的十三五規(guī)劃建議中指出：“提高決策科學(xué)化水平，完善黨委研究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、定期分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、研究重大方針政策的工作機(jī)制，健全決策咨詢機(jī)制。”

二、重大行政決策專家咨詢制度面臨的困境

從我國重大行政決策專家咨詢制度的起源及其發(fā)展可以看出，重大行政決策專家咨詢制度在中央政策和法律層面都有制度依據(jù)可循。從中央政策層面看，一貫要求各級(jí)政府科學(xué)、民主決策，并逐步將專家咨詢納入政府重大行政決策必經(jīng)程序的范疇。但就法律依據(jù)而言，雖然涉及重大行政專家咨詢制度的法律文本的數(shù)量并不少，但總體質(zhì)量不高。首先，從立法方面來看，層次較低。目前我國沒有專門規(guī)定重大行政決策專家咨詢制度的法律，相關(guān)內(nèi)容散見于行政法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件當(dāng)中，且以規(guī)章及其以下規(guī)范性文件的數(shù)目居多。其次，從法律文本的內(nèi)容方面看，一是規(guī)定模糊、籠統(tǒng)，對(duì)重大行政決策專家咨詢的具體內(nèi)容鮮有提及；二是部分制度內(nèi)容規(guī)定混亂、存在差異。當(dāng)前，重大行政決策專家咨詢制度主要面臨如下困境。

（一）專家選任隨意性大

專家在重大行政決策專家咨詢制度中扮演著重要角色，因而，對(duì)咨詢專家的遴選也成為重大行政決策專家咨詢制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。所謂專家遴選機(jī)制，是指遴選出參與重大行政決策專家咨詢的具體專家的一套機(jī)制，具體包括遴選程序、遴選人數(shù)、專家資格、專家構(gòu)成比例等內(nèi)容。目前，雖然專家遴選機(jī)制尚缺乏法律規(guī)制，但各行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐過程中形成了不同的專家遴選機(jī)制，這些遴選機(jī)制的內(nèi)容繁簡(jiǎn)不一、差異較大，總體上比較混亂。一方面，各行政機(jī)關(guān)對(duì)遴選的專家人數(shù)規(guī)定差異較大，有的行政機(jī)關(guān)寬泛的遴選專家，人數(shù)多達(dá)幾百人；有的行政機(jī)關(guān)則限制性的遴選專家，將專家人數(shù)限制為40人，并且具體說明了有不同學(xué)科背景的專家人數(shù)。另一方面，各行政機(jī)關(guān)在專家遴選過程中所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，即專家資格不統(tǒng)一。多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)專家資格沒有嚴(yán)格限制，僅以具備較高的專業(yè)理論水平、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、是否是相關(guān)領(lǐng)域的專家或權(quán)威人士等作為遴選標(biāo)準(zhǔn)；有的行政機(jī)關(guān)則對(duì)專家資格作出了嚴(yán)格規(guī)定，不僅規(guī)定應(yīng)具備較高的專業(yè)水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)規(guī)定應(yīng)取得相關(guān)資質(zhì)證明、從事相關(guān)工作的時(shí)間等。混亂的專家遴選現(xiàn)狀，很可能導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)類似行政決策事項(xiàng)的專家咨詢過程中遴選出的專家，人數(shù)差別大、專家水平參差不齊，這也在很大程度上會(huì)影響到最終咨詢結(jié)果的質(zhì)量。

（二）參與咨詢的機(jī)構(gòu)形式單一

重大行政決策專家咨詢制度的實(shí)踐具體體現(xiàn)為專家咨詢機(jī)構(gòu)的建立，在我國專家咨詢制度是實(shí)踐先行，具體體現(xiàn)為一些專家咨詢機(jī)構(gòu)的建立，例如，最早在江西成立的專家決策咨詢委員會(huì)等。[2]目前，專家咨詢委員會(huì)是參與我國重大行政決策咨詢的主要咨詢機(jī)構(gòu)，專家咨詢委員會(huì)是由行政機(jī)關(guān)設(shè)立，為行政決策提供咨詢的官方的咨詢組織。官方專家咨詢委員會(huì)的設(shè)立在組織咨詢活動(dòng)、及時(shí)獲得咨詢信息等方面具有很大優(yōu)勢(shì)，但是，由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)立的咨詢機(jī)構(gòu)參與重大行政決策的咨詢也為科學(xué)決策帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)專家地位不獨(dú)立、科學(xué)咨詢受到干擾等問題，從而極有可能導(dǎo)致實(shí)踐中的“專家失靈”現(xiàn)象。而實(shí)際上，我國存在一些半官方或民間的專家咨詢機(jī)構(gòu)，其中一些組織、管理模式更為靈活多樣的咨詢機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)期的民間活動(dòng)中形汲取了大量咨詢經(jīng)驗(yàn)，具備參與重大行政決策專家咨詢的資質(zhì)和能力。但目前，這些半官方或者民間的專家咨詢機(jī)構(gòu)并沒有廣泛的參與到重大行政決策的咨詢中來，未能在重大行政決策咨詢中發(fā)揮長(zhǎng)處。目前這種以官方咨詢機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)咨詢參與人的形式，不僅不利于其他咨詢機(jī)構(gòu)的參與，而且容易導(dǎo)致政府權(quán)力膨脹，干擾專家獨(dú)立咨詢。

（三）專家咨詢的范圍和方式不明確

一方面，專家咨詢的范圍不明確。專家咨詢作為重大行政決策的法定程序，重大行政決策的范圍模糊導(dǎo)致哪些決策必須經(jīng)過專家咨詢難以界定。從規(guī)范層面看，僅在部分地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件中對(duì)范圍作出界定，仍缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐角度看，一般認(rèn)為重大行政決策是指對(duì)本地區(qū)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性需由政府決策的重大政務(wù)事項(xiàng)，但哪些決策符合這些特性，法律并沒有規(guī)定，決策權(quán)最終又落在了行政機(jī)關(guān)的手中。另一方面，專家咨詢的方式不明確。第一，專家咨詢參與重大行政決策具體采用個(gè)人咨詢方式、小組咨詢方式或是集體咨詢方式并沒有規(guī)定。第二，重大行政決策包含特別重大行政決策和一般重大行政決策，是否兩種決策都采用同樣的咨詢方式，立法或?qū)嵺`中缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。

（四）專家責(zé)任制度缺失

專家責(zé)任制度的缺失主要是指參與重大行政決策的專家在論證過程中承擔(dān)責(zé)任的情形、類型、方式，以及追究專家責(zé)任的主體、程序等內(nèi)容缺少系統(tǒng)化規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，專家在弄虛作假、謀取私利、未能盡到保密義務(wù)、應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避或者存在其他嚴(yán)重違規(guī)情形時(shí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的具體方式為取消其繼續(xù)擔(dān)任重大行政決策咨詢專家的資格并從專家?guī)熘谐?，在違規(guī)情節(jié)特別嚴(yán)重、違反法律規(guī)定的，依法追究其法律責(zé)任。但總體而言，現(xiàn)階段對(duì)專家責(zé)任制度具體內(nèi)容的認(rèn)識(shí)較為模糊。專家責(zé)任制度的缺失會(huì)讓專家參與重大決策活動(dòng)的效果對(duì)其自身利益沒有任何影響，必然造成專家咨詢隨意性大、專家思想被決策機(jī)關(guān)或利益集團(tuán)的意志所左右的不良后果出現(xiàn)[3]，因此應(yīng)加快對(duì)專家責(zé)任制度的構(gòu)建。

三、重大行政決策專家咨詢制度的突圍

（一）完善重大行政決策專家咨詢制度的立法

構(gòu)建重大行政決策專家咨詢制度，應(yīng)當(dāng)在國家層面上進(jìn)行立法。首先，制定《行政程序法》對(duì)行政程序加以規(guī)范。重大行政決策中的專家咨詢是重大行政決策的必經(jīng)程序，亦屬于行政程序的范疇，其作為行政程序之一需要上位法的統(tǒng)領(lǐng)和指引。其次，逐步建立以基本法為引領(lǐng)、地方性行政法規(guī)為補(bǔ)充的重大行政決策專家咨詢制度的法律體系，改變目前基本法缺位、地方性法規(guī)內(nèi)容混雜的局面，為重大行政決策專家咨詢提供更加健全、合理、有序的法律保障。

（二）改進(jìn)專家遴選機(jī)制

根據(jù)我國目前的制度，行政機(jī)關(guān)在專家的遴選方面有著極大的自由裁量權(quán)，而行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大可能導(dǎo)致遴選過程不透明、不公正，從而最終影響到重大行政決策專家咨詢的實(shí)際效果。為避免造成的不利后果、保障重大行政決策專家咨詢程序的進(jìn)行，有必要進(jìn)一步規(guī)范專家遴選活動(dòng)、完善并統(tǒng)一相關(guān)機(jī)制內(nèi)容。首先，專家遴選的過程應(yīng)當(dāng)公正、透明。在遴選專家的過程中，注重程序的公開公正，對(duì)遴選工作的基本內(nèi)容、程序、相關(guān)負(fù)責(zé)人等在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。其次，應(yīng)合理確定遴選的專家人數(shù)、合理劃分專家結(jié)構(gòu)。目前行政機(jī)關(guān)在選聘專家過程中有的限定了人數(shù)，有的沒有限定，規(guī)則不統(tǒng)一。而根據(jù)實(shí)際情況合理的限定專家人數(shù)有利于擇優(yōu)選出咨詢專家，具有可采性。此外，合理劃分出所選專家的組成結(jié)構(gòu)十分必要，重大行政決策的咨詢不僅需要有專業(yè)學(xué)科背景的科研專家參與，還需要行政領(lǐng)域的專家、法律領(lǐng)域的專家參與其中對(duì)重大決策咨詢的事項(xiàng)綜合作出判斷，以促進(jìn)科學(xué)、合理決策。最后，應(yīng)合理限定專家資格。合理限定專家資格，對(duì)專家資格作細(xì)致的規(guī)定，從知識(shí)水平、職稱檔次、工作年限、職業(yè)道德等方面綜合考量專家資格，為決策咨詢遴選出真正有學(xué)識(shí)、有能力的人員。

（三）實(shí)現(xiàn)參與機(jī)構(gòu)的多元化

進(jìn)一步構(gòu)建和完善重大行政決策專家咨詢制度需要多元的專家咨詢機(jī)構(gòu)的參與。實(shí)現(xiàn)參與機(jī)構(gòu)的多樣性，首先，應(yīng)當(dāng)保障參與渠道的暢通，不得阻礙民間咨詢機(jī)構(gòu)參與重大行政決策專家咨詢活動(dòng)。其次，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)多元化咨詢機(jī)構(gòu)的參與，對(duì)積極參與重大行政決策咨詢的機(jī)構(gòu)予以獎(jiǎng)勵(lì)等。一方面，多元化專家咨詢機(jī)構(gòu)參與決策咨詢可以在重大行政決策事項(xiàng)咨詢中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于保障科學(xué)決策。另一方面，多元化專家咨詢機(jī)構(gòu)的參與有利于防止行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大影響民主決策。半官方，尤其是民間專家咨詢機(jī)構(gòu)的參與，一定程度上降低了行政機(jī)關(guān)對(duì)咨詢活動(dòng)的干預(yù)、提高了咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

（四）明確專家咨詢的范圍和方式

明確專家論證的范圍和方式有助于提高專家咨詢制度的可行性和有效性。首先，明確重大行政決策的范圍即確定了專家咨詢制度的范圍。法律、行政法規(guī)基于重大行政決策的區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性[4]，應(yīng)采取添加兜底條款等更加靈活的方式應(yīng)對(duì)重大行政決策范圍作出規(guī)定，地方性法律規(guī)范再結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)原則性規(guī)定對(duì)重大行政決策的范圍作出界定。具體而言，重大行政決策范圍可以包括：行政立法類、規(guī)劃和計(jì)劃類、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)會(huì)事務(wù)類、重大行政行為類、應(yīng)急事項(xiàng)類、基層民主政治建設(shè)類和其他涉及基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的重大決策事項(xiàng)。其次，明確專家咨詢的方式。在節(jié)約行政成本和提高行政效率的基礎(chǔ)上，一方面，采取多元化的咨詢方式，具體包括專家集體咨詢、專家小組咨詢和專家個(gè)人咨詢。另一方面，區(qū)別對(duì)待特別重大行政決策和一般重大行政決策，只有特別重大行政決策才采取專家集體咨詢的方式，而一般重大行政決策可根據(jù)政府需要采取專家小組咨詢或?qū)＜覀€(gè)人咨詢的方式。

（五）建立健全專家責(zé)任制度

完善專家責(zé)任制度，有助于提高專家的責(zé)任意識(shí)，有助于真正發(fā)揮專家的作用，也有助于促進(jìn)重大行政決策的科學(xué)化、民主化。建立健全專家責(zé)任制度要求我們明確專家承擔(dān)責(zé)任的情形、類型、方式以及追究專家責(zé)任的主體和程序等具體內(nèi)容。專家在咨詢過程承擔(dān)責(zé)任的情形包括違反咨詢客觀、合法、真實(shí)的義務(wù)，違反遵守程序規(guī)定的義務(wù)，違反遵守職業(yè)道德義務(wù)和違反接受監(jiān)督和管理的義務(wù)四個(gè)方面；承擔(dān)責(zé)任的類型包括紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任，紀(jì)律責(zé)任可以由有關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)按照章程予以追究，追究的方式可以是訓(xùn)誡、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、取消會(huì)員資格等，法律責(zé)任則包括行政責(zé)任（行政處分、剝奪職稱、取消專家資格等）、民事責(zé)任（報(bào)酬返還、連帶賠償?shù)龋┮约靶淌仑?zé)任（主刑、附加刑），追究法律責(zé)任的主體和程序則根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定來確定。

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2012:328.

[2]鮑曉琛.行政決策專家論證制度研究[D].山西大學(xué)，2007：21.

[3]張忠.專家參與行政決策的功能及其實(shí)現(xiàn)[J].理論月刊, 2013(2):116-120.

[4]王仰文.重大行政責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍研究[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2013,26,(5):33-38.

Predicament and Breakthrough of Expert Consulting System in Major Administrative Decision-making

Zheng Xingyu Zhang qianqian
(Sichuan University Law School,Chengdu 610225,China)

The party clearly put forward much starker choices-and graver consequences-in planning advice," improve the level of scientific decision-making,and improve the mechanism of decision-making consultation", expert consultation system as an effective way to realize the major administrative decision-making scientific and democratic,needs to be improved.But the system exist imperfect legal basis,the experts selected optional the gender is big,participate in organizations form a single,expert consultation scope and the way is not clear and lack expert responsibility system.To perfect our major administrative decision-making expert consulting system need to perfect the legislation,improve the selection mechanism,realize the diversity of the participating organisations,clear the scope and methods,establish and perfect the system of responsibility.

expert consulting;Major administrative decision-making;Expert selection;Expert responsibility

D63-31

A

1008-780X（2016）02-0038-04

2015-12-29

本文是四川大學(xué)法學(xué)院2015年度“趙炳壽法學(xué)科研”基金科研項(xiàng)目“重大行政決策專家論證制度研究”的階段性成果。

鄭興宇（1991-），女，漢，吉林延吉人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。張倩茜（1992-），女，漢，重慶合川人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。