葛超（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

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水污染第三方治理機(jī)制中政府的監(jiān)管責(zé)任

葛超
（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

摘要：水污染第三方治理是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新模式，然而市場(chǎng)因素的引入?yún)s帶來了新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這就要求政府在治理水污染的同時(shí)，更要著重發(fā)揮監(jiān)管的作用。在水污染第三方治理機(jī)制中，市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制的缺失，現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制的缺陷，流于形式的公眾監(jiān)督都是政府強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任的現(xiàn)實(shí)障礙?？赏ㄟ^建立合理的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，完善監(jiān)管體制，加強(qiáng)政府信息的公開等有效途徑強(qiáng)化政府在水污染第三方治理機(jī)制中的監(jiān)管責(zé)任。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管責(zé)任；準(zhǔn)入機(jī)制；退出機(jī)制；監(jiān)管機(jī)制；公眾參與

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.11

1　水污染第三方治理機(jī)制中政府監(jiān)管責(zé)任的基本問題厘定

1.1政府在水污染第三方治理機(jī)制中的角色定位水污染第三方治理是基于政府與民間勢(shì)力的信任和互惠，即以一定水平的社會(huì)資本為前提。正如弗朗西斯·福山所言，民主制度和企業(yè)一樣，都必須依賴信任感才能有效運(yùn)作，而社會(huì)信任感降低以后，意味著社會(huì)需要具有強(qiáng)制力、規(guī)范力的政府，才能夠約束社會(huì)關(guān)系[1]。水污染第三方治理在某種程度上就是對(duì)政府的強(qiáng)制力和規(guī)范力作用范圍的減小，對(duì)民間勢(shì)力參與和監(jiān)督政府治理范圍的擴(kuò)大。

具體來說，在水污染第三方治理機(jī)制中就是要促進(jìn)政府與民間力量特別是第三部門的合作互惠關(guān)系。政府與第三方企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。政府作為監(jiān)督者，對(duì)內(nèi)監(jiān)督那些決策者可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租，與第三方企業(yè)勾結(jié)，防止政府官員的腐敗行為發(fā)生；對(duì)外建立科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)參與水污染治理的第三方企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，建立審查準(zhǔn)入機(jī)制，退出機(jī)制，以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度，保證第三方治理水污染的質(zhì)量效果，預(yù)防第三方的不道德風(fēng)險(xiǎn)。政府這樣的角色定位，其實(shí)質(zhì)就是要保證和維系其與第三方的合作互惠關(guān)系，監(jiān)督水污染治理的第三方企業(yè)達(dá)到理想的治污效果，改善水環(huán)境質(zhì)量。

1.2明確水污染第三方治理機(jī)制中政府監(jiān)管責(zé)任的必要性

我國(guó)現(xiàn)如今的水污染狀況堪憂，水污染事件也不斷發(fā)生，隨著問題的加劇，尋求有效的解決辦法勢(shì)在必行。第三方治理機(jī)制的引入，必將引起水環(huán)境保護(hù)制度在法律層面的一系列改革和創(chuàng)新[2]。水污染第三方治理機(jī)制引入市場(chǎng)因素，必然有其風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境污染的產(chǎn)生來源于市場(chǎng)失靈，由于市場(chǎng)失靈，環(huán)境污染問題的解決需要依靠市場(chǎng)機(jī)制以外的制度設(shè)計(jì)，環(huán)境監(jiān)管就是其中最重要的一種[3]。要確保第三方企業(yè)治理污水的效果，必須對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管。政府是監(jiān)管責(zé)任的首要承擔(dān)者，在水污染第三方治理機(jī)制中必須實(shí)施全過程有效的監(jiān)管。相對(duì)于傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式，在引入市場(chǎng)因素情況下，水污染第三方治理機(jī)制具有一定的優(yōu)勢(shì)：首先，有利于解決排污企業(yè)治污效率低下的頑疾，提高水環(huán)境質(zhì)量。其次，在水污染第三方治理機(jī)制中，排污企業(yè)與第三方企業(yè)之間的合同關(guān)系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標(biāo)排放污水現(xiàn)象的發(fā)生。但是這些優(yōu)勢(shì)都是在理想狀態(tài)下才能體現(xiàn)，要確保第三方的治污效果，提高水環(huán)境的質(zhì)量，政府還是要進(jìn)行必要的監(jiān)管。

2　水污染第三方治理機(jī)制中強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任的障礙

在引入第三方治理企業(yè)后，如何達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)理想的治理效果，是政府應(yīng)該重視的問題。水污染第三方治理機(jī)制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下來達(dá)到治理污水的目的，其中必然存在著第三方企業(yè)追求最大化利潤(rùn)，降低成本而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的問題，政府是首當(dāng)其沖的責(zé)任承擔(dān)者，必然要擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。面對(duì)新興的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，政府還是缺乏有效的監(jiān)管方法、監(jiān)管程序和相關(guān)的管理規(guī)定等有效的規(guī)制手段，這些對(duì)實(shí)現(xiàn)政府的監(jiān)管責(zé)任都有著很大的阻力。

2.1第三方市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制的缺失

2.1.1準(zhǔn)入機(jī)制的缺失

政府對(duì)第三方企業(yè)資質(zhì)的審查是履行監(jiān)管責(zé)任的第一道防線?，F(xiàn)如今，國(guó)家大力推行第三方治理模式，政府嚴(yán)格審查第三方企業(yè)的資質(zhì)勢(shì)在必行。現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)比較薄弱，《水污染防治法》對(duì)治理水污染的第三方企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定和審查的相關(guān)規(guī)定還存在空白。2014年國(guó)家廢止了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》，迄今為止并沒有建立相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制，面對(duì)大量市場(chǎng)因素的涌入，法律法規(guī)的空白必然會(huì)導(dǎo)致問題叢生。按照國(guó)務(wù)院下放行政審批權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對(duì)于環(huán)境服務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行審批，即任何企業(yè)均可以進(jìn)入環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)，這給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來了一定困難[4]。在市場(chǎng)環(huán)境中，必然存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為。這些最終會(huì)導(dǎo)致水污染治理的效果與當(dāng)初引入第三方機(jī)制的期望不符，想要達(dá)到預(yù)期的治理效果和目標(biāo)，必須填補(bǔ)法律法規(guī)的空白，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的第三方企業(yè)有一整套詳細(xì)的實(shí)施規(guī)范和嚴(yán)格統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.2退出機(jī)制的缺失

在水污染第三方治理機(jī)制中，第三方企業(yè)治污效果的好壞，關(guān)系到其能否有資格繼續(xù)提供治污服務(wù)。如若治污效果不理想，甚至有違法行為，就必然要被淘汰，并且承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。合理的退出機(jī)制此時(shí)顯得十分重要，這關(guān)乎實(shí)際當(dāng)中治污的效果。我國(guó)水污染第三方治理處于起步階段，還沒有完善的退出機(jī)制，與其相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)也是匱乏?，F(xiàn)階段，對(duì)于第三方企業(yè)的治污效果沒有統(tǒng)一明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也無明確的法律依據(jù)。這樣無法對(duì)第三方治污效果作出合理的評(píng)價(jià)，如何實(shí)現(xiàn)第三方企業(yè)的淘汰，這將會(huì)是水污染治理引入第三方治理模式進(jìn)程中嚴(yán)重的阻礙。

2.2雙重領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管體制存在缺陷

我國(guó)現(xiàn)階段，在環(huán)境監(jiān)管的領(lǐng)域，實(shí)行的是中央領(lǐng)導(dǎo)的垂直監(jiān)管和地方領(lǐng)導(dǎo)的屬地監(jiān)管這兩種模式并行。其中以屬地模式為主，地方政府在環(huán)境監(jiān)管中責(zé)任重大。各級(jí)地方政府設(shè)立省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)，市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管。在垂直監(jiān)管模式下，中央通過設(shè)置派出機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的監(jiān)管行為進(jìn)行監(jiān)督。在水污染第三方治理機(jī)制中，現(xiàn)實(shí)情況是中央的垂直監(jiān)管不到位，地方監(jiān)管執(zhí)行力不足。垂直監(jiān)管的初衷就是為了防止地方政府為了地方利益而不顧國(guó)家政策的執(zhí)行。但是實(shí)際當(dāng)中，我國(guó)區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)力量不足，對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)管工作缺乏控制。地方政府在沒有中央有力監(jiān)管的情況下，對(duì)第三方企業(yè)監(jiān)管的效果也不盡人意。各級(jí)監(jiān)管部門都是在地方政府中設(shè)立的職能部門，其實(shí)際上還是受制于地方政府，并不能完全獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)管職能?，F(xiàn)如今，第三方治理的模式推廣得到中央的政策支持，可是來自中央的財(cái)政撥款不足，并不能完全解決地方的財(cái)政問題，地方政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)很重，這更加影響地方政府的積極性，并間接地影響第三方治污的實(shí)際效果?，F(xiàn)行的監(jiān)管體制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.3公眾參與流于形式

公眾的參與是保護(hù)環(huán)境的重要力量。環(huán)境監(jiān)管和保護(hù)僅僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題要求必須提高公眾的環(huán)保意識(shí)，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，使公眾有效地參與到環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的事業(yè)中[5]?，F(xiàn)階段，在水污染第三方治理機(jī)制中公眾的參與存在著諸多問題：第一，缺乏有效的法律制度保障。《水污染防治法》中并沒有針對(duì)公眾參與或是監(jiān)督的法律條款，盡管新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)有關(guān)環(huán)境公益訴訟作出了有關(guān)規(guī)定，可是對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體有嚴(yán)格的限制，符合規(guī)定的社會(huì)組織的數(shù)量有限，根本不可能很好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。同時(shí)社會(huì)組織都是受政府監(jiān)管的組織，其本身的利益立場(chǎng)就不足夠體現(xiàn)公眾利益，更不能夠很好地發(fā)揮監(jiān)督作用。第二，公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮往往是在水污染事件發(fā)生之后，這樣的監(jiān)督作用甚微，并不符合環(huán)境預(yù)防的基本原則，只能起到甚微的補(bǔ)救作用。第三，公眾參與的途徑不足。在實(shí)際當(dāng)中，政府對(duì)信息公開的程度不夠，對(duì)很多重要信息只是作簡(jiǎn)單的介紹。公眾對(duì)排污企業(yè)的排污情況、第三方企業(yè)的治理情況以及政府對(duì)第三方企業(yè)和水環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管情況這些重要信息無從得知，甚至有些地方對(duì)公眾的意見置若罔聞或者無理由拒絕，這些都不利于公眾發(fā)揮其社會(huì)監(jiān)督的作用。我國(guó)現(xiàn)如今的水污染情況越演越烈，在引入第三方治污企業(yè)后，有效的社會(huì)監(jiān)督起著舉足輕重的作用，對(duì)于這個(gè)問題，值得深思。

3　強(qiáng)化水污染第三方治理機(jī)制中政府監(jiān)管責(zé)任的建議

3.1建立合理的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制

政府要對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，在引入第三方治污企業(yè)的同時(shí)，發(fā)揮監(jiān)管者的作用。雖然第三方治理機(jī)制市場(chǎng)因素占主要地位，但鑒于我國(guó)處于起步階段，面臨各種配套制度不完善，競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)不規(guī)范等現(xiàn)實(shí)問題，需要建立合理的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。現(xiàn)階段，《水污染防治法中》沒有相應(yīng)的條款，《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》也已被廢止，對(duì)于第三方企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)定沒有法律依據(jù)，要利用好市場(chǎng)環(huán)境，并不適宜建立嚴(yán)苛的強(qiáng)制性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，政府監(jiān)管的目的是為了保證水污染治理第三方企業(yè)有能力治理水污染，實(shí)現(xiàn)治污的目標(biāo)，改善水環(huán)境質(zhì)量。我國(guó)應(yīng)建立環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，對(duì)環(huán)境服務(wù)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出進(jìn)行一定程度的規(guī)制，將第三方企業(yè)信用評(píng)級(jí)法律化、制度化[6]。在進(jìn)行審查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)的信用檔案。政府對(duì)第三方企業(yè)的信用進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)，并進(jìn)行信用累計(jì)。對(duì)于治污效果好的企業(yè)，政府給予證明證書，可以為污染企業(yè)選擇第三方提供參考。在第三方企業(yè)退出方面，應(yīng)當(dāng)利用信用評(píng)價(jià)制度。對(duì)治污效果不好、技術(shù)能力不高的第三方企業(yè)進(jìn)行低等級(jí)的評(píng)價(jià)，影響其信用檔案中的等級(jí)。對(duì)于有違法行為的第三方企業(yè)，將其列入信用檔案中的“黑名單”，并禁止其今后進(jìn)入到水污染第三方治理的領(lǐng)域。

3.2建立卓有成效的垂直監(jiān)管和屬地監(jiān)管體制

3.2.1加強(qiáng)垂直監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)越級(jí)監(jiān)管

確立環(huán)境監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的地位，在地方政府環(huán)保部門執(zhí)行不力的情況下，上級(jí)部門能夠越級(jí)監(jiān)管，可以代替地方政府環(huán)保部門直接監(jiān)管企業(yè)。只有加強(qiáng)垂直監(jiān)管的力度，才能保證實(shí)現(xiàn)垂直監(jiān)管的作用。通過這種方式，可以改變現(xiàn)實(shí)中地方環(huán)保部門執(zhí)行不力的境地。明確垂直監(jiān)管的內(nèi)容、對(duì)象、方式和措施，應(yīng)著重監(jiān)督地方政府對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的實(shí)施情況以及地方治污的效果。要充分發(fā)揮垂直監(jiān)管的作用，必須通過立法途徑明確其權(quán)責(zé)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增加其執(zhí)法人員數(shù)量，提高監(jiān)管的專業(yè)水平和能力。

3.2.2激勵(lì)地方政府主動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督者作用

對(duì)水污染治理效果的監(jiān)管，主要的責(zé)任還是要落實(shí)在地方政府身上。地方政府應(yīng)制定更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于水環(huán)境的改善更為有利。同時(shí)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況更加了解，可以因地制宜地實(shí)施有效的監(jiān)管措施。中央應(yīng)該對(duì)地方政府的監(jiān)管情況以及水污染治理的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，如若地方政府有效的履行監(jiān)管責(zé)任，并在水污染治理方面取得良好的效果，可以視情況增加對(duì)其的財(cái)政撥款，這樣可以激勵(lì)地方政府承擔(dān)起監(jiān)管的責(zé)任，有效地發(fā)揮監(jiān)管作用。讓地方政府積極主動(dòng)地實(shí)施監(jiān)管，才是實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管責(zé)任的關(guān)鍵。國(guó)家應(yīng)該制定法律法規(guī)，對(duì)于那些不能履行監(jiān)管責(zé)任或是治污效果不好，水環(huán)境質(zhì)量不合格的地方政府，實(shí)施有效的處罰措施，讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時(shí)可以督促地方政府的履責(zé)，加強(qiáng)其執(zhí)行對(duì)水污染治理監(jiān)管的積極性。

3.3公開監(jiān)管信息以實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督

面對(duì)政府監(jiān)督力量不足、無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督責(zé)任以及“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”等一系列的問題，社會(huì)監(jiān)督在水污染第三方治理機(jī)制中有著重要的地位。公眾參與一方面是協(xié)助政府監(jiān)督污染企業(yè)和第三方企業(yè)是否有污染水資源的行為以及第三方治理項(xiàng)目是否有效運(yùn)行，同時(shí)也對(duì)政府起著監(jiān)督作用?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中公眾參與度低下，作用甚微，因此要建立公眾參與的有效機(jī)制。第一，加大第三方治理項(xiàng)目的各種信息以及政府監(jiān)管信息透明度。信息不對(duì)稱是導(dǎo)致政府監(jiān)管無效、排污企業(yè)與第三方企業(yè)互相欺瞞的原因之一，因此，必須實(shí)行信息公開，打破污染治理市場(chǎng)主體之間信息不對(duì)稱的局面，確保各方擁有一致或比較一致的信息[7]。政府對(duì)能夠公開的相關(guān)信息要及時(shí)地公布，并拓展公眾獲取信息的渠道和方式，并作出具體的規(guī)定。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將信息公開，這樣更有利于提高公眾的參與意識(shí)和積極性。政府在對(duì)于公民提起的信息公開申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)。政府主動(dòng)公開和被動(dòng)公開過程中都要加強(qiáng)信息的透明度。第二，為公民的參與權(quán)利提供法律保障。在立法的層面上，我國(guó)公眾參與的制度缺失，是問題的主要根源。公眾的法律意識(shí)和環(huán)保觀念逐漸增強(qiáng)，可是法律制度卻出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后，這對(duì)公眾的參與造成了嚴(yán)重的阻礙。應(yīng)當(dāng)通過制定明確的法律規(guī)定來確保公眾參與的權(quán)利，對(duì)公民參與的程序規(guī)則、處理公民意見的具體方式等內(nèi)容制訂整套詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則。完善公眾對(duì)政府及其部門和污染企業(yè)的賠償制度，使損害者能夠承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。積極引導(dǎo)社會(huì)力量的參與，減輕基層監(jiān)管人員的壓力，并對(duì)提供有效信息的公民予以嘉獎(jiǎng)。

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（編輯：周利海）

循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展

The Government Supervision Responsibility in The Third Party Governance Mechanism of Water Pollution

Ge Chao

（School of Law and Politics, Zhejiang A&F University, Hangzhou Zhejiang 311300, China）

Abstract：The third party governance of water pollution is a new mode conforming to the development of the times, the introduction of market factors brought new environmental risks, which requires the government should play the role of supervision aw well as treating water pollution. In the third party governance mechanism of water pollution, the lack of market access and exit mechanism, the defects of the current environmental monitoring system, and public supervision are the realistic obstacles for the government to strengthen government supervision responsibility. Establishing reasonable access and withdrawal mechanism, perfecting the regulatory system, and strengthening information publicly are the effective ways to strengthen government regulatory responsibility in the third party governance mechanism of water pollution.

Key words：regulatory responsibilities, access mechanism, exit mechanism, supervision mechanism, public participation

作者簡(jiǎn)介：葛超（1989-），男，河南洛陽(yáng)人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策的研究。

收稿日期：2015-03-02

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-813X（2016）02-0037-04