高小波陳湘洲何思奇

（中共郴州市委黨校，湖南郴州423000）

關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的思考
——以C市G縣、R縣為例

高小波陳湘洲何思奇

（中共郴州市委黨校，湖南郴州423000）

精準(zhǔn)扶貧的提出，標(biāo)志著我國的扶貧開發(fā)工作進(jìn)入新階段。由于精準(zhǔn)扶貧開展的時(shí)間不長，在當(dāng)前的工作中存在如下問題：識別困難，扶貧對象精準(zhǔn)度不高；資金有限，難以變輸為造；福利依賴，脫貧意愿不強(qiáng)；條塊分割，扶貧資源分散；人才缺失，基層組織弱化等。這需要從以下幾個(gè)方面入手解決：動態(tài)管理，保障精準(zhǔn)扶貧的公平性；部門聯(lián)動，確保精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)性；社會參與，形成精準(zhǔn)扶貧主體的多元性；夯實(shí)基層，提高精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)性。

精準(zhǔn)扶貧；現(xiàn)狀；困境；建議

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與理論依據(jù)

(一)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放扶貧而言的，即通過貧困人口識別機(jī)制對貧困人口進(jìn)行有效識別和動態(tài)管理，深入分析具體的致貧原因，并對識別出來的貧困對象實(shí)施有針對性的幫扶措施。簡言之，就是要做到“對癥下藥，藥到病除”。具體來講，就是六個(gè)精準(zhǔn)，“對象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧的提出與實(shí)施將徹底改變我國過去“手榴彈炸跳蚤”的扶貧模式，標(biāo)志著我國扶貧方式革命性的變化。

（二）精準(zhǔn)扶貧的理論依據(jù)

1.賦權(quán)與參與式發(fā)展理論?！皡⑴c式發(fā)展”理念強(qiáng)調(diào)以“參與”和“賦權(quán)”為核心。賦權(quán)是賦予個(gè)人或群體權(quán)力或權(quán)威的過程。參與式發(fā)展理論的引入，為貧困人口在貧困干預(yù)中的權(quán)利和需求的表達(dá)提供了機(jī)會和制度渠道。賦權(quán)與參與式發(fā)展理論為我國扶貧工作中發(fā)揮貧困人口的主體作用提供了理論依據(jù)。

2.合作型反貧困理論。合作型反貧困理論認(rèn)為，反貧困工作不是由任何一個(gè)單一主體的投入即可完成的，其需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作，這種有效合作包含了政府與社區(qū)貧困群體之間的官民合作、貧困農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)合作、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)組織與“村兩委”之間的社區(qū)合作、政府扶貧資源的部門間合作四個(gè)層面的合作機(jī)制內(nèi)容。

3.涓滴理論與利貧式減貧理論。涓滴理論又稱“滴漏理論”“涓滴效應(yīng)”。主張主要依靠市場機(jī)制的“涓滴效應(yīng)”來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的成果向窮人惠及或擴(kuò)散，并帶動其脫貧和致富。但由于在實(shí)踐中具體的體制機(jī)制不完善，存在諸多弊端和不足。利貧式減貧理念主張加大政府或政策的干預(yù)，將窮人作為關(guān)注對象，讓窮人在增長成果的分配中絕對地或相對地獲得更多份額。利貧式減貧作為一種具有精準(zhǔn)性和針對性的制度安排，為我國建立貧困對象瞄準(zhǔn)機(jī)制提供了有益的啟發(fā)。

二、精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀與困境

（一）G縣、R縣扶貧情況

G縣和R縣均位于湖南省東南部，地處湘粵贛交界地區(qū)，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、羅霄山片區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和原中央蘇區(qū)縣，貧困形勢比較嚴(yán)峻。G縣土地面積1452平方公里，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?3萬，2014年貧困人口4.624萬，貧困發(fā)生率20.2%。R縣土地面積2400.52平方公里，轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口40萬，2014年貧困人口6.13萬，貧困發(fā)生率15.3%。近幾年來，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的開展和不斷推進(jìn)，G縣和R縣扶貧工作取得了一定的成效。G縣貧困人口從2010年底的10.6萬人減少到2014年底的4.624萬，減少56.4%。R縣貧困人口從2013年的7.26萬減少到2014年的5.51萬，兩年減少24.1%，貧困發(fā)生率從18.8%生率降低到15.3%。

1.補(bǔ)齊短板，完善基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施相對薄弱是制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。G縣和R縣通過加強(qiáng)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步補(bǔ)齊制約貧困地區(qū)發(fā)展的短板。如R縣三年來，通過爭取資金和項(xiàng)目，為貧困地區(qū)新修村組公路216公里、架設(shè)改造輸電線路132公里、修筑小型農(nóng)田水利設(shè)施252處，為貧困村脫貧奠定了基礎(chǔ)。

2.發(fā)展產(chǎn)業(yè)，變輸血為造血。產(chǎn)業(yè)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的核心，也是貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的最佳路徑。G縣和R縣注重產(chǎn)業(yè)幫扶，每年投入財(cái)政資金2000多萬扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采取以獎代投、以獎代補(bǔ)、小額貸款貼息等措施，推行“公司（合作社）+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)變輸血為造血。

3.注重培訓(xùn)，扶貧與扶智相結(jié)合。注重貧困對象的技能培訓(xùn)，為貧困戶脫貧增加內(nèi)生動力是精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，G縣和R縣2014年通過“雨露計(jì)劃”完成科技骨干、村官培訓(xùn)、科技示范戶和帶頭人培訓(xùn)3100余人，轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力1120余人，極大地提高了貧困農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自我發(fā)展的能力，拓展了農(nóng)民增收的渠道；通過組織農(nóng)林畜專家到村開展實(shí)用技術(shù)專題講座，不斷提高農(nóng)村實(shí)用技術(shù)的普及率。

4.駐村幫扶，增強(qiáng)扶貧效果。工作隊(duì)駐村幫扶是精準(zhǔn)扶貧的主要手段，也是確保扶貧效果的重要舉措。據(jù)統(tǒng)計(jì)，G縣現(xiàn)有各級工作隊(duì)91支，縣委還選派了12名正科級干部到村擔(dān)任第一書記；R縣現(xiàn)有各級工作隊(duì)95支，全縣有217名機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村開展駐點(diǎn)幫扶工作。通過駐村幫扶，增強(qiáng)了貧困村基層黨組織的力量，還為貧困村爭取到了扶貧項(xiàng)目和資金的傾斜，為貧困村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧面臨的困境

1.識別困難，扶貧對象精準(zhǔn)度不高。貧困戶識別在精準(zhǔn)扶貧中居于基礎(chǔ)性的地位，在貧困對象識別中，一般都實(shí)行精準(zhǔn)識別的方式，嚴(yán)格按照“八不準(zhǔn)”“九嚴(yán)禁”的要求，層層審核，確保公平。但在實(shí)際操作中，由于農(nóng)村家庭的收入難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，加上指標(biāo)的限制，村一級在分配指標(biāo)時(shí)，無法將所有貧困戶全部列入進(jìn)去。加上農(nóng)民思想覺悟不高、均等化思想嚴(yán)重等，面對利益互不相讓，就會出現(xiàn)有些村組村民之間以暴力的方式?jīng)Q定貧困戶名額的歸屬，也就是鎮(zhèn)村干部所說的“有些貧困戶是打架打出來的”的現(xiàn)象，降低了識別的精準(zhǔn)度。

2.資金有限，難以變“輸”為“造”。當(dāng)前我國扶貧開發(fā)工作的主體是政府，精準(zhǔn)扶貧在很大程度上主要還是政府行為，且貧困戶基數(shù)龐大，僅靠政府的政策和資金扶持難以形成強(qiáng)大的合力，從而變輸血為造血。據(jù)統(tǒng)計(jì)，C市現(xiàn)有省級貧困村498個(gè)，其中G縣和R縣分別有90個(gè)、74個(gè)，截至2014年底，G縣尚有貧困人口46435人、R縣尚有貧困人口61304人，而2015年省下?lián)艿紾、R縣的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分別為2300萬、2517萬，縣下?lián)艿酱逡患壍姆鲐氋Y金為5—20萬不等，有限的資金難以滿足短板幫扶、產(chǎn)業(yè)幫扶等的需要。

3.福利依賴，脫貧意愿不強(qiáng)。貧困從本質(zhì)上來講是一種生存狀態(tài)，但是就如貧困縣可以享受國家相當(dāng)數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付一樣，貧困被諸多村民看做是一種福利①據(jù)調(diào)查，當(dāng)前貧困戶可享受的政策支持有：建房可獲得1-2萬元的補(bǔ)貼，有能力的貧困戶（除低保戶和五保戶之外，低保戶分三類進(jìn)行補(bǔ)助，分別為90元/月、120元/月、170元/月，五保戶為220元/月）可憑貸款證每戶獲得2-5萬元的國家貼息貸款，有能力且有意愿的扶貧對象可以提出申請進(jìn)行種養(yǎng)殖業(yè)，如養(yǎng)牛（圈養(yǎng)）、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚，種植蔬菜、水果、藥材及其他經(jīng)濟(jì)作物等，按規(guī)模大小提供種苗或經(jīng)驗(yàn)收合格后給予補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人不超過1500元。。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：有些貧困戶以前因子女教育致貧，但現(xiàn)在子女早已畢業(yè)，且有穩(wěn)定的工作和收入，卻依然不愿退出；有的貧困戶現(xiàn)在家里已經(jīng)蓋了新房，并進(jìn)行了較好的裝修，購置了冰箱、彩電、洗衣機(jī)等，生活條件得到了很大的改善，且有穩(wěn)定的收入來源，但依然認(rèn)為自己是貧困對象。這些現(xiàn)象說明，在福利依賴的慣性下，鮮有貧困戶有主動的退出意愿，加上村支兩委干部又抱著不愿得罪人的心態(tài)，給精準(zhǔn)扶貧工作增加了不必要的壓力，浪費(fèi)了珍貴的扶貧資源。

4.條塊分割，扶貧資源分散。中國國際扶貧中心副主任黃承偉曾指出:“我們有各種各樣的資源，只因條塊分割的管理方式，到了地方上就各自為政?！边@說明，扶貧資源比較分散，難以有效整合資源助貧困戶脫貧。就當(dāng)前扶貧項(xiàng)目的實(shí)施來看，直接分配與管理扶貧資金的有10多個(gè)部門，每個(gè)部門對各自管理的項(xiàng)目具有決策權(quán)，對扶貧項(xiàng)目各有側(cè)重，由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難，客觀上很難把資金集中投向一個(gè)產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目。以農(nóng)村住房建設(shè)為例，涉及民政、財(cái)政、扶貧、國土、建設(shè)、房產(chǎn)等多個(gè)部門，且各有側(cè)重②如：為幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶解決最基本的住房安全問題的農(nóng)村危房改造、干打壘房改造主要由住建部門負(fù)責(zé)；貧困戶易地扶貧搬遷則由移民開發(fā)部門負(fù)責(zé)。。因此，難以使有限的資源效益最大化。

5.人才缺失，基層組織弱化。農(nóng)村基層黨組織的強(qiáng)弱對精準(zhǔn)扶貧的效果好壞具有非常重要的影響，當(dāng)前農(nóng)村，尤其是貧困村基層黨組織普遍存在黨員年齡偏高、黨員文化程度偏低、黨員年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題③筆者在G縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，P鎮(zhèn)W村共有1088人，其中黨員僅22人，年齡普遍都在50歲以上，村支兩委干部平均年齡56歲，且年輕人大多外出務(wù)工，入黨意愿不高，難以形成穩(wěn)定的黨員后備隊(duì)伍，而大學(xué)生村官一般只是名義上的駐村村官，相當(dāng)于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編外人員，工作重心在鎮(zhèn)上，形式化的大學(xué)生村官制度難以對村基層組織建設(shè)發(fā)揮作用。，這些問題對村級的精準(zhǔn)扶貧影響甚大。精準(zhǔn)扶貧主要靠產(chǎn)業(yè)來推動，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在人，尤其是需要有能力、有技術(shù)的經(jīng)濟(jì)能人和致富帶頭人作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”“排頭兵”。而當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織在吸收致富帶頭人入黨方面的主動性和積極性不足，造成黨員人才斷層。

三、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的建議

（一）動態(tài)管理，保障精準(zhǔn)扶貧的公平性

建立完善貧困戶動態(tài)進(jìn)退機(jī)制是保障精準(zhǔn)扶貧效果的基礎(chǔ)。首先，嚴(yán)格貧困戶精準(zhǔn)識別工作。深入開展摸底調(diào)查工作，了解每戶的家庭結(jié)構(gòu)、收入狀況、健康情況等等，在識別中真正做到“八不準(zhǔn)”，嚴(yán)格按照“戶申請、組評議、村評選、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）復(fù)核、縣核準(zhǔn)”的程序要求，做到識別工作的公平公正公開，確保精準(zhǔn)識別的成效。其次，深入開展貧困戶退出、清理工作。由于長期以來的福利依賴，使得部分非貧困戶為享受國家扶持政策和資金而擠占扶貧資源，影響了“扶真貧”的要求，這就要求完善貧困戶退出機(jī)制，精確核算各貧困戶的家庭收入，使人均純收入達(dá)到2300元以上的貧困戶自覺退出貧困戶行列；另外，對為獲得更多政策和資金支持而出現(xiàn)的分戶、拆戶、拼戶現(xiàn)象的貧困戶，必須嚴(yán)格按照整戶納入的要求，進(jìn)行清理。再次，完善貧困人口動態(tài)管理評估體系。制定精準(zhǔn)識貧標(biāo)準(zhǔn)，完善貧困人口識別工作流程。同時(shí)核實(shí)貧困家底，找準(zhǔn)貧困原因。根據(jù)識別的結(jié)果對貧困人口進(jìn)分類，完成貧困人口的建檔立卡、信息數(shù)據(jù)錄入。根據(jù)識貧標(biāo)準(zhǔn)對貧困人口脫貧情況進(jìn)行年終量化，統(tǒng)計(jì)脫貧人口，完成數(shù)據(jù)庫更新。

（二）部門聯(lián)動，確保精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)性

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，涉及多個(gè)部門，資源的過度分散不利于精準(zhǔn)扶貧的開展。因此，要想確保扶貧工作快速有效推進(jìn)，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善政府各部門、各系統(tǒng)的聯(lián)動機(jī)制，整合分散的扶貧資源，形成合力。首先，在貧困戶識別中，要充分調(diào)動村支兩委的工作主動性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要深入村組做好指導(dǎo)和審核把關(guān)工作，確保公平公正，扶貧主管部門要深入調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并督促解決。其次，要整合各類扶貧資源和扶貧政策，尤其是要做好民政和扶貧兩個(gè)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，同時(shí)加強(qiáng)與其他涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)，形成部門聯(lián)動機(jī)制，整合分散的扶貧資源和扶貧政策，形成規(guī)模效應(yīng)。

（三）社會參與，形成精準(zhǔn)扶貧主體的多元性

首先，積極發(fā)揮貧困對象的主體作用。也就是要通過政府的政策和資金支持，增強(qiáng)貧困戶的脫貧意愿，而不是替群眾做主，因?yàn)樽罱K實(shí)現(xiàn)脫貧致富還是要依靠貧困群眾形成內(nèi)生動力。其次，加大駐村幫扶力度。工作隊(duì)駐村幫扶是社會扶貧的一種，也是提高幫扶工作針對性和有效性的重要舉措，已經(jīng)成為各級政府的常態(tài)手段，必須不斷加大駐村幫扶力度，創(chuàng)新工作思路，如實(shí)行干部返鄉(xiāng)幫扶、對口幫扶等措施，強(qiáng)化幫扶的效果。第三，發(fā)揮企業(yè)等社會組織的作用。建立完善社會資金參與農(nóng)村扶貧開發(fā)激勵(lì)機(jī)制和引導(dǎo)辦法，動員社會力量參與扶貧。積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持和幫助各類非公有制企業(yè)、社會組織承擔(dān)定點(diǎn)扶貧任務(wù)，形成定點(diǎn)幫扶長效工作機(jī)制。充分發(fā)揮企業(yè)等社會組織的作用，尤其是要發(fā)揮社會組織在文化教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、生態(tài)保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)、調(diào)查研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的專業(yè)優(yōu)勢，形成全民參與、廣泛動員的社會環(huán)境和強(qiáng)大的社會合力。

（四）夯實(shí)基層，提高精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)性

首先，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部。必須從根本入手，尤其是要積極培養(yǎng)大學(xué)生村官、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、致富帶頭人、科技示范戶等為入黨積極分子，大力發(fā)展壯大黨員隊(duì)伍，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)。其次，加大教育培訓(xùn)力度。這不僅要求完善以村黨組織書記為重點(diǎn)的村干部培訓(xùn)計(jì)劃，更要強(qiáng)化培訓(xùn)效果。同時(shí)，還要求農(nóng)村基層黨組織積極聯(lián)系各涉農(nóng)部門加強(qiáng)對貧困村黨員群眾的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)黨員、群眾的種養(yǎng)殖技術(shù)和務(wù)工技能，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在扶貧工作中的基礎(chǔ)性作用。第三，完善選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作機(jī)制。選派第一書記，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等重要指示精神的有力舉措。這要求進(jìn)一步完善工作機(jī)制，真正使選派的第一書記能夠安心工作，通過發(fā)揮第一書記的重要作用，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，推動精準(zhǔn)扶貧工作的開展。

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[2]林萬龍，鐘玲，陸漢文.合作型反貧困理論與儀隴的實(shí)踐[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008(11).

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[6]葉敬忠，陸繼霞.論農(nóng)村發(fā)展中的公眾參與[J].中國農(nóng)村觀察，2002(2).

Thinking on Targeted Poverty Alleviation——a Case Study on County G and R in City C

Gao Xiaobo Chen Xiangzhou He Siqi
（Party School of Chenzhou Committee of the CPC,Chenzhou Hunan,423000）

The strategy of targeted poverty alleviation indicates that the work of poverty alleviation has entered a new phase.However,the relevant issues such as the difficulty in recognition,financial insufficiency,dependency on wale-fare and loss of human resource exist.The countermeasures include dynamic management,departmental interaction,social participation and consolidation of basis.

targeted poverty alleviation;present situation;dilemma;suggestion

D63-31

A

1008-780X（2016）02-0034-04

2016-03-16

高小波（1985-），男，河南新安人，中共郴州市委黨校講師，研究方向：社會問題。陳湘洲(1979-)，男，湖南衡南人，中共郴州市委黨校講師，研究方向：行政管理。何思奇(1978-)，女，湖南祁東人，中共郴州市委黨校講師，研究方向：科學(xué)社會主義。