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(中南大學(xué)，湖南　長(zhǎng)沙　410083)

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論房屋征收和交易過(guò)程中政府角色和職責(zé)

馬躍如余航海夏冰

(中南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410083)

政府角色模糊和職責(zé)錯(cuò)位是造成城市房屋征收和拆遷過(guò)程中問(wèn)題不斷的根源之一，而《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只針對(duì)公益性征收過(guò)程中政府角色和職能做了有限的規(guī)定，未能在嚴(yán)格定義和區(qū)分公益性征收和非公益性交易的基礎(chǔ)上，深入分析政府在兩種不同模式中所承擔(dān)的差異化角色和職責(zé)。在房屋征收和交易過(guò)程中，政府首先作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，為市場(chǎng)主體提供信息支持和保障評(píng)估的公平性；其次作為行政管理機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)征收和交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)節(jié)；最后，政府作為公共服務(wù)提供者，通過(guò)提供相應(yīng)的公共服務(wù)政策支持保障房屋征收和交易的有序推進(jìn)。只有在明晰政府角色和職能的基礎(chǔ)上，才能真正對(duì)房屋征收和交易過(guò)程進(jìn)行有效管理。

房屋征收；政府角色和職能；公益性征收；非公益性交易

一、引言

城市范圍內(nèi)的房屋征收或交易頻繁的根本緣由之一就是城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用效率優(yōu)化的內(nèi)在要求。[1]而土地使用的質(zhì)的優(yōu)化首先需要解決一個(gè)“歷史遺留問(wèn)題”，也就是該土地之上原有房屋建筑的征收和補(bǔ)償問(wèn)題。然而，房屋征收和補(bǔ)償問(wèn)題卻成為了一個(gè)“談虎色變”的問(wèn)題。本來(lái)只是一次土地開(kāi)發(fā)模式和城市發(fā)展模式的普通而正常的改革卻出乎意料地引起了眾多社會(huì)問(wèn)題。圍繞著房屋征收和補(bǔ)償發(fā)生的糾紛和問(wèn)題層出不窮，而這種混亂和緊張的局面卻因?yàn)橐恍┑胤秸牟蛔鳛榕c不恰當(dāng)介入不僅沒(méi)有得到緩解，甚至還越演越烈。在改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的初期，為了強(qiáng)調(diào)效率和速度不得不犧牲一定的公平，這種公平的犧牲表現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)的缺陷、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的混亂和政府職能的錯(cuò)位，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用模式進(jìn)行調(diào)整和改革的條件還不是很成熟。而現(xiàn)在，依靠出賣(mài)土地作為地方財(cái)政收入主要來(lái)源的“土地財(cái)政”顯然已經(jīng)不符合建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的老化和不合理已是橫在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展面前的最大障礙。另一方面，解決長(zhǎng)久以來(lái)積累下來(lái)的沖突和矛盾變得刻不容緩，因房屋征收和補(bǔ)償引起的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題已形成對(duì)法律和政府的統(tǒng)治權(quán)威的新一輪挑戰(zhàn)和質(zhì)疑?，F(xiàn)時(shí)的政府有必要也有能力去改革房屋征收和開(kāi)發(fā)的舊有模式，開(kāi)創(chuàng)一種真正意義上的社會(huì)主義土地使用和開(kāi)發(fā)模式。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大特色不在于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，而在于“社會(huì)主義”，也就是強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義公有制和政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與行政管理。政府的角色定位和職能是針對(duì)自由市場(chǎng)本身的缺陷而設(shè)置的，不是為了取代市場(chǎng)去操控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而政府和市場(chǎng)在城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中也扮演著不同的角色，具有不同的職責(zé)。[2]缺乏對(duì)后一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)造成了政府在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程的不恰當(dāng)介入。[3]而同時(shí)，政府仍然是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，擔(dān)當(dāng)著管理和監(jiān)督市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職責(zé)，仍然是我國(guó)土地開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的主導(dǎo)者。[4]所以問(wèn)題的關(guān)鍵是政府在什么時(shí)候介入、在哪些方面介入和以什么樣的角色介入，進(jìn)而形成有效而公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。*“政府”概念涵蓋了國(guó)務(wù)院、省人民政府、市、縣人民政府及其下屬行政單位，以及各級(jí)司法機(jī)關(guān)，為了寫(xiě)作的需要下文沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，但嚴(yán)格意義上每一級(jí)政府所承擔(dān)的角色和職責(zé)是不一樣的，如立法等層面的職責(zé)主要由上級(jí)政府承擔(dān)，而涉及具體事務(wù)的層面則主要由下級(jí)政府及其下屬單位承擔(dān)。改革土地征收和開(kāi)發(fā)的舊有模式仍然是在堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下進(jìn)行的，即必須堅(jiān)持社會(huì)主義土地制度和經(jīng)濟(jì)制度，但同時(shí)也有賴(lài)于政府的“正確站位”和有效發(fā)揮作用。[5]《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征收與補(bǔ)償條例》)是對(duì)于房屋征收和補(bǔ)償過(guò)程的一般性規(guī)定，雖然條例對(duì)政府的角色和職能進(jìn)行了規(guī)定，但卻未能在嚴(yán)格定義和區(qū)分公益性征收和非公益性交易的兩種不同模式的基礎(chǔ)上，深入分析政府在兩種不同模式中所扮演的角色和所需履行的職責(zé)。*《拆遷條例》沒(méi)有對(duì)征收模式進(jìn)行區(qū)分，也沒(méi)有明確規(guī)定是針對(duì)“公共利益”，而《征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定是針對(duì)“基于公共利益需要的房屋征收活動(dòng)”，參見(jiàn)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條，詳見(jiàn)方月波、錢(qián)小敏：《在法制的基礎(chǔ)上體現(xiàn)利益與公平》，《中國(guó)土地》2012年第1期。雖然《征收與補(bǔ)償條例》沒(méi)有對(duì)非公益性交易進(jìn)行規(guī)范，但并不代表不存在非公益性交易，也不能據(jù)此否認(rèn)政府在非公益性交易過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

本文旨在通過(guò)分析和確定政府在房屋征收和補(bǔ)償過(guò)程中的角色定位和職能，對(duì)現(xiàn)時(shí)國(guó)有土地上房屋征收和搬遷過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解析并針對(duì)性地提出建議。角色定位是政府基于什么樣的理由、在什么階段、以什么樣的方式介入房屋征收和搬遷的依據(jù)；同時(shí)根據(jù)不同的角色定位，政府又擁有不同的職責(zé)和權(quán)能，并根據(jù)其所面對(duì)的問(wèn)題和所處的階段，按照相對(duì)應(yīng)的職能，針對(duì)性地采取行為。就房屋征收和搬遷的整個(gè)過(guò)程而言，政府主要是扮演著三種角色：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者(強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的維護(hù)、建設(shè)和服務(wù)職能)、行政管理機(jī)關(guān)(強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督和管理職能)和公共服務(wù)提供者(強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)政策和制度的建設(shè)來(lái)保障房屋征收或交易的公平性)。三種角色以及相對(duì)應(yīng)的政府職責(zé)并不是孤立存在，而是相交混雜在一起的。在同一個(gè)政府行為中，政府可能扮演著幾個(gè)角色，行使著幾種職能。《征收與補(bǔ)償條例》只對(duì)基于公共利益的房屋征收進(jìn)行了規(guī)定，未能將非公益性交易也納入規(guī)范的范圍，使得條例的適用性不免大為降低，但由于非公益性交易同樣涉及到土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)墓叫浴⒎课莶疬w和重建的行政許可、土地用途變更的改變，以及救濟(jì)途徑等問(wèn)題，因此《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的一般性原則同樣可以適用于非公益性交易。而事實(shí)上在兩種不同模式下，政府的角色和職能都會(huì)不同，其參與房屋征收或交易過(guò)程的廣度與深度也會(huì)不同。所以，首先有必要對(duì)兩種不同征收模式進(jìn)行一些分析和解釋。

二 、 公益性征收和非公益性交易的區(qū)分

基于不同的目的和法律依據(jù)，可以將房屋征收或交易分為公益性征收與非公益性交易。公益性征收主要是指基于公共利益的目的，對(duì)土地上的房屋和建筑進(jìn)行征收和搬遷，并給予公民一定的補(bǔ)償。非公益性交易主要是指基于商業(yè)開(kāi)發(fā)和盈利的目的，對(duì)土地上的房屋建筑進(jìn)行交易和搬遷，同樣以協(xié)商確定交易價(jià)格的形式給予公民一定的補(bǔ)償。從概念上來(lái)看，公益性征收與非公益性交易只是在交易和搬遷的目的上出現(xiàn)了差異，*基于公法強(qiáng)制權(quán)利轉(zhuǎn)移說(shuō)，部分學(xué)者從物權(quán)轉(zhuǎn)移與價(jià)格補(bǔ)償?shù)囊暯浅霭l(fā)，認(rèn)為房屋征收實(shí)則本質(zhì)上為一種公私法混合之行為，是在強(qiáng)制交易基礎(chǔ)上形成的合意。參見(jiàn)李鴻毅：《土地法論》，臺(tái)灣三民書(shū)局1999年版，p.899。詳見(jiàn)陳明燦：《被征收土地人收回權(quán)與損害賠償請(qǐng)求權(quán)——最高行九九判七九六》，《臺(tái)灣法學(xué)雜志》2010年第162期。其運(yùn)作的模式并沒(méi)有大的區(qū)別。但是根據(jù)這種區(qū)分與差異性，政府的角色定位和職能卻是有很大的不同。

(一)公益性征收與非公益性交易之間的區(qū)別

公益性征收與非公益性交易之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，兩者啟動(dòng)程序不同，公益性征收是由政府機(jī)關(guān)提出征收和拆遷申請(qǐng)而啟動(dòng)的行政行為；非公益性交易則是開(kāi)發(fā)商與公民之間就房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行平等協(xié)商的民事行為，但是在某些方面，非公益性交易同樣必須征得政府機(jī)關(guān)的許可，符合政府既定政策和發(fā)展規(guī)劃的要求。其次，兩者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序不同，根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，公益性征收的房屋補(bǔ)償不得低于“征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，具體價(jià)格則由“具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定”，*《征收與補(bǔ)償條例》第十九條。但由于政府仍然保持著最后的決策權(quán)以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可能的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)際補(bǔ)償價(jià)格卻可能低于市場(chǎng)價(jià)格，更可能實(shí)現(xiàn)政府希望的預(yù)期價(jià)格；[6]而非公益性交易則完全適用市場(chǎng)化原則，由開(kāi)發(fā)商與房屋所有權(quán)人進(jìn)行自由協(xié)商，實(shí)際交易價(jià)格可能更為接近市場(chǎng)價(jià)格，甚至高于市場(chǎng)價(jià)格。再者，在公益性征收中，基于公共利益的需要，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依照法定條件和程序申請(qǐng)進(jìn)行司法強(qiáng)制拆遷，而非公共利益交易則一般不能申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷。*由于《拆遷條例》未區(qū)分公益性征收與非公益性交易，因此無(wú)論是法理上還是司法實(shí)踐上，其所規(guī)定的強(qiáng)制拆遷程序都被默認(rèn)為在兩種模式中可以適用。而《征收與補(bǔ)償條例》只針對(duì)公益性征收過(guò)程中的強(qiáng)制拆遷進(jìn)行了規(guī)范，并只設(shè)計(jì)了司法強(qiáng)制拆遷的單軌制，去除了以前司法強(qiáng)拆與行政強(qiáng)拆的雙軌制，詳見(jiàn)《征收與補(bǔ)償條例》，參見(jiàn)楊建順：《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補(bǔ)償》，《法律適用》2011年第6期；參見(jiàn)唐英杰：《“司法強(qiáng)拆”可否走出征收困局》，《法學(xué)》2012年第4期。由于在非公益性交易過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商與居民建立的是一種純粹的民事法律關(guān)系，因此在協(xié)調(diào)不成的情況下也不能申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷，但并不排除可能存在的因協(xié)議履行不能的情況下申請(qǐng)的司法強(qiáng)制拆遷。而對(duì)于能否在非公益性交易中同樣適用司法強(qiáng)制拆遷，或者在何種情況下可以適用，仍然存在較大爭(zhēng)議。因?yàn)閺?qiáng)制拆遷所固有的巨大損害性應(yīng)當(dāng)是最終的處理方式，而不能是一種常規(guī)的處理方式，而在民事訴訟中可否采取如此激烈的損害性手段也是值得商榷的。同時(shí)《征收與補(bǔ)償條例》也未能對(duì)此做出滿(mǎn)意的答復(fù)。同時(shí)，兩者權(quán)利救濟(jì)的性質(zhì)和途徑不同，在公益性征收中，公民主要是提起行政復(fù)議和行政訴訟，而在非公益性交易中，開(kāi)發(fā)商與公民之間只可以提起民事訴訟。最后，政府的角色和職能不同，在公益性征收中，政府既是決策者、執(zhí)行者，也是自身的監(jiān)督者、裁判者；而在非公益性交易中，政府主要是作為協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、監(jiān)管者、裁判者存在。

對(duì)公共利益拆遷和非公共利益交易進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，可以有效地對(duì)房屋征收和拆遷過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，區(qū)分不同情形，適用不同的法律規(guī)定和程序。如此一來(lái)，可以有效地減少和杜絕開(kāi)發(fā)商假借“公共利益”之名大搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，同時(shí)根據(jù)不同的征收或交易與拆遷模式，政府的角色和職能得到明確規(guī)定，使得政府能夠更有效地履行自己的職責(zé)，也更便于公眾和輿論對(duì)政府行使權(quán)力的行為和開(kāi)發(fā)商的商業(yè)開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)督。

(二)政府在兩種模式中的角色和職能

公益性征收是一種行政法律關(guān)系，政府和公民是相對(duì)應(yīng)的當(dāng)事人主體，政府是具體的“參與者”、“行動(dòng)者”，同時(shí)基于權(quán)力分配和相互制約的原則，政府也承擔(dān)者“監(jiān)管者”的角色。而非公益性交易則是一種民事法律關(guān)系，開(kāi)發(fā)商和公民是相對(duì)應(yīng)的當(dāng)事人主體，政府是作為一個(gè)“中立者”、“服務(wù)者”和“管理者”，即主要是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者和行政管理機(jī)關(guān)參與其中的。而在兩種模式中，政府都同時(shí)承擔(dān)著公共服務(wù)提供者的角色，即通過(guò)提供發(fā)展規(guī)劃和配套社會(huì)保障制度來(lái)保障房屋征收或交易過(guò)程中補(bǔ)償和安置結(jié)果的公平性。在兩種不同模式中，政府的三種角色與相對(duì)應(yīng)的職能都有一定程度的體現(xiàn)，但具體到個(gè)別的模式中，政府的三種角色則有主次、輕重、前后之分，與此相連的是政府所關(guān)注的焦點(diǎn)不同，以及基于其職能所采取的行為上的不同。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者、行政管理機(jī)關(guān)和公共服務(wù)提供者，都是政府的角色和職能，但是基于不同的角色定位和目的會(huì)產(chǎn)生政府職責(zé)的分工和衍化——作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者，政府的職責(zé)主要是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，消除自由市場(chǎng)本身的缺陷，提供一個(gè)平等而公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。作為行政管理機(jī)關(guān)，政府的職責(zé)主要是監(jiān)督和管理房屋征收或交易和拆遷過(guò)程中當(dāng)事人的行為是否合法以及處理當(dāng)事人之間發(fā)生的糾紛，向權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人提供救濟(jì)；作為公共服務(wù)提供者，政府具有其本身的特殊性和固有優(yōu)勢(shì)，政府的決策和制度制定對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的影響和引導(dǎo)作用都是極其突出的，政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)乩眠@種主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，以期指導(dǎo)和改變其他市場(chǎng)主體的行為，從而間接地建設(shè)和維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和保障房屋征收或交易的公平性。

在征收和拆遷過(guò)程中，這三種職能和角色往往是并存的，但是卻可能發(fā)生在房屋征收和補(bǔ)償過(guò)程中的不同階段，針對(duì)征收、拆遷和補(bǔ)償問(wèn)題的不同方面，所面臨的問(wèn)題和所要實(shí)現(xiàn)的目的也會(huì)有很大不同?，F(xiàn)實(shí)中大量房屋征收和拆遷糾紛，大多是因?yàn)檎牟磺‘?dāng)介入或者是不恰當(dāng)?shù)夭蛔鳛?，即沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到自己的職能和角色，或者是超出權(quán)力的限度介入到土地征收和拆遷過(guò)程中，或者是錯(cuò)誤地沒(méi)有介入——介入的時(shí)機(jī)、理由、方面和方式都出現(xiàn)了錯(cuò)位。[7]

三 、政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者的職責(zé)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心原則是自由和公平，通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和最高利用，達(dá)到生產(chǎn)的最高效率，創(chuàng)造最多的經(jīng)濟(jì)效益。[8]市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)體現(xiàn)為供求規(guī)律，也就是市場(chǎng)主體之間的良性互動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)。然而市場(chǎng)有其不可避免的缺陷，不能自發(fā)地形成良性的互動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)，供求循環(huán)往往被歪曲，市場(chǎng)主體處于不平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，政府的調(diào)控是被動(dòng)式的補(bǔ)缺。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是由國(guó)家(政府)主動(dòng)地對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控和規(guī)范，構(gòu)建和維持一個(gè)公平互利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)既不失自由競(jìng)爭(zhēng)的活力，同時(shí)也不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公。[9]

而在征收和搬遷過(guò)程中，政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者的作用。政府的“中立性”是以維護(hù)公平而平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為前提的，“中立”不等于無(wú)所作為、放任自流，而是指消除對(duì)任何一方市場(chǎng)主體的不合理偏袒。市場(chǎng)主體往往是處于不平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位，所以為了維護(hù)公平而平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府往往要偏向于保護(hù)其中一方市場(chǎng)主體，但這種“傾向性保護(hù)”是“公正”和“中立”的內(nèi)在要求，也是合理合法的。同時(shí)這種“傾向性保護(hù)”也必須是在合理的限度之內(nèi)的，超出合理限度也會(huì)造成另一個(gè)方向、另一種形式的不公平和不平等。[10]在征收和搬遷法律關(guān)系中，政府、開(kāi)發(fā)商與公民便是處于一種不平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位：政府和開(kāi)發(fā)商掌握著更多的市場(chǎng)信息和市場(chǎng)資源，能更快、更有效地安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，獲取經(jīng)濟(jì)效益；相對(duì)而言，公民不僅在個(gè)體上經(jīng)濟(jì)力量弱小，并且相互分散，無(wú)法形成一股集中的經(jīng)濟(jì)力量。

弱勢(shì)與強(qiáng)勢(shì)的對(duì)立體現(xiàn)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的不平等以及隨之產(chǎn)生的不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府應(yīng)當(dāng)介入這種不平等、不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，通過(guò)對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府、開(kāi)發(fā)商和公民之間的競(jìng)爭(zhēng)均勢(shì)，創(chuàng)造一個(gè)良性的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)政府的介入也應(yīng)該有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)行和鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而不是阻礙和減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更不能以行政干預(yù)取代當(dāng)事人(主要是公民)擅自處分其財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者成為一方當(dāng)事人的“幫兇”。而在行動(dòng)的目的和目標(biāo)上，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者，其所有決策和行動(dòng)都應(yīng)該是以鼓勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、激發(fā)市場(chǎng)活力為目標(biāo)，在征收和補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，則是指政府的舉措和決策應(yīng)該有利于征收和搬遷的有序進(jìn)行，保障征收與補(bǔ)償?shù)墓叫?，而不能為了照顧政府和開(kāi)發(fā)商的利益和城市建設(shè)的速度而對(duì)社會(huì)不公、市場(chǎng)混亂視而不見(jiàn)。政府的主要任務(wù)和職責(zé)是維護(hù)房屋征收和交易市場(chǎng)秩序，使得市場(chǎng)行為不違背公平正義的原則，[3]因而政府所要做的并不僅限于保障公民的合法權(quán)益，同時(shí)還要關(guān)注如何建設(shè)更有效的房屋征收和交易市場(chǎng)秩序。值得注意的是，在這種職責(zé)的驅(qū)使下，政府將不僅是一個(gè)“被動(dòng)”的秩序維護(hù)者，政府應(yīng)當(dāng)為了在程序和實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)和保障市場(chǎng)交易的公平性和平等性，而主動(dòng)地去平衡和調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體之間的不平等、不平衡地位。在這個(gè)意義上，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者所具有的職責(zé)也包括通過(guò)對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范，增強(qiáng)公民的經(jīng)濟(jì)力量，使公民的經(jīng)濟(jì)決策更加符合其利益。具體來(lái)說(shuō)，作為政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者的職責(zé)主要體現(xiàn)在信息支持和保障評(píng)估的公平性?xún)蓚€(gè)方面，同時(shí)在公益性征收和非公益性交易中政府的職責(zé)也呈現(xiàn)差異化。

(一)提供信息支持

即便是在公益性征收中市場(chǎng)因素和市場(chǎng)化運(yùn)作模式也隨處可見(jiàn)?！恫疬w條例》時(shí)代由于沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分公益性征收與非公益性交易，而以是否取得“房屋拆遷許可證”作為征收和拆遷的合法性依據(jù)，從而使得公益性征收也同樣處于完全的市場(chǎng)化運(yùn)作模式下，也正是模糊了兩種模式的區(qū)別，使得市場(chǎng)主體在其逐利本性下不斷采取機(jī)會(huì)主義行為，假借“公益性征收”為名，而卻是以非公益性交易為實(shí)的商業(yè)開(kāi)發(fā)，同時(shí)由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，導(dǎo)致公民的合法權(quán)益無(wú)法得到有效保障，并最終爆發(fā)嚴(yán)重的拆遷沖突，乃至發(fā)生極端事件。雖然《征收與補(bǔ)償條例》放棄了完全的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，甚至對(duì)非公益性交易“避而不談”，但市場(chǎng)因素和市場(chǎng)化運(yùn)作模式并沒(méi)有完全退出公益性征收領(lǐng)域。根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，征收決策必須要符合“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，*《征收與補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定。而發(fā)展規(guī)劃本身就是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)因素的反映和體現(xiàn)。其次，《征收與補(bǔ)償條例》設(shè)計(jì)的補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和第三方評(píng)估機(jī)制*《征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定。就是采用了市場(chǎng)化運(yùn)作模式，以市場(chǎng)行為來(lái)規(guī)范和調(diào)整公益性征收的補(bǔ)償程序。再者，《征收與補(bǔ)償條例》同樣以政府和公民簽訂補(bǔ)充協(xié)議為征收?qǐng)?zhí)行的前置條件，使得公民可以在有限的條件與政府進(jìn)行市場(chǎng)化的對(duì)話(huà)和交易。

然而，由于政府和公民之間固有的不平等地位和非均衡力量對(duì)比，使得在公益性征收過(guò)程中，很難實(shí)現(xiàn)一種真正意義上的平等對(duì)話(huà)和交易，尤其是考慮到公民在獲得基本信息方面滯后的缺陷，公民的行為和決策總是無(wú)法達(dá)到最優(yōu)效果。因此，在公益性征收過(guò)程中，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，政府首先應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)政府和公民在信息獲取方面的平等而努力，從而保障雙方協(xié)商和交易的平等性和公平性。《征收與補(bǔ)償條例》同樣對(duì)信息公開(kāi)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知公民，諸如征收補(bǔ)償方案、征收決定、征收情況調(diào)查、房屋征收補(bǔ)償檔案、審計(jì)結(jié)果等信息。*《征收與補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定。然而仍有一些與公民切身利益密切相關(guān)，并為公民決策提供支撐的重要信息無(wú)法被公民及時(shí)得到，如政府內(nèi)部決策的信息，國(guó)家土地制度和房屋所有權(quán)制度以及有關(guān)征收和搬遷的政策信息和法律信息，*我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是國(guó)有制和集體所有制的土地制度，這使得我國(guó)的征收和搬遷模式根本不同于西方資本主義國(guó)家的征收和拆遷模式，表現(xiàn)在我國(guó)征收和補(bǔ)償在程序、標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)上的特殊規(guī)定。必須確保相關(guān)政策和法律信息能為公民所知悉，以使公民能夠清晰地了解自己所擁有的權(quán)利以及所承擔(dān)的義務(wù)。發(fā)展規(guī)劃的信息，該地區(qū)(城市)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民生活水平和收入消費(fèi)水平的信息，該地區(qū)(城市)的社會(huì)保障制度和社會(huì)福利制度的信息，評(píng)估機(jī)構(gòu)的信息等。

獲取這些信息可以使公民能夠?qū)φ袨楹蜎Q策進(jìn)行預(yù)見(jiàn)，如公民可以根據(jù)政府發(fā)布的城市發(fā)展規(guī)劃了解到自己所在區(qū)域是否是將來(lái)城市發(fā)展所需要進(jìn)行征收和搬遷的對(duì)象；同時(shí)也可以讓公民在與政府協(xié)商的過(guò)程中更理性地決策，如考慮到評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、過(guò)往評(píng)估經(jīng)歷、市場(chǎng)地位和競(jìng)爭(zhēng)情況以及與政府的潛在關(guān)系等信息對(duì)于被征收人的決策具有不可估量的影響，被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)必須建立在擁有足夠的信息來(lái)支撐其合理決策的基礎(chǔ)上。而公開(kāi)政府內(nèi)部決策過(guò)程信息顯然有助于幫助被征收人建立對(duì)政府和公權(quán)力的信任和對(duì)征收補(bǔ)償?shù)慕邮芏群驼J(rèn)可度。

雖然非公益性交易是處于較為開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境下開(kāi)發(fā)商與房屋所有權(quán)人之間的自由市場(chǎng)交易行為，但是由于土地商業(yè)開(kāi)發(fā)同樣需要取得政府的行政許可，并得到政府授權(quán)才可以實(shí)施非公益性交易，因此政府在非公益性交易中同樣扮演重要角色。而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，由于其對(duì)市場(chǎng)和市場(chǎng)信息的優(yōu)勢(shì)地位，政府同樣需要積極履行其維護(hù)和保障公平市場(chǎng)交易的職責(zé)，尤其是政府應(yīng)當(dāng)采取措施調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)商與公民之間的信息不對(duì)等狀況。而政府在行政審批的過(guò)程中就可以掌握開(kāi)發(fā)商以及商業(yè)開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息，因此除了上述在公益性征收過(guò)程中同樣包含的基本信息之外，政府還應(yīng)當(dāng)向公民告知有關(guān)開(kāi)發(fā)商和商業(yè)開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息。在非公益性交易中，開(kāi)發(fā)商作為市場(chǎng)主體直接參與了整個(gè)房屋交易、補(bǔ)償與拆遷過(guò)程中，因此公眾有足夠的利益需求去了解開(kāi)發(fā)商的有關(guān)信息，以確保自己決策的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效率利益。一方面擁有良好信譽(yù)和資金實(shí)力的開(kāi)發(fā)商更易于為公民所接受，如果該開(kāi)發(fā)商在之前其他地區(qū)也進(jìn)行過(guò)房屋交易和補(bǔ)償，公民可以對(duì)相關(guān)情況有所了解，也可以去除對(duì)開(kāi)發(fā)商的懷疑和對(duì)補(bǔ)償落實(shí)的擔(dān)憂(yōu)；另一方面，開(kāi)發(fā)商相關(guān)信息的公開(kāi)使得開(kāi)發(fā)商的行為在某種程度上受到社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督，缺乏信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)發(fā)商將獲得更少的土地商業(yè)開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)，面臨的交易和補(bǔ)償?shù)淖枇σ苍酱?，這要求開(kāi)發(fā)商提高自身的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)能力和企業(yè)形象。

(二)保障評(píng)估的公平性

評(píng)估是對(duì)房屋進(jìn)行征收和補(bǔ)償?shù)闹匾h(huán)節(jié)，評(píng)估的價(jià)格是否合理、評(píng)估的程序是否公正、對(duì)評(píng)估的結(jié)果是否有權(quán)提出異議等因素都關(guān)系到房屋補(bǔ)償?shù)墓叫??！墩魇张c補(bǔ)償條例》規(guī)定的第三方評(píng)估機(jī)制和市場(chǎng)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用在公益性征收和非公益性交易中。在公益性征收中，引入第三方評(píng)估機(jī)制和市場(chǎng)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不僅是對(duì)政府行政權(quán)力的進(jìn)一步有效約束和控制，同時(shí)也使得“征收博弈在很大程度上從《拆遷條例》下的沖突博弈轉(zhuǎn)變成議價(jià)博弈”，[6]圍繞著房屋價(jià)值評(píng)估的群體博弈將會(huì)成為新法律背景下各方主體關(guān)注和博弈的焦點(diǎn)。而在非公益性交易中，由于公民與開(kāi)發(fā)商本就處于不平等地位，如果完全適用自由的市場(chǎng)化交易模式，則會(huì)使得開(kāi)發(fā)商占據(jù)更多的優(yōu)勢(shì)，從而無(wú)法確保交易的公平性。同時(shí)，某些公民在自由市場(chǎng)環(huán)境下也會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，尋求不合理的補(bǔ)償價(jià)格。公平性的補(bǔ)償不僅要符合公民的合法權(quán)益，同時(shí)也要遵循一般的市場(chǎng)公平交易原則。而在非公益性交易中同樣適用第三方評(píng)估機(jī)制和市場(chǎng)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，則為開(kāi)發(fā)商和公民的行為決策提供了理性的參考標(biāo)準(zhǔn)和合理的法律底限，可以有效抑制機(jī)會(huì)主義行為，也可以保障補(bǔ)償?shù)南鄬?duì)公平性。

然而《征收與補(bǔ)償條例》只是規(guī)定“不得低于房屋征收決定公告之日起被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”，*《征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定。雖然在一定程度上參照了市場(chǎng)價(jià)格，但實(shí)則未能解釋何為“類(lèi)似房地產(chǎn)”，何為“市場(chǎng)價(jià)格”，而決定權(quán)和解釋權(quán)仍然被掌握在政府和評(píng)估機(jī)構(gòu)手中，公民無(wú)法直接參與到補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估和確定的具體決策程序。同時(shí)，將市場(chǎng)價(jià)格定在“征收決定公告之日”，則使得公民完全無(wú)法從未來(lái)土地升值中獲取利益，而考慮到非公益性交易的市場(chǎng)特性，這一規(guī)則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬適用。因此，在沒(méi)有相應(yīng)的程序作為保證的情況下，缺乏一個(gè)公正透明的市場(chǎng)價(jià)格的形成機(jī)制，即使規(guī)定的是參考“市場(chǎng)價(jià)格”，也形同虛設(shè)。對(duì)此，政府應(yīng)該定期公布不同區(qū)域、不同用途、不同建筑結(jié)構(gòu)的各類(lèi)房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格并進(jìn)行及時(shí)更新，把它作為同類(lèi)房屋評(píng)估的一個(gè)參考，而這個(gè)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)于被征收人來(lái)說(shuō)是可預(yù)見(jiàn)的、合理的，只有這樣才能真正做到市場(chǎng)價(jià)格的公正透明，才能得到社會(huì)的普遍的認(rèn)可。

四、政府作為行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)

政府作為行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)該參與到公益性土地征收與拆遷和商業(yè)性的土地征收和拆遷的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中。與作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者肩負(fù)的職責(zé)相比，政府作為行政管理機(jī)關(guān)肩負(fù)的職責(zé)已經(jīng)從通過(guò)各種措施維護(hù)和構(gòu)建一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)征收和搬遷的整體管理和監(jiān)督。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者，政府的所作所為是給當(dāng)事人雙方公平交易做出行政上的支持，避免社會(huì)不公；而作為行政管理機(jī)關(guān)，政府所要做的就是對(duì)當(dāng)事人的行為(主要是指征收和搬遷的具體行為)進(jìn)行監(jiān)管，避免出現(xiàn)違法行為給當(dāng)事人造成損失，并向當(dāng)事人提供相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。

而考慮到無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易中，政府都首先作為行政機(jī)關(guān)對(duì)征收或交易申請(qǐng)的合理性和合法性進(jìn)行審查，因而政府作為行政管理機(jī)關(guān)的首要職責(zé)就是征收或交易之前置條件審查，確保在源頭就保證征收或交易的公平性。其次，基于內(nèi)部決策程序民主性建設(shè)和公權(quán)力限制的內(nèi)在要求，政府作為行政管理機(jī)關(guān)同樣需要對(duì)征收或交易過(guò)程中主要的行政機(jī)關(guān)主體及其行為進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)需要在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候?yàn)楫?dāng)事人提供可行有效的權(quán)利救濟(jì)。最后，在非公益性交易中，政府因其行政審批行為(房屋拆遷許可證和土地開(kāi)發(fā)利用許可)而介入其中，同時(shí)也是出于保障交易雙方合法權(quán)益之目的，政府也應(yīng)當(dāng)介入非公益性交易的整個(gè)過(guò)程，作為一個(gè)監(jiān)督者和裁決者對(duì)過(guò)程中交易主體及其行為進(jìn)行有效監(jiān)管，而當(dāng)雙方出現(xiàn)糾紛時(shí)能夠提供有效之調(diào)節(jié)和裁決途徑。

(一)征收或交易之前置條件審查

無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易，其啟動(dòng)都需要征得行政機(jī)關(guān)的許可，而許可審查過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是行政機(jī)關(guān)對(duì)公益性征收和非公益性交易的合理性和合法性依據(jù)進(jìn)行審查的過(guò)程，只有在符合法律所規(guī)定之前置條件的情況下，兩者才具有合理性和合法性并可依法進(jìn)行執(zhí)行程序。因此，征收或交易之前置條件的設(shè)計(jì)和審查是保障公益性征收和非公益性交易公平性的首要環(huán)節(jié)和重要手段。然而《征收和補(bǔ)償條例》只針對(duì)公益性征收的啟動(dòng)程序規(guī)定了“公共利益需要”、“符合發(fā)展規(guī)劃”和“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”等三種前置條件，*《征收與補(bǔ)償條例》第八、九、十二條規(guī)定。而未能明確是否同時(shí)適用于非公益性交易行為中。

本文認(rèn)為，雖然非公益性交易并非基于公共利益需要，而是市場(chǎng)主體的自由交易行為，因此并不需要滿(mǎn)足“公共利益需要”之前置條件，然而非公益性交易同樣會(huì)對(duì)城市面貌和土地利用方式產(chǎn)生重要影響，甚至本來(lái)就是與政府發(fā)展規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)相聯(lián)系和配套的，因此非公益性交易同樣需要符合政府制定的城市開(kāi)發(fā)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，以避免無(wú)序的商業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)既定發(fā)展規(guī)劃的負(fù)面沖擊。同時(shí)，與公益性征收一樣，非公益性交易也會(huì)改變和破壞房屋所有權(quán)人的原有生活秩序，尤其涉及人數(shù)較多時(shí)，更會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和正常社會(huì)秩序，因此社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之前置條件應(yīng)當(dāng)同樣適用于非公益性交易。再者，作為行政管理機(jī)關(guān)，政府對(duì)非公益性交易的合理性和合法性進(jìn)行審查，而非僅限于開(kāi)發(fā)計(jì)劃和補(bǔ)償計(jì)劃的可行性審查，原本就是保障非公益性交易公平性和保護(hù)公民合法權(quán)益的應(yīng)盡職責(zé)。最后，由于《征收與補(bǔ)償條例》廢止了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，*《征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定。因而造成非公益性交易將會(huì)無(wú)法可依，在這種情況下，為了保持法律秩序的穩(wěn)定性和法律適用的一致性，并對(duì)非公益性交易及其公平性進(jìn)行有效規(guī)范，同樣應(yīng)當(dāng)將《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的前置條件適用到非公益性交易中。

《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的三種前置條件是對(duì)公益性征收和非公益性交易的啟動(dòng)理由、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響的全面審查和實(shí)質(zhì)審查，其實(shí)質(zhì)上是對(duì)公益性征收和非公益性交易的社會(huì)環(huán)境匹配度進(jìn)行審查，即無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易都必須與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相匹配。首先，《征收與補(bǔ)償條例》在明確公共利益需要的具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，明確要求征收必須是基于公共利益之需要，從而將公益性征收和非公益性交易從根本上進(jìn)行了區(qū)別，這表明除了經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)公平性也成為城市開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考慮因素之一。其次，“符合發(fā)展規(guī)劃”之前置條件體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)思想，要求無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易都必須與政府既定之發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策保持一致，從而也就為預(yù)見(jiàn)政府和開(kāi)發(fā)商的決策行為提供了可能性，并且保障了公益性征收和非公益性交易的合理性。而在公益性征收中，“符合發(fā)展規(guī)劃”之前置條件更是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行了嚴(yán)格限制，即要求政府在作出征收決定時(shí)必須與之前行政決策(制定發(fā)展規(guī)劃)保持一致和延續(xù)性。再者，考慮到公益性征收和非公益性交易都是對(duì)原有土地區(qū)域內(nèi)社會(huì)管理秩序和房屋所有權(quán)人的社會(huì)生活秩序的非正常性改變，在征收或交易之后，房屋所有權(quán)人必須在全新的社會(huì)條件和社會(huì)環(huán)境下重新組織其生活和工作秩序，并且現(xiàn)實(shí)中，安置地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，社會(huì)生活條件和工作環(huán)境較為惡劣的地方，房屋所有權(quán)人付出的實(shí)際代價(jià)遠(yuǎn)非房屋價(jià)值補(bǔ)償可以完全彌補(bǔ)的。因此，政府在審查公益性征收和非公益性交易的合理性時(shí)必須注重衡量和評(píng)價(jià)其對(duì)原有社會(huì)秩序的影響以及房屋所有權(quán)人安置后的生活工作安排，也即考慮公益性征收和非公益性交易的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

然而《征收與補(bǔ)償條例》雖然規(guī)定了三種前置條件，卻未能更進(jìn)一步地深化前置條件審查的重要意義及其程序操作，難免使得前置條件審查流于形式，而成為公益性征收和非公益性交易的合法性“面具”。因此，未來(lái)的相關(guān)法律規(guī)范必須進(jìn)一步明確前置條件的具體內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的、獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)，按照民主程序和公權(quán)力限制的原則對(duì)公益性征收和非公益性交易的合理性和合法性進(jìn)行審查。

(二)對(duì)征收或交易主體及其行為的監(jiān)管

無(wú)論是在公益性征收還是非公益性交易中，政府作為行政管理機(jī)關(guān)都一直對(duì)征收或交易、補(bǔ)償、拆遷和安置各個(gè)環(huán)節(jié)或直接或間接地發(fā)揮著調(diào)節(jié)和監(jiān)管作用。尤其是在公益性征收過(guò)程中，政府作為重要主體直接參與了從征收到安置的整個(gè)環(huán)節(jié)，而為了有效防范公權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是為了抑制公益性征收的行政強(qiáng)制和權(quán)利侵害的特性，避免對(duì)公民的合法權(quán)益造成重大損失，必須加強(qiáng)對(duì)公益性征收過(guò)程中相關(guān)行政機(jī)關(guān)的決策和執(zhí)行行為的監(jiān)管。而在非公益性交易中，由于大范圍的房屋交易和拆遷具有的巨大社會(huì)影響，政府除了必要的交易之前置條件滿(mǎn)足情況的審查之外，也需要對(duì)交易過(guò)程中雙方主體的，尤其是開(kāi)發(fā)商，交易行為和可能的機(jī)會(huì)主義行為、違法行為進(jìn)行監(jiān)管，以確保非公益性房屋交易的公平性和合法性。另一方面，考慮到評(píng)估環(huán)節(jié)在公益性征收和非公益性交易過(guò)程中的重要地位和重要意義，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)管，保障市場(chǎng)化模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。總的來(lái)說(shuō)，作為行政管理機(jī)關(guān)，政府在征收或交易過(guò)程中的監(jiān)管職責(zé)主要體現(xiàn)在對(duì)征收或交易的重要環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管，政府內(nèi)部決策程序的監(jiān)管，以及對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其行為的監(jiān)管等三個(gè)方面。

具體來(lái)說(shuō)，政府對(duì)征收或交易的重要環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管首先表現(xiàn)在征收或交易的啟動(dòng)程序方面，即政府通過(guò)三種前置條件對(duì)公益性征收和非公益性交易的社會(huì)效用、社會(huì)公平性及其社會(huì)影響進(jìn)行審查，確保公益性征收和非公益性交易的合理性和合法性。其次，在征收或交易的執(zhí)行過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)包括行政機(jī)關(guān)、開(kāi)發(fā)商、房屋所有權(quán)人、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)各方主體及其行為進(jìn)行監(jiān)管，確保公益性征收和非公益性交易都是建立在公平、平等基礎(chǔ)上的協(xié)商結(jié)果，而非行政機(jī)關(guān)單獨(dú)的決策或開(kāi)發(fā)商的強(qiáng)迫交易，同時(shí)也要警惕各方主體的機(jī)會(huì)主義行為傾向。再者，在補(bǔ)償落實(shí)和安置過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定的補(bǔ)償內(nèi)容的落實(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督與管理，并制定相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰制度。此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)被安置戶(hù)的回訪(fǎng)工作，通過(guò)回訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)征收補(bǔ)償過(guò)程中存在的問(wèn)題并及時(shí)糾正。最后，在權(quán)利救濟(jì)方面，政府應(yīng)當(dāng)為各方主體，尤其是房屋所有權(quán)人，提供充分有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，并及時(shí)受理和解決公民與政府之間就公益性征收，或者房屋所有權(quán)人與開(kāi)發(fā)商就非公益性交易所發(fā)生的一切爭(zhēng)議和糾紛，并經(jīng)由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)公益性征收和非公益性交易過(guò)程中的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)和裁決。[11]

無(wú)論是在公益性征收還是在非公益性交易中，政府都是重要的參與者之一，政府所具備的政治權(quán)威和主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)地位，都表明政府對(duì)于公益性征收和非公益性交易具有重要的影響，然而政府需要謹(jǐn)慎行使公權(quán)力和合理利用這種天然優(yōu)勢(shì)，以避免無(wú)序的公權(quán)力擴(kuò)張和濫用損害公益性征收和非公益性交易的社會(huì)公平性，正是在這個(gè)意義上，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身內(nèi)部決策程序的監(jiān)管，即完善內(nèi)部權(quán)力分配和相互制約監(jiān)管制度?！墩魇张c補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收決策程序、*根據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，征收過(guò)程中的決策權(quán)被收回集中到市、縣級(jí)人民政府，而房屋征收部門(mén)只負(fù)責(zé)組織和實(shí)施之征收?qǐng)?zhí)行工作，改變了以往房屋征收部門(mén)既當(dāng)決策者、裁判者，又是執(zhí)行者的混亂局面。征收之前置條件要求、第三方評(píng)估機(jī)制、法律責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的介入以及強(qiáng)化司法裁判效用的權(quán)利救濟(jì)制度，*《征收與補(bǔ)償條例》對(duì)司法裁判效用的強(qiáng)化設(shè)計(jì)絕不僅限于對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行的審查，也不僅僅是“司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆”就可以囊括的，事實(shí)上司法裁判將會(huì)對(duì)征收與補(bǔ)償過(guò)程中的重要決策及其合理合法性基礎(chǔ)進(jìn)行審查。都已經(jīng)說(shuō)明《征收與補(bǔ)償條例》在內(nèi)部決策程序的民主化建設(shè)和公權(quán)力限制方面的重大進(jìn)步，然而現(xiàn)有對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管還主要發(fā)生在政府內(nèi)部，而未能有效引入外部力量和社會(huì)民主參與機(jī)制，既讓公民無(wú)法及時(shí)有效把握相關(guān)重要信息以保障自身的合法權(quán)益，又無(wú)法發(fā)揮社會(huì)、輿論、公眾和房屋所有權(quán)人的民主監(jiān)督作用，未來(lái)無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易都必須進(jìn)一步加強(qiáng)建立在廣泛民主參與基礎(chǔ)上的監(jiān)管機(jī)制。

與此同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)具體承擔(dān)價(jià)格評(píng)估的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及其評(píng)估行為進(jìn)行規(guī)范的管理。政府首先應(yīng)以立法的形式確定和統(tǒng)一價(jià)格評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，并向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)提供進(jìn)行價(jià)格評(píng)估所需的資料和信息。其次，政府應(yīng)當(dāng)將《征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定為較為籠統(tǒng)模糊的“按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定”原則進(jìn)行細(xì)化和內(nèi)容填充，并加強(qiáng)社會(huì)民主參與在制定評(píng)估辦法的過(guò)程中的決策和監(jiān)督作用。再者，在具體的評(píng)估過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)警惕第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為，即第三評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府或開(kāi)發(fā)商之間可能的“串謀”行為，[6]建立制度化的針對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家委員會(huì)的選拔、考核、審計(jì)和監(jiān)管的規(guī)范辦法，杜絕評(píng)估過(guò)程中可能的利益輸送現(xiàn)象，并及時(shí)地向公民提供相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。最后，政府應(yīng)當(dāng)建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的信息檔案，將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的基本信息、資質(zhì)、信譽(yù)、過(guò)往評(píng)估事件、投訴或訴訟狀況系統(tǒng)性的進(jìn)行整理存檔，并及時(shí)向有關(guān)主體告知，以保證有關(guān)主體能在充分了解相關(guān)信息的基礎(chǔ)上做出最符合自身利益的決策，從而間接保障公益性征收和非公益性交易的平等性和公平性。

五、政府作為公共服務(wù)提供者的職責(zé)

無(wú)論是公益性征收還是非公益性交易都具有長(zhǎng)期的、深遠(yuǎn)的社會(huì)效用和社會(huì)影響，它們不僅改變了土地和房屋的所有權(quán)和使用情況，也在改變房屋所有權(quán)人的生活和工作秩序，同時(shí)征收和交易之后對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用也在改變和促進(jìn)所在區(qū)域的整體發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)環(huán)境，而無(wú)論是政府、開(kāi)發(fā)商，還是房屋所有權(quán)人、社會(huì)公眾都應(yīng)當(dāng)能共同享有這種長(zhǎng)期的社會(huì)效益，至少要保障房屋所有權(quán)人因社會(huì)發(fā)展付出的犧牲得到公平、相對(duì)對(duì)等的補(bǔ)償。另一方面，房屋價(jià)值和相關(guān)費(fèi)用的補(bǔ)償并不能完全彌補(bǔ)房屋所有權(quán)人因房屋征收或交易所付出的代價(jià)，尤其是考慮到房屋所有權(quán)人在征收或交易之后重新構(gòu)建其生活和工作秩序所需要承擔(dān)的巨大成本和風(fēng)險(xiǎn)，僅僅以可見(jiàn)的、短期的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)補(bǔ)償在某種程度上是有失公平的。實(shí)則，許多時(shí)候房屋所有權(quán)人不愿意接受征收或交易，并不僅僅是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)牟缓侠砘蛘呤枪室馓r(jià)謀取不正當(dāng)利益，在某些時(shí)候，有些房屋所有權(quán)人只是已經(jīng)對(duì)原有社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了依賴(lài)心理，不愿意離開(kāi)原先熟悉的生活和工作環(huán)境，不愿意重新去適應(yīng)陌生的生活環(huán)境和生活方式。

然而在短暫的協(xié)商過(guò)程中，各方主體既無(wú)法理性地預(yù)期和估計(jì)這種未來(lái)的社會(huì)效益，也無(wú)法迅速地就綜合性的補(bǔ)償和安置問(wèn)題達(dá)成一致，因而無(wú)論是《征收與補(bǔ)償條例》還是實(shí)踐中往往采取一種簡(jiǎn)單化的操作模式，即以房屋經(jīng)濟(jì)價(jià)值和相關(guān)損失的補(bǔ)償作為主要的補(bǔ)償內(nèi)容，而將其他的補(bǔ)償內(nèi)容和未來(lái)社會(huì)效益排除在補(bǔ)償范圍之外。簡(jiǎn)單化的操作模式雖然有利于征收和交易的順利執(zhí)行，卻未能在真正意義上實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)性公平。同時(shí)，未來(lái)社會(huì)效益和公民付出的隱性代價(jià)也存在模糊而無(wú)法有效評(píng)價(jià)的缺陷，草率地以法律規(guī)范的形式引入補(bǔ)償范圍之類(lèi)難免會(huì)造成法律執(zhí)行上的操作性困難，而將這種責(zé)任完全推給征收單位或者開(kāi)發(fā)商也是不現(xiàn)實(shí)及不公平的。因此，在無(wú)法進(jìn)行有效立法規(guī)范卻又必須保障公民合法權(quán)益的情況下，就必須依賴(lài)于政府積極履行其公共服務(wù)的職責(zé)，通過(guò)提供高效高質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)支撐征收和交易的有序推進(jìn)，消除各方主體的后顧之憂(yōu)，進(jìn)而保障公益性征收和非公益性交易的社會(huì)公平性。

(一)發(fā)展規(guī)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益

《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的“符合發(fā)展規(guī)劃”之前置條件是對(duì)公益性征收和非公益性交易的社會(huì)環(huán)境匹配度和社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，作為公共服務(wù)提供者，政府首先就應(yīng)當(dāng)在制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)要注重規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益，有意識(shí)地協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，并將土地開(kāi)發(fā)和房屋征收或商業(yè)交易納入規(guī)劃內(nèi)容，從而預(yù)先為未來(lái)可能的房屋征收或商業(yè)交易行為設(shè)定了限制，即公益性征收和非公益性交易必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃保持一致。

雖然制定發(fā)展規(guī)劃更像是政府的行政事務(wù)，而不是政府的市場(chǎng)行為或公共服務(wù)行為。但是，政府制定發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)建立在充分認(rèn)識(shí)了城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和未來(lái)方向，以及對(duì)所涉及公民的生活和工作秩序的巨大影響的基礎(chǔ)之上，并以促進(jìn)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為其目標(biāo)，以保障公民合法權(quán)益為原則，并且社會(huì)公眾也能從科學(xué)合理的發(fā)展規(guī)劃中獲得未來(lái)潛在的長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益。因此，政府制定發(fā)展規(guī)劃既會(huì)受到社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)因素的影響，同時(shí)也是一種間接的公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到發(fā)展規(guī)劃的這種公共服務(wù)性質(zhì)，更謹(jǐn)慎地行使其制定發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，在衡量城市開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，也要考慮發(fā)展規(guī)劃的社會(huì)效益和潛在的社會(huì)影響，尤其是對(duì)房屋征收或交易范圍內(nèi)公眾的社會(huì)生活秩序的影響，同時(shí)也必須保障公民也能夠從這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益。

另一方面，發(fā)展規(guī)劃也為公民預(yù)測(cè)政府或開(kāi)發(fā)商的征收或交易行為提供了現(xiàn)實(shí)可能性和路徑。在既定發(fā)展規(guī)劃的約束下，政府和開(kāi)發(fā)商的行為是可以預(yù)期的，同時(shí)在市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)下，未來(lái)發(fā)展區(qū)域的土地和房屋的價(jià)值也會(huì)增值，公民應(yīng)當(dāng)也可以預(yù)期從這種增值中獲益。因此，發(fā)展規(guī)劃也為未來(lái)可能的公益性征收或非公益性交易的補(bǔ)償過(guò)程提供了一個(gè)相對(duì)平等的信息環(huán)境，各方主體的行為都可以被預(yù)見(jiàn)，并且各方主體對(duì)發(fā)展規(guī)劃帶來(lái)的潛在社會(huì)效益達(dá)成共識(shí)，即由于政府、開(kāi)發(fā)商和公眾都預(yù)測(cè)到在未來(lái)的某個(gè)特定時(shí)期將會(huì)發(fā)生房屋征收或交易之行為，且該房屋征收或交易行為是基于發(fā)展規(guī)劃的需求，因而就一般觀念而言，房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在未來(lái)將會(huì)得到明顯的、可預(yù)期的提升，對(duì)這一可能發(fā)生的事實(shí)的認(rèn)知將會(huì)潛在地影響人們對(duì)房屋征收或交易以及補(bǔ)償?shù)膽B(tài)度和反應(yīng)。而在這種共同認(rèn)識(shí)的引導(dǎo)下，各方主體更可能就一種相對(duì)公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償結(jié)果達(dá)成一致意見(jiàn)。

與此同時(shí)，發(fā)展規(guī)劃不僅要保障規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和公平性，即具備長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益并且使得所有人都從中獲益，而且在發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程中也要保障過(guò)程的民主性和公平性，即保障利益相關(guān)者在發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程中的民主參與權(quán)利和決策權(quán)力。雖然《征收與補(bǔ)償條例》在設(shè)定“符合發(fā)展規(guī)劃”之前置條件之后更進(jìn)一步規(guī)定“制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證”，*《征收與補(bǔ)償條例》第九條規(guī)定。然而這里的“社會(huì)公眾”是泛指而非特指，而發(fā)展規(guī)劃往往會(huì)涉及到具體區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公眾及其切身利益，尤其是那些房屋可能被征收或交易的公眾，因此有必要規(guī)定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，確保利益相關(guān)者能夠參與到發(fā)展規(guī)劃制定過(guò)程中。同時(shí)，《征收與補(bǔ)償條例》只是規(guī)定了可能的參與權(quán)，卻未能對(duì)社會(huì)公眾的決策權(quán)做出規(guī)定，考慮到公民對(duì)自身財(cái)產(chǎn)處分和生活工作具有的相對(duì)決定權(quán)，以及可能的房屋征收或交易對(duì)公民權(quán)益和生活工作秩序的巨大影響和沖擊，應(yīng)當(dāng)賦予利益相關(guān)者一定的決策權(quán)，讓公眾能真正對(duì)與其切身利益密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行處置和決策，而不僅僅作為行政政策和決策的被動(dòng)承受者。

(二)公共服務(wù)政策支持

公共服務(wù)政策支持是政府對(duì)公益性征收和非公益性交易的間接調(diào)節(jié)，其目的是為各方主體提供一個(gè)良好的政府環(huán)境，解決其后顧之憂(yōu)。因此，除了在公益性征收和非公益性交易的具體過(guò)程中對(duì)房屋征收或交易行為的公平性進(jìn)行監(jiān)管、保障房屋所有權(quán)人合法權(quán)益外，政府還應(yīng)當(dāng)在與房屋征收或交易密切相關(guān)的重要公共服務(wù)方面提供相應(yīng)的政策支持，建立與房屋征收和交易相配套的社會(huì)保障制度，以此來(lái)鼓勵(lì)和支持房屋征收和交易的順利進(jìn)行，并最終實(shí)現(xiàn)征收或交易補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)公平。

《征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)意識(shí)到房屋征收活動(dòng)與其他社會(huì)管理活動(dòng)，尤其是政府公共服務(wù)之間的密切聯(lián)系，并且規(guī)定“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障”，*《征收與補(bǔ)償條例》第十八條規(guī)定。由此將房屋征收制度與社會(huì)保障房制度聯(lián)系在一起，而這種傾向性的社會(huì)保障房制度支持既可以保障公益性征收的順利執(zhí)行，也可以間接地彌補(bǔ)房屋所有權(quán)人因公共利益需要和房屋征收而受到的損害。而在非公益性交易中，有效的政策支持同樣可以發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，而考慮到政府同樣在非公益性交易中扮演重要角色并也從中獲取了利益，政府也應(yīng)當(dāng)為非公益性交易建立相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障制度支持。另一方面，與房屋征收或交易密切相關(guān)的公共服務(wù)政策支持，并不僅限于社會(huì)保障房制度，其它如教育、醫(yī)療、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的公共服務(wù)也可以對(duì)房屋征收或交易進(jìn)行調(diào)節(jié)，保障房屋征收或交易的有序推進(jìn)，同時(shí)也會(huì)反作用于公共服務(wù)政策的完善，即房屋征收或交易對(duì)公共服務(wù)政策的內(nèi)在要求會(huì)迫使政府加大在公共服務(wù)政策及其完善方面的投入，并且要進(jìn)一步增強(qiáng)公共服務(wù)政策的科學(xué)性和合理性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益的角度而非“救急”性的或短暫經(jīng)濟(jì)效益的政策扶持。

基于維持正常社會(huì)秩序和合理調(diào)整公眾生活秩序的考慮，政府也應(yīng)當(dāng)積極履行其公共服務(wù)的職責(zé)，將房屋所有權(quán)人在安置后的生活狀況納入對(duì)公益性征收和非公益性交易的社會(huì)公平性的評(píng)價(jià)范圍，即政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收或交易制度與其他公共服務(wù)社會(huì)保障體系結(jié)合起來(lái)，切實(shí)保障房屋補(bǔ)償?shù)娜嫘院凸叫?，保障公民不?huì)因?yàn)榉课菡魇栈蚪灰锥馐懿缓侠淼膿p失。因?yàn)榉课菡魇栈蚪灰讓?duì)公眾生活的影響是方方面面的，因此征收或交易之后的補(bǔ)償與安置的程序和內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)涉及到生活秩序重構(gòu)的各個(gè)方面，以此公益性征收和非公益性交易才得以實(shí)現(xiàn)其合理性和社會(huì)公平性。即便無(wú)法有效地衡量和評(píng)價(jià)公民因房屋征收或交易而遭受的全部損失以及公民重構(gòu)其生活工作秩序的成本，政府也應(yīng)當(dāng)通過(guò)提供傾向性的公共服務(wù)政策支持盡可能地彌補(bǔ)房屋所有權(quán)人的損失，并幫助他們更快速更有效地重新適應(yīng)陌生社會(huì)環(huán)境和重構(gòu)其生活工作秩序。具體來(lái)說(shuō)，政府需要在以下幾個(gè)方面提供相應(yīng)的公共服務(wù)政策支持：建立針對(duì)被征收人群體的社會(huì)保障傾斜制度，包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度；完善安置地區(qū)的社會(huì)生活和工作環(huán)境建設(shè)，包括公共設(shè)施、道路交通、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；加強(qiáng)社會(huì)保障性住房建設(shè)，解決被征收人的后顧之憂(yōu)及其他政策上的支持。

六、總結(jié)

通過(guò)前面的分析和論證，我們可以看到，如果政府對(duì)自己在征收和補(bǔ)償過(guò)程中的角色和職責(zé)有清晰明確的認(rèn)識(shí)，就能夠?qū)γ恳粋€(gè)具體問(wèn)題都按照其相應(yīng)職能提出解決方案，并且跳出狹窄的征收和搬遷范圍，不再針對(duì)一個(gè)問(wèn)題或者問(wèn)題的一個(gè)方面，而以其本身肩負(fù)的職責(zé)，從整體出發(fā)進(jìn)行前瞻性的和綜合性的考慮，也不再是以“救急”的方式和態(tài)度對(duì)征收和搬遷進(jìn)行管理。[12]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者、行政管理機(jī)關(guān)和公共服務(wù)提供者及其相應(yīng)職責(zé)的區(qū)分只是為了明確政府在什么時(shí)候該做什么，不該做什么以及做到什么程度。只有政府能夠真正意識(shí)到這一點(diǎn)，才能從根本上解決房屋征收和搬遷過(guò)程中存在的一系列問(wèn)題和矛盾。同時(shí)，對(duì)自身角色的正確定位也是政府轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持“以人為本”，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

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[責(zé)任編輯：申鳳敏]

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)情境下雇傭關(guān)系模式對(duì)組織績(jī)效的作用機(jī)制研究”(71272067)；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“非典型雇傭關(guān)系情境下員工行為管理理論和實(shí)證研究” (12YAJ630090)。

馬躍如，中南大學(xué)商學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、政府績(jī)效評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)力；余航海，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生，主要研究方向：公共管理、政府績(jī)效評(píng)價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)力；夏冰，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生，主要研究方向：公共管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、領(lǐng)導(dǎo)力。

F293.3

A

1002-6924(2016)06-099-109