申振東　郭　勇　張羅娜

(貴州大學(xué)，貴州　貴陽　550025)

?

關(guān)于我國公共危機(jī)管理的思考
——基于近三年60起典型突發(fā)事件的分析

申振東郭勇張羅娜

(貴州大學(xué)，貴州貴陽550025)

我國各類突發(fā)事件所引起的公共危機(jī)具有各自的典型特征。通過對相關(guān)案例的梳理分析可以看出，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系日臻完善、法律法規(guī)逐步健全、多方合作趨勢加強(qiáng)、善后能力逐漸增強(qiáng)，同時(shí)存在危機(jī)管理透明度低、預(yù)測預(yù)警機(jī)制有待健全、專項(xiàng)資金管理缺乏規(guī)范、社會公眾參與度低等不足。當(dāng)前我國公共危機(jī)管理應(yīng)建立災(zāi)害應(yīng)急商業(yè)保險(xiǎn)制度，發(fā)揮社會組織多元化作用，采用首長負(fù)責(zé)制進(jìn)行現(xiàn)場指揮，同時(shí)搭建信息的雙向傳輸平臺，引入大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共危機(jī)管理。

突發(fā)事件；公共危機(jī)管理；思考

公共危機(jī)管理指以政府、企業(yè)、非政府組織以及其他組織或個(gè)人等對公共危機(jī)發(fā)生、演變、終結(jié)的全過程進(jìn)行的控制與協(xié)調(diào)，以減少或消除危機(jī)及其帶來的危害。本文根據(jù)2006年頒布并實(shí)施的《國家突發(fā)性公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將導(dǎo)致公共危機(jī)的突發(fā)事件分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會安全事件和公共衛(wèi)生事件。通過對我國近三年發(fā)生的60起典型的突發(fā)性事件的梳理，不難發(fā)現(xiàn)，無論是中央政府還是地方政府為解決這些突發(fā)事件，對公共危機(jī)管理過程中的組織領(lǐng)導(dǎo)、輿情發(fā)布、調(diào)動資源以及事后恢復(fù)都給予了高度的重視，并采取了有效的措施。

一、突發(fā)事件案例綜述

(一)案例選擇的依據(jù)

本文所選擇的典型突發(fā)事件主要來源于政府部門發(fā)布的官方信息，例如每年國家減災(zāi)委辦公室和民政部評選出的“中國十大自然災(zāi)害事件”、中華醫(yī)學(xué)會公共衛(wèi)生分會評選的“十大公共衛(wèi)生熱點(diǎn)事件”。此外，典型突發(fā)事件還來源于各級政府官方網(wǎng)站、權(quán)威新聞網(wǎng)站以及國家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，按一定的標(biāo)準(zhǔn)找出具有代表性突發(fā)事件。例如事故災(zāi)害類的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是傷亡人數(shù)、財(cái)產(chǎn)損失金額等；自然災(zāi)害類除上述提到的以外還有災(zāi)害級別以及受災(zāi)范圍；社會安全事件和公共衛(wèi)生事件案例選取的依據(jù)是傷亡人數(shù)、公眾對事件的反應(yīng)、事件造成的社會影響等方面。在這些基礎(chǔ)上，本文還通過查閱大量核心文獻(xiàn)資料選取針對性強(qiáng)的典型案例。(見表1)。

表1　我國近三年突發(fā)事件60例典型案例一覽表

(二)案例呈現(xiàn)特征

1.自然災(zāi)害：具有廣泛性、串發(fā)性和區(qū)域性。我國的自然災(zāi)害分為七大類：氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害、洪水災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、地震災(zāi)害、農(nóng)作物災(zāi)害和森林災(zāi)害。無論是海洋還是陸地這些自然災(zāi)害都有可能發(fā)生，因此其典型特征就是具有廣泛性。自然災(zāi)害一旦發(fā)生就串發(fā)一系列的次生災(zāi)害，以表1中2014年8月3日云南魯?shù)?.5級地震為例，地震發(fā)生后串發(fā)了一系列的次生災(zāi)害：發(fā)生了5次震感強(qiáng)烈的余震，造成大量房屋倒塌，災(zāi)區(qū)交通、電力、通訊全面中斷，并且多處地方形成堰塞湖。雷陣雨天氣同時(shí)增大了滑坡、泥石流以及地震余震可能誘發(fā)的崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。地震還會造成災(zāi)區(qū)人民的人體機(jī)能的下降以及疫情發(fā)生。區(qū)域性是由于我國地震主要發(fā)生在臺灣地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)、東南地區(qū)和23條地震帶上；洪澇災(zāi)害主要發(fā)生在我國的東部季風(fēng)區(qū)。[1]

2.事故災(zāi)害：發(fā)生頻率高、牽連廣。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)以及各種設(shè)備設(shè)施被大量應(yīng)用于生產(chǎn)生活中，例如煤礦中的通風(fēng)設(shè)備設(shè)施、防瓦斯設(shè)備、防煤塵設(shè)施的使用不當(dāng)成為近些年來事故災(zāi)害高頻、不斷發(fā)生的主要原因。漳州古雷PX項(xiàng)目爆炸事件，因二甲苯裝置在運(yùn)行過程中輸料管焊口焊接不實(shí)導(dǎo)致斷裂，泄露出來的物料被吸入到爐膛，因高溫導(dǎo)致燃爆，事故造成19人受傷，29096人被安置轉(zhuǎn)移，多艘船舶被疏散。

3.社會安全事件：缺乏前兆、危害大，給社會帶來的負(fù)面影響深遠(yuǎn)，且可能出現(xiàn)“連鎖效應(yīng)”。社會安全事件是由一些分裂組織、邪教組織和不法分子蓄意而為，為達(dá)到目的，這些人一般會隱蔽行事。而這類事件一旦發(fā)生可能會帶來較大的財(cái)產(chǎn)損害和人員傷亡，對社會公民的身心健康以及政府的公信力都會造成劇烈的沖擊和困擾，以至于帶來持久的負(fù)面影響。由于分裂分子的滲透，新疆在2014年、2013年頻繁發(fā)生恐怖襲擊事件，形成“連鎖反應(yīng)”，造成了不可挽回的人員傷亡及財(cái)產(chǎn)損失和惡劣的社會影響。經(jīng)濟(jì)類社會安全事件的發(fā)生頻數(shù)、規(guī)模與影響近年來也都在上升。全國公安機(jī)關(guān)2013年偵破非法集資案件3700余起,挽回經(jīng)濟(jì)損失64億余元。據(jù)統(tǒng)計(jì),2014年非法集資發(fā)案數(shù)量、涉案金額、參與集資人數(shù)等大幅上升,同比增長兩倍左右,均達(dá)到歷年峰值。[2]

4.公共衛(wèi)生事件：多樣性、潛伏期長以及國際傳播性。目前我國處于社會經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家對公共衛(wèi)生事業(yè)投入的不足，還有生態(tài)環(huán)境的多變，導(dǎo)致流行病和疫情的頻發(fā)，我國的公共衛(wèi)生類突發(fā)事件呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)，主要包括細(xì)菌、病毒、不明原因引起的群體性疾病，有毒有害因素污染環(huán)境造成的集體中毒等。重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒的演變過程很緩慢，不容易被人們察覺。此外，當(dāng)今世界全球化的步伐日益加快，在公共衛(wèi)生方面，生物入侵、疫情傳播的全球化都是現(xiàn)代社會需要面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

二、突發(fā)事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

(一)應(yīng)急管理體制日臻完善

國務(wù)院是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。目前我國已初步建立了完善的應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理的“一案三制”體系是具有中國特色的應(yīng)急管理體系?！耙话浮睘閲彝话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系?！叭啤睘閼?yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。

在2014年2月12日新疆于田7.3級地震以及2014年8月3日云南魯?shù)?.5級地震發(fā)生后，在中央領(lǐng)導(dǎo)指示下，地方黨委、人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)迅速組織人員趕赴災(zāi)區(qū)開展救援工作。此外，啟動了民政救災(zāi)響應(yīng)預(yù)案，各類救災(zāi)隊(duì)伍趕赴災(zāi)區(qū)。在云南魯?shù)?.5級地震中，國務(wù)院總理李克強(qiáng)親自部署災(zāi)區(qū)救災(zāi)各項(xiàng)工作，中央和地方救災(zāi)力量協(xié)調(diào)配合。為指導(dǎo)做好于田地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作，新疆維吾爾自治區(qū)2014年6月21日正式印發(fā)實(shí)施《于田地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃(2014-2015年)》。2014年11月4日，國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕56號印發(fā)《魯?shù)榈卣馂?zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》。由此可見，建立完善的應(yīng)急管理體制，實(shí)現(xiàn)從中央到地方自上而下的整體聯(lián)動，完善了法律法規(guī)和政策措施，提高了公眾參與和自救能力，能夠最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！耙话溉啤焙w了各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的應(yīng)急預(yù)案體系，健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合的應(yīng)急管理工作格局。[3]

(二)相關(guān)法律法規(guī)逐步完善

截止到2007年，我國已制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關(guān)文件111件。國家級的應(yīng)急管理立法有《中華人民共和國食品衛(wèi)生法)、《中華人民共和國道路交通安全法》、《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》等國家專項(xiàng)、國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案80項(xiàng)。通過中央政府門戶網(wǎng)站可看到，目前自然災(zāi)害類的法律有《防震減災(zāi)法》、《水法》、《防汛條例》等12部；事故災(zāi)害類主要有《工傷保險(xiǎn)條例》、《建筑法》、《消防法》等12部；公共衛(wèi)生事件類有《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《食品衛(wèi)生法》等12部；社會安全事件有《戒嚴(yán)法》、《商業(yè)銀行法》等12部。

(三)多方合作趨勢加強(qiáng)

突發(fā)事件發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院都會高度重視，督促有關(guān)部門及時(shí)采取有效的措施，盡可能降低突發(fā)事件對人民生產(chǎn)生活的影響。2015年6月1日東方之星沉船發(fā)生后，各方救援力量迅速集結(jié),公安部緊急調(diào)集治安、消防、交警等各方力量立即行動。國家衛(wèi)計(jì)委立即組織事件周邊地區(qū)衛(wèi)生救援力量，緊急馳援。水利部、氣象局、民政部等部門紛紛實(shí)施相關(guān)應(yīng)急處置工作。湖北省啟動水上搜救一級應(yīng)急響應(yīng)，湖南、上海、重慶等地陸續(xù)派出工作組，趕到現(xiàn)場，協(xié)助救援和處理善后。又如，對抗新型病毒，我國與國際合作包括疾病流行的信息交換、樣品交換、科研合作、國家間的流行性疾病的防控協(xié)作與世界衛(wèi)生組織的密切聯(lián)系等不同層次。自2013年3月31日中國發(fā)生H7N9禽流感病毒疫情以來，中國相關(guān)政府部門按照《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，向世衛(wèi)組織通報(bào)首例病例情況，以后確診的每一例病例都按有關(guān)規(guī)定及時(shí)通報(bào)世界衛(wèi)生組織，與此同時(shí)，各項(xiàng)防控工作也會及時(shí)通報(bào)世衛(wèi)組織。通過多方合作，不僅加快了解決我國公共衛(wèi)生事件的步伐，也為全世界的衛(wèi)生事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。

(四)危機(jī)善后能力逐漸增強(qiáng)

危機(jī)后期處理主要由危機(jī)問責(zé)、受害人援助、危機(jī)心態(tài)重建以及危機(jī)評估調(diào)整四個(gè)部分構(gòu)成。尤其是在自然災(zāi)害后重建房屋、老人及孤兒的撫養(yǎng)問題、對幸存者進(jìn)行心里援助等都非常重要。2014年出臺的《魯?shù)榈卣馂?zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》和《于田地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃(2014-2015年)》，就是為了保障地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作有效地開展，恢復(fù)災(zāi)區(qū)群眾正常的生活條件，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)和發(fā)展。針對2014年7月20日媒體曝光的上海福喜過期肉事件，2天后上海市食藥監(jiān)局通報(bào)了上海福喜食品有限公司涉嫌有組織實(shí)施違法生產(chǎn)經(jīng)營食品行為，查實(shí)了5批次問題產(chǎn)品，并與市公安局等部門成立了“720”聯(lián)合辦案指揮部，公安局依法對上海福喜負(fù)責(zé)人等6名涉案人員予以刑事拘留。無論是從突發(fā)事件責(zé)任認(rèn)定以及善后賠償，還是災(zāi)害后政府出臺的一系列法律法規(guī)，甚至是突發(fā)事件發(fā)生后的評估調(diào)整等多方面來看，我國政府的危機(jī)后期處理能力都得到了較大提升。

三、突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的不足

(一)危機(jī)管理的透明度低

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的第九條和第十條，公布相關(guān)信息是政府機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。然而，政府有關(guān)突發(fā)事件的信息是以公開為常態(tài)、不公開為特例。相對于其他政務(wù)信息而言，突發(fā)事件是非常態(tài)事件，涉及范圍大，所以一旦公眾不了解就會造成信息孤島，進(jìn)而被一些不法分子利用、煽動甚至?xí)a(chǎn)生混淆視聽的謠言，對社會造成極大危害。如2014年3月30日，一些群眾在茂名市市委門前大草坪聚集，以表達(dá)對擬建芳烴(PX)項(xiàng)目的關(guān)切，但現(xiàn)場有小部分鬧事者借機(jī)肆意破壞市區(qū)的公共設(shè)施。事發(fā)后，“茂名反PX游行造成15死300傷”“坦克車進(jìn)城”等謠言開始在網(wǎng)絡(luò)上散播。市公安機(jī)關(guān)依法共查處違法犯罪嫌疑人44人。4月3日下午，茂名市政府才召開PX項(xiàng)目新聞發(fā)布會。[4]由于茂名市政府沒有及時(shí)發(fā)布“PX”項(xiàng)目的有關(guān)信息，導(dǎo)致了公眾對“PX”項(xiàng)目的盲目恐慌，進(jìn)而演變成了突發(fā)事件，而在處理群眾聚眾示威的過程中手段欠妥，導(dǎo)致了一些別有用心的人大肆渲染，通過網(wǎng)絡(luò)輿論制造流言。

(二)預(yù)測預(yù)警機(jī)制有待健全

我國的預(yù)警機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在缺乏足夠的災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備。對危機(jī)管理而言, 獲取信息、相互協(xié)調(diào)、溝通的基礎(chǔ)條件就是對突發(fā)事件實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。2013年的四川雅安地震、2014年的云南景谷地震，我國的地震預(yù)警都沒有發(fā)揮好作用，造成了大量的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失。雖說這與我國預(yù)報(bào)地震的技術(shù)缺乏有關(guān)，但如果能在地震發(fā)生后立即發(fā)布地震預(yù)警，而不是經(jīng)過繁瑣的預(yù)警發(fā)布報(bào)批程序，仍能在一定程度上降低地震的損害程度。又如，2014年3月1日昆明火車站暴力恐怖襲擊事件，由于火車站戒備松懈，沒有加大盤查和巡邏力度，在事件發(fā)生時(shí)沒有及時(shí)通過廣播告知群眾，也沒有采取有效措施緊急疏散群眾，爆恐團(tuán)伙一路行兇導(dǎo)致29人死亡、143人受傷的慘劇。因此，建立健全突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制已成為現(xiàn)階段亟需解決的關(guān)鍵性議題。

(三)專項(xiàng)資金的管理缺乏規(guī)范

在災(zāi)害發(fā)生后，政府需要投入巨大的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行災(zāi)后重建工作，此時(shí)就形成了一項(xiàng)巨大的財(cái)政專項(xiàng)資金——救災(zāi)專項(xiàng)資金，包括救災(zāi)款物籌集、管理和使用的情況，它關(guān)系到抗震救災(zāi)工作開展能否順利，關(guān)系到災(zāi)民安置和災(zāi)后重建的物資保障能否落實(shí)。我國《刑法》明確規(guī)定，挪用國家用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重，致使國家和人民群眾利益遭受重大損害的行為，構(gòu)成挪用特定款物罪，須給予嚴(yán)懲。但是在現(xiàn)實(shí)操作中，專項(xiàng)資金尤其是民生資金被挪用的現(xiàn)象并不少見。2015年5月陜西省委巡視組在對陜西省民政廳的巡視中發(fā)現(xiàn)，民政部門在“陜西省救災(zāi)中心”建設(shè)中改變項(xiàng)目建設(shè)用途，違規(guī)挪用資金8967.64萬元，同時(shí)擅自在籌建“救災(zāi)中心項(xiàng)目”中修建經(jīng)濟(jì)適用房。作為救助資金，專戶管理、封閉運(yùn)行應(yīng)該是基本要求。因此，我國目前需要出臺相關(guān)法律法規(guī)從制度上保障救災(zāi)專項(xiàng)資金管理規(guī)范，同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)在大眾的監(jiān)督下定期公開資金的收支、用途、去向等詳細(xì)信息。

(四)社會公眾的參與程度低

在處理突發(fā)事件的過程中，政府似乎過多利用了行政力量介入的辦法，而對民間資源的利用和分配明顯不足，廣大民眾也缺乏主動參與的責(zé)任感，而是被動的應(yīng)對，對政府存在著過多的依賴。對于社會力量的發(fā)動，僅限于危機(jī)現(xiàn)場志愿者的搶險(xiǎn)以及公眾的捐款，而且非政府組織在危機(jī)救援中處于被動和配合的位置。[5]如2014年12月31日晚，上海外灘陳毅廣場發(fā)生群眾擁擠踩踏事故，導(dǎo)致36人死亡，49人受傷。事故發(fā)生后，現(xiàn)場民警立即開辟應(yīng)急通道，組織警車、救護(hù)車將受傷民眾送至上海市各大醫(yī)院。針對上海外灘踩踏事件，上海市成立工作組統(tǒng)一指導(dǎo)善后工作。然而，在外灘事件的救援過程中，社會公眾并沒有發(fā)揮積極的作用，現(xiàn)場施救的醫(yī)務(wù)志愿者寥寥無幾，且大部分都是醫(yī)院的護(hù)士。此外，在危機(jī)治理中，政府還會存在救援人員缺乏、物資供給不足等現(xiàn)象，此時(shí)非政府組織可以通過資源整合、專業(yè)能力、心理輔導(dǎo)等方式積極配合政府的救援行動。[5]

四、結(jié)合時(shí)代背景對我國危機(jī)管理的思考

(一)建立災(zāi)害應(yīng)急商業(yè)保險(xiǎn)制度

美國是最早建立國家強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)體制的國家。早在 1968年美國就頒布了《國家洪水保險(xiǎn)法》，并在1969年制定《國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》將商業(yè)保險(xiǎn)引入了救災(zāi)領(lǐng)域，商業(yè)保險(xiǎn)在處理危機(jī)善后的工作中發(fā)揮著重要的作用。據(jù)民政部2014年的統(tǒng)計(jì)顯示，近十年來，我國每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億多人次，然而，在應(yīng)對突發(fā)事件上，我國主要靠政府財(cái)政支出。突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，給政府財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)，因此建立災(zāi)害應(yīng)急商業(yè)保險(xiǎn)制度刻不容緩。政府可通過對可能存在的公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與預(yù)測，將不可預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為可計(jì)劃的投資，以實(shí)現(xiàn)部分風(fēng)險(xiǎn)最大限度地轉(zhuǎn)移到商業(yè)保險(xiǎn)的市場中。災(zāi)害應(yīng)急保險(xiǎn)制度的建立一方面有利于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高整個(gè)社會抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，另一方面發(fā)揮了社會各方面分?jǐn)倱p失機(jī)制有效作用，有助于維護(hù)社會的穩(wěn)定。[6]

(二)發(fā)揮社會組織的多元化作用

21世紀(jì)的社會治理，多元的社會組織的力量不容小視。在公共危機(jī)管理的過程中我們可以整合這些多元的社會力量，如：國有企業(yè)、私人企業(yè)、慈善組織等，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，社會組織同政府一起團(tuán)結(jié)一致，對突發(fā)事件進(jìn)行全方位的管理。社會組織參與到公共危機(jī)管理主要可以表現(xiàn)在：1、組織社會化：各部門、各行業(yè)、各階層都有承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)工作的權(quán)利和義務(wù)，都要積極從事防災(zāi)減災(zāi)工作，形成全社會防災(zāi)減災(zāi)的局面；2、投資多元化：投資主體和形式多元化。從投資主體而言，既有政府，又有社會組織，還有個(gè)人。投資形式包括政府財(cái)政撥款、救災(zāi)專項(xiàng)資金、社會捐款等多種方式，從而形成政府直接撥款為主，社會投入為輔的格局；3、合作多元化：在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)，我國政府應(yīng)廣泛開展與志愿者組織、慈善組織、紅十字會的合作。不僅當(dāng)?shù)氐纳鐣F(tuán)體要對突發(fā)事件進(jìn)行人財(cái)物的支援，還應(yīng)與鄰近省市的社會組織加大合作力度，開展多種形式的跨區(qū)域、跨地域的培訓(xùn)交流，通過專業(yè)人才互換的學(xué)習(xí)，引進(jìn)其他地區(qū)應(yīng)急管理成功的經(jīng)驗(yàn)。充分整合社會力量，不僅對突發(fā)事件的緊急處理和善后有著重要的作用，同時(shí)可以增強(qiáng)人們的社會責(zé)任感，有助于社會的和諧發(fā)展。

(三)現(xiàn)場指揮采用首長負(fù)責(zé)制

行政首長負(fù)責(zé)制是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，首長需要在第一時(shí)間出現(xiàn)在現(xiàn)場進(jìn)行指揮和控制，一方面，避免逐級上報(bào)造成的時(shí)間浪費(fèi)，提高對突發(fā)事件處理的效率，另一方面，避免多頭指揮、多級指揮所帶來的混亂，從而最大限度地整合資源，迅速有效地解決突發(fā)事件。

具體而言，可以通過建立首長負(fù)責(zé)制結(jié)構(gòu)組織圖明確具體每一項(xiàng)工作，并在公眾的監(jiān)督下使行政首長的權(quán)力運(yùn)行也更公開透明，進(jìn)而使公共危機(jī)管理形成自上而下與自下而上相結(jié)合的一種模式。(見圖1)

圖1　首長負(fù)責(zé)制結(jié)構(gòu)組織圖

(四)搭建信息雙向傳輸平臺

信息傳輸在危機(jī)管理過程中處于關(guān)鍵地位，是有效解決公共危機(jī)的必要條件，而信息的有效傳遞更是確保各項(xiàng)危機(jī)應(yīng)對措施合理有效，將危機(jī)的破壞性降到最低的有力保障。建立雙向傳輸平臺，有利于信息在危機(jī)管理過程中得以更加有效的傳播，傳輸主體可任意根據(jù)雙向傳輸平臺及時(shí)獲得信息的有效反饋，進(jìn)而做出下一步的工作安排，從而保證對突發(fā)事件的危機(jī)管理得以高效、及時(shí)地進(jìn)行。

首先應(yīng)在城市布置突發(fā)事件監(jiān)測系統(tǒng)，建立突發(fā)事件監(jiān)測中心，一旦發(fā)生突發(fā)事件，有利于政府及時(shí)掌控第一手信息，并作出反應(yīng)。其次，利用人們手中的智能設(shè)備將突發(fā)事件傳輸、整合到網(wǎng)絡(luò)平臺，為城市應(yīng)急管理提供數(shù)據(jù)和信息。公眾可以通過微博、微信等媒介平臺相互傳遞突發(fā)事件的信息，為保證信息的真實(shí)準(zhǔn)確，還需要網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行進(jìn)一步甄別篩選以及排序。最后，突發(fā)事件監(jiān)測中心把數(shù)據(jù)和信息分類匯總，通過智能終端、車載電視或廣播、LED屏幕等方式傳播，幫助決策者選擇應(yīng)對方案和通知公眾防災(zāi)避險(xiǎn)。

(五)引入大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共危機(jī)管理

在公共危機(jī)管理過程中，以往發(fā)生過的突發(fā)事件所包含的數(shù)據(jù)不可否認(rèn)是我國目前在對危機(jī)管理過程中的重要但最為匱乏的一種資源，而這些數(shù)據(jù)具有數(shù)量龐大、種類繁多的特點(diǎn)，因此我國有必要構(gòu)建以大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)和理論方法為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理機(jī)制，建立突發(fā)事件的數(shù)據(jù)庫，以盡可能完全地存儲以往發(fā)生的突發(fā)事件的公共危機(jī)管理階段的相關(guān)數(shù)據(jù)，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對這些富有意義的數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理，通過建模、分享和轉(zhuǎn)化等“加工方式”對這些相關(guān)的數(shù)據(jù)加以分析，總結(jié)公共危機(jī)管理的預(yù)警階段、識別控制階段、緊急處置階段和善后階段的規(guī)律性，以實(shí)現(xiàn)的數(shù)據(jù)“增值”。這對我國公共危機(jī)管理全過程都有深遠(yuǎn)的意義。

[1]張永領(lǐng).應(yīng)急資源的區(qū)域聯(lián)動研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2011，25(6)：91-95.

[2]錢箐旎.打擊非法集資刻不容緩[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2013-05-24.

[3]孫進(jìn).完善政府公共危機(jī)管理構(gòu)建社會主義和諧社會[J].黨政干部學(xué)刊，2006(12)：32-33.

[4]李剛.茂名“15死300傷”系謠言[N].人民日報(bào)，2014-04-03.

[5]汪菁.我國公共危機(jī)管理存在的問題、原因及解決對策[J].科學(xué)決策,2013(1)：78-93.

[6]崔和平.新加坡的風(fēng)險(xiǎn)管理與危機(jī)防范(二)[J].現(xiàn)代職業(yè)安全,2007(1)：57-59.

[責(zé)任編輯：李桃]

申振東，管理學(xué)博士，貴州大學(xué)管理學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：當(dāng)代中國政府與政治、城市管理；郭勇，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向:地方治理與公共服務(wù)；張羅娜，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向:公共行政的理論與實(shí)務(wù)。

D630

A

1002-6924(2016)06-070-075