劉火燕 彭 霄

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城市治安重點地區(qū)長效治理機制建設淺析

劉火燕 彭 霄

治安重點地區(qū)問題是城市發(fā)展過程中的頑疾。該文以Z市重點地區(qū)治安治理為例，在概述治安亂象，分析問題成因的基礎上，從轉變治理方式，促進區(qū)域轉型；清理亂象源頭，追究“宿主”責任；拓展治理途徑，發(fā)掘社會資源等角度，探討了治安長效治理機制。

治安；治理；長效機制

近年來，大型城市平安創(chuàng)建和綜合治理工作取得了較大成績，仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，特別是治安重點地區(qū)流動人員包括外國人管理、“五類車”整治、社會面治安防控等難題有待破解。本文以Z市為例，探討治安重點地區(qū)長效治理機制。

一、治安重點地區(qū)存在的問題

按人員聚居類型劃分，治安重點地區(qū)主要有以下三類：

(一)“商緣”聚居型治安重點地區(qū)。一是專業(yè)市場聚集型，如HZ區(qū)某專業(yè)市場商圈，遍布各類服裝面料、輔料、家紡、制衣設備等商鋪，流動人員約64.2萬。市場周邊客貨運需求大，“五類車”現象突出；無照經營、占道經營問題突出；“住改倉”、“住改商”場所普遍，消防隱患大。2015年上半年，某專業(yè)市場及5個周邊街鎮(zhèn)的110刑事治安警情占全HZ區(qū)的近一半。二是涉外市場聚集型，如YX區(qū)KQ地區(qū)有10多個涉外專業(yè)市場，流動人員7萬多，日均流動外國人5000多名，近年曾發(fā)生非洲籍人員聚集事件；DF地區(qū)有5大涉外綜合商場，流動人員3.8萬，日均流動外國人8000多名。這些地區(qū)“三非”外國人，非法兌換外幣，制假售假等現象突出，重點少數民族因“供需”關系與外國人形成雜居格局。

(二)“業(yè)緣”聚居型治安重點地區(qū)。一是低端制造業(yè)人員聚集區(qū)，HD區(qū)SL地區(qū)以皮革皮具產業(yè)為主，聚集生產型企業(yè)8000多家，從業(yè)人員30余萬人，勞資糾紛、征地拆遷糾紛等矛盾突出，容易引發(fā)群體性事件。ZC區(qū)XT地區(qū)以牛仔休閑服裝和汽車摩托車零配件產業(yè)為主，牛仔服裝加工鏈有3300多間工廠，占該地工廠總數的58.9%，流動人員約50萬。BY區(qū)近郊地區(qū)以皮具、鞋類、服裝、化妝品生產加工行業(yè)為主，流動人員約92.2萬。PY區(qū)DL地區(qū)私營小工廠多，流動人員約18.4萬。2013年HZ區(qū)整治某地無證照制衣廠過程中，執(zhí)法受阻，引發(fā)數百人聚集事件。二是低端服務業(yè)人員聚集區(qū)，例如TH區(qū)TX地區(qū)聚集大量出租車司機。這些地區(qū)出租屋隱患突出，不法分子在出租屋開設黑廠店、黑診所、黑網吧、黃賭毒窩點，進行制毒販毒、賣淫嫖娼、設賭傳銷等違法犯罪活動。

(三)“地緣”聚居型治安重點地區(qū)。例如ZC區(qū)XT“寧西村”，HZ區(qū)ZD的“湖北村”，PY區(qū)DL地區(qū)“貴州村”、“河南村”等。這些聚居點存在兩類隱患：維穩(wěn)隱患，外來務工人員大多處于社會底層，缺乏歸屬感和認同感，不滿情緒極易被觸發(fā)。2011年ZC區(qū)XT地區(qū)聚眾滋事事件，反映了“外來同鄉(xiāng)”與“本地人”之間的矛盾。2012年HZ區(qū)DXN地區(qū)一起普通交通事故引起湛江吳川籍人員攔堵馬路、襲擊警察，引發(fā)聚集事件。治安隱患，Z市侵財案件地緣性顯著，嫌疑人以同鄉(xiāng)、同族等關系聚集到一起實施系列團伙作案，例如某某籍電話詐騙、某某籍高層攀爬、某某籍入戶盜竊、某某籍盜搶工地等犯罪團伙。

二、治安重點地區(qū)問題產生的原因

(一)人員復雜，治理難度大。

一是治安重點地區(qū)“人口倒掛”現象普遍。全市八大“維穩(wěn)重點地區(qū)”聚集了近300萬流動人員。流動人員數量普遍超過戶籍人數，呈“倒掛”態(tài)勢，比例較高的XT鎮(zhèn)DD村達11:1。人財物流動性大，客觀上為違法犯罪人員作案后逃逸、銷贓提供了便利。二是外國人非法居留現象嚴重。部分“三非”人員晚上在周邊居住，白天流入Z市。近年來，Z市查處的“三非”外國人中，“非法居留”人員占九成以上。三是特殊人群雜居現象突出。Z市非洲人集中在市區(qū)中心地段(約占70%)，形成若干“非洲村”。由于非洲人與重點少數民族同為穆斯林，生活習性相近，產生“供給—消費”關系，逐漸形成雜居格局，助長了露天燒烤、“五類車”營運、非法兌換外幣等亂象。四是少數民族重點人比例高。涉恐形勢嚴峻地區(qū)少數民族人員比率高。

(二)業(yè)態(tài)低端，違法經營多。

一是低端市場廣布。Z市約有各類低端市場61個、檔口3萬個。主要分布在5個中心城區(qū)，其中僅YX區(qū)就有18家，且多集中在鬧市區(qū)及交通要道。二是低端產業(yè)密集。初級加工的小工廠、家庭作坊多。低端市場和產業(yè)吸納的多是低教育程度、低勞動技能的人員，一些前科劣跡、游手好閑的閑散人員混跡其中，帶來治安隱患；一些低端工廠迎合客戶需求，無照經營、制假售假屢禁不止。

(三)管控不力，管理實效低。

1.街面亂象查處不及時。一些街面亂象未及時查處，平時個別職能部門視而不見，整治期間“走鬼”自行收斂配合檢查。一些少數民族問題被遷就，個別職能部門瞻前顧后，有法不依，息事寧人，導致少數民族低端業(yè)態(tài)屢禁不止。2.外國人入境管理不到位。一是出入境管理信息系統(tǒng)不完善，負責外國人簽證的派出機構、入出境檢查的邊檢部門、入境后屬地公安機關之間的信息共享不充分，導致不準入境的、變換身份的、在國內有犯罪記錄的、涉嫌違法犯罪外國人的再次入境。二是簽證源頭管控疏漏，一些外省市單位對外國人特別是非洲國家人員資格把關不嚴，導致外國人入境后從事與簽證身份不符的活動。Z市公安部門抽查的非洲籍人員中，多數講不清來華邀請單位，一般聲稱在境外通過中介代辦簽證，來華目的與簽證不符。三是一些高校軟硬件配套不足的情況下，盲目擴大留學生招生規(guī)模，導致外籍學生管理不到位，被騙取留學出入境證件。3.“五類車”尚無根治措施。全市每年查扣數十萬輛“五類車”，刑事行政拘留數千人，力度已經很大，但一些根本性問題仍未解決。全市約數百個專業(yè)批發(fā)市場近80%位于中心城區(qū)，短程貨運需求大；全市規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內一百多個治安重點地區(qū)內部及周邊交通薄弱，“最后一公里”出行不便。近年來多次發(fā)生“五類車”從業(yè)人員聚眾鬧事、到公安機關鬧訪等群體性事件。4.區(qū)域聯合整治機制缺失。區(qū)域整治成效往往被流動攤販的“游擊戰(zhàn)術”抵消。露天燒烤、亂擺賣、私宰羊等從業(yè)人員謀生手段單一，往往易地擺攤，重抄舊業(yè)。

(四)保障不足，人員經費少。

一是工作總量大。Z市社會治安大局穩(wěn)定，但刑事案件總量仍在高位徘徊。Z市約800萬流動人員，與戶籍人口基本持平，給綜治平安工作帶來很大壓力，約80%的犯罪嫌疑人是流動人員，約80%的刑事案件受害者也是流動人員。二是人員配置少。Z市綜治辦僅有2個處，12人。具有一定可比性的B市綜治辦下設8個處，T市下設5個處；CQ市下設4個處。三是經費預算低。Z市推動政法綜治平安基礎建設的專項資金有限，與B、T、CQ等市相差甚遠。

三、治安重點地區(qū)長效治理建議

(一)轉變治理方式，促進區(qū)域轉型。

一是從特殊人群的無序驅散到定向疏導。局部綜合整治導致重點少數民族、“三非”外國人及其他流動人員易地聚居，違法亂象、維穩(wěn)隱患仍在轄內無序流動。B市在重點少數民族人員超過30人的聚居點和集中經營的商市場建立示范服務站(聯系點)，在少數民族較多的地區(qū)為務工經商的外來人員免費提供市場攤位，幫助解決就近租房居住問題。T市為外來人員提供子女就學、住房保障、社會保障等20項同城化待遇。建議通過設定禁止區(qū)、限制經營區(qū)和開放區(qū)，采取減免租金、管理費、推薦就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)等措施，引導重點少數民族流動商販入場入室經營，依法處置流動攤販問題。

二是從涉外市場的就地整治到定點遷移。1.推動涉外專業(yè)市場遷出市中心區(qū)。進一步加強外國人服務管理，加強對涉外專業(yè)市場的綜合評估，合理調整大型涉外專業(yè)市場布局，不在中心區(qū)、市級以上黨政機關及軍隊等要害機關周邊、城區(qū)主干道、交通樞紐周邊新建大型涉外專業(yè)市場。逐步將涉外案(事)件頻發(fā)、“三非”等違法犯罪外國人聚集、對社會治安穩(wěn)定影響較大的涉外專業(yè)市場遷出市中心區(qū)?？山梃b義烏經驗，專題深入研究。2.探索涉外專業(yè)市場走出國門。在非洲國家建立我市小商品專業(yè)市場，加快涉外小商品市場的戰(zhàn)略轉移，方便非洲國家人員在當地采購。擠壓“三非”外國人利潤空間，引導其回國經營。

三是從重點地區(qū)的局部整治到區(qū)域聯動。區(qū)域性整治容易陷入“地區(qū)本位”，一般不會從全市角度考慮整治成效，實現長效治理要求拓寬視角，整體布局。治安重點地區(qū)整治應當聯合周邊街鎮(zhèn)甚至全市力量集中行動、統(tǒng)一清理。建議在市層面建立聯席會議制度，整合各職能部門力量，促進聯合執(zhí)法；在區(qū)域層面建立信息交流制度，及時交流配合。

四是從整治低端市場到促進業(yè)態(tài)轉型。治安重點地區(qū)歷次專項行動表明，整治低端市場始終走不出“整治—反彈—再整治”的路子。逐步優(yōu)化營商環(huán)境，打造高端市場，促進業(yè)態(tài)轉型才能從根本上改變地區(qū)貿易結構，破除亂象根源。在促進業(yè)態(tài)轉型方面有三點舉措：其一查處無證照商鋪，關停部分低端檔口。由工商、質監(jiān)部門牽頭，進駐涉外商場，查處無證照經營商鋪，銷售假冒偽劣商品和經營無“3C”認證產品商鋪。按照整治“一鋪一策”對臨街商鋪進行整治，對不具備辦證條件的予以取締，對可以引導辦證且愿意簽訂守法經營承諾書的，發(fā)放為期1年的經營許可證。其二提高準入門檻，以環(huán)境優(yōu)化促轉型。分類規(guī)范商鋪、商場、出租屋整治改造標準，提高管理服務標準和業(yè)態(tài)準入門檻，倒逼低端低值低效的專業(yè)市場和傳統(tǒng)商貿業(yè)轉型升級。其三從街面亂象清理到文化綠化占領。治安重點地區(qū)占道經營入市門檻低、違法成本小、利潤豐厚，易死灰復燃。整治要在剔除滋生亂象的土壤方面下功夫，破除占道經營的便利條件。在占道經營多發(fā)的地段設置宣傳欄、花圃、景觀水池、健身器材等文化綠化設施。例如在廣場設綠化隔離區(qū)；在鐵路涵洞兩側設綠化隔離帶，種植帶刺植物，防止靠近；在重點地段沿線設置花圃，防止亂擺賣。

(二)清理亂象源頭，追究“宿主”責任。

建議肅清滋生亂象的便利條件，查處協助外國人非法入境的單位、容留流動人員非法居留的出租屋主、協助違法經營的檔口業(yè)主等外圍主體。

一是從清查外國人非法入境到落實涉案單位責任。建議：1.落實涉外邀請單位責任。會同公安部門制定《簽證邀請函件審核簽發(fā)工作規(guī)范》，建立涉外邀請、接待單位的責任追究制度，明確邀請、接待單位資質，建立信譽等級制度和問責機制，落實相關擔保責任。2.落實涉外旅行社責任。制定《外國旅游團隊管理工作規(guī)范》，督促各旅行社落實對接待的外國旅游團隊實行整團進出，準確如實登記外國旅游團隊成員名單，并實時傳送到“外籍人員信息共享綜合應用系統(tǒng)”，及時掌握外國旅游團隊出境和滯留情況。3.落實涉外院?？蒲袡C構責任。落實學校對留學生管理責任，建核查通報制度；細化外國專家、外籍教師的資格條件，嚴格審核外國專家、外籍教師資格；嚴格審發(fā)學習簽證邀請函和其它短期學習簽證的相關證明，防止不符合資質和條件的外國專家、外籍教師、留學生流入，依法查處各類非法涉外執(zhí)教行為及聘用單位。爭取上級支持，落實部屬、省屬高校及相關機構對其聘請的外國專家、外籍教師和招收的留學生的管理責任。

二是從清查外國人非法居住到落實出租屋主責任。肅清非法居住的便利環(huán)境，遏制外國人非法居住的勢頭。建議在清查外國人非法居住的同時，追究出租屋主違規(guī)容留外國人居住的責任，使其或履行協助管理義務，或不將房屋出租給不明身份的外國人。例如：不按規(guī)定登記承租人姓名、身份證件種類和號碼的，處二百元以上五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十四條)；將房屋出租給無身份證件的人居住的，處二百元以上五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十四條)。其他業(yè)主未履行房屋租賃登記備案義務、未到房屋所在地公安派出所簽訂治安責任保證書、未及時報告出租屋內流動人員基本情況等也可依據相關法規(guī)予以處罰[1]。

三是從處罰商鋪違法行為到落實檔口業(yè)主責任。建議追究業(yè)主違規(guī)容許承租人在出租房屋內進行犯罪活動的責任，迫使其自覺抵制出租房屋內涉及的假冒偽劣產品、無照經營等違法行為。例如：出租人明知承租人利用出租房屋進行犯罪活動，不向公安機關報告，處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款(《治安管理處罰法》第五十七條)。其他出租房屋涉假冒偽劣產品、涉無照經營等違法行為也可依據相關法規(guī)予以處罰[2]。

四是從收繳“五類車”到打擊“五類車”乘坐行為?！拔孱愜嚒钡母丛谟凇白詈笠还铩贝呱氖袌鲂枨螅行枨蟊厝挥幸慌扒案昂罄^”的“五類車”經營者。建議從“五類車”乘客著手，抑制“五類車”客貨運需求。具體做法是查扣“五類車”的同時，處罰“五類車”乘客，依據是《道路交通安全法實施條例》第77條 ：“乘坐機動車應當遵守下列規(guī)定：(一)不得在機動車道上攔乘機動車；(四)機動車行駛中，不得干擾駕駛，不得將身體任何部分伸出車外，不得跳車；(五)乘坐兩輪摩托車應當正向騎坐?！钡?02條：“違反本條例規(guī)定的行為，依照道路交通安全法和本條例的規(guī)定處罰。”《道路交通法》：第八十九條“行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規(guī)關于道路通行規(guī)定的，處警告或者5元以上50元以下罰款?！?/p>

(三)拓展治理途徑，發(fā)掘社會資源。

一是從依靠行政力量到借助社會力量。1.強化輔助管理隊伍。B市在外國人聚居社區(qū)配備涉外協管員。B市各街鎮(zhèn)輔助隊伍較成熟，例如中心城區(qū)某街組建了一支以社區(qū)社工為骨干，以治安志愿者、樓門院長以及單位保安為基礎的3400人的維穩(wěn)信息員隊伍；并借助大型體育活動安保契機，整合群防群治力量4500人。建議加強重點地區(qū)，尤其是“城中村”周邊輔助力量建設。建議部分重點街道增配輔警，日常用來維護社會治安，特殊時期可作為機動力量調配。2. 組建平安志愿者隊伍。B市建立了治安志愿者協會，將注冊的85萬名會員分為治安巡邏員、矛盾調解員、維穩(wěn)信息員、城市運行監(jiān)測員、政策法規(guī)宣傳員等5大類。C市成立了服務社會志愿隊伍。建議參照上述做法，組建常規(guī)的平安志愿者隊伍，在治安巡邏、信息收集、調解矛盾、法律服務等方面發(fā)揮作用。3. 發(fā)動重點少數民族力量促進自治。在重點少數民族流動攤販聚居地區(qū)，通過組建少數民族志愿者服務隊等形式，發(fā)動他們自行調解內部矛盾，參與平安創(chuàng)建。探索建立我市少數民族協會，利用社會組織中間身份，加強少數民族服務管理。加強與重點少數民族流出地合作，通過財政補助、干部交流等方式，爭取從這些地區(qū)選派多名干部輪流常駐，協助開展重點少數民族服務管理。

二是從依靠行政方式到借助社會手段。1.引入物業(yè)管理推行社會自治。引入物業(yè)公司，借助專業(yè)經驗，管理一些重點難點地區(qū)，有利于轉移矛盾，避免外國人、重點少數民族、流動攤販、“五類車主”與政府部門發(fā)生直接沖突。以DF街為例，整治初期以公安、城管、街道力量為主，逐步向公司運營過渡，最后由物業(yè)管理公司全面接管。管理資金來源有物業(yè)管理費、周邊停車收費、村集體出資等方面，另外在物管過度期間，街道辦事處可以每月補助一定的管理資金。一些物業(yè)公司樂于借助類似機會展示自身運作能力，做大做強。2.用好鄉(xiāng)規(guī)民約彌補法規(guī)缺位。對于政府來說“法無授權不可為”，創(chuàng)新治理常常遭遇“于法無據”的尬尷，而民間自治“法無禁止即可為”。例如，一些疏導“三非”外國人、重點少數民族的“創(chuàng)新思路”由政府牽頭于法無據，上不了臺面，甚至引來外交麻煩。而村集體自行制定“鄉(xiāng)規(guī)民約”，通過股東代表大會表決，不將自有房屋出租給外國人，合法合理。

[1]關于出租屋主容留流動人員、外國人非法居住的其他罰則。

(1)未履行房屋租賃登記備案義務。房屋租賃合同訂立后三十日內，房屋租賃當事人應當到租賃房屋所在地區(qū)(縣級市)房地產主管部門辦理房屋租賃登記備案。房屋租賃登記備案內容發(fā)生變化、續(xù)租或者租賃終止的，當事人應當在三十日內，到原租賃登記備案的部門辦理房屋租賃登記備案的變更、延續(xù)或者注銷手續(xù)。違反上述規(guī)定的，由區(qū)(縣級市)房地產主管部門責令限期改正；個人逾期不改正的，處以一千元以下罰款；單位逾期不改正的，處以一千元以上一萬元以下罰款。(《商品房屋租賃管理辦法》第6、8、14、19、21、22、23條)

(2)業(yè)主未及時報告出租屋內流動人員基本情況。房屋出租人或其委托代理人應當在流動人口入住后二十四小時內登記其姓名、身份證件種類和號碼等基本情況，并在三個工作日內向當地公安派出所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道流動人口服務管理機構報告流動人口的基本情況，并督促其按本條例第十條規(guī)定申報居住登記或者居住變更登記。流動人口終止居住的，房屋出租人或其委托代理人應當在流動人口離開后三個工作日內報告當地公安派出所或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道流動人口服務管理機構。違反規(guī)定的，由公安機關責令限期改正；逾期未改正的，處以二百元以上一千元以下罰款。(《廣東省流動人口服務管理條例》 第二十一條、第三十二條)

[2]關于商鋪、出租屋主容留非法經營的罰則。

(1)出租房屋涉假冒偽劣產品。知道或者應當知道屬于《產品質量法》規(guī)定禁止生產、銷售的產品而為其提供保管、倉儲等便利條件的，沒收全部保管、倉儲收入，并處違法收入百分之五十以上三倍以下的罰款(《產品質量法》第六十一條)。構成犯罪的，依法追究刑事責任,以生產、銷售偽劣商品犯罪的共犯論處(《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第九條)。

(2)出租房屋涉無照經營。知道或者應當知道承租人從事無照經營行為而為其提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款(《無照經營查處取締辦法》第十五條；《廣東省查處無照經營行為條例》第七條、第十四條)。

責任編輯：李玲

2015-11-19

劉火燕,男，中共廣州市委政法委研究室主任；彭霄，男，中共廣州市委政法委研究室干部。廣東 廣州，510030。

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