王超鋒（1. 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006；2. 淮海工學(xué)院法學(xué)院，江蘇連云港222005）

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激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用探究

王超鋒1，2
（1. 蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006；2. 淮海工學(xué)院法學(xué)院，江蘇連云港222005）

摘要：在排污收費領(lǐng)域，我國已初步建立了以提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)和實行差別排污收費為主要內(nèi)容的激勵約束機(jī)制，但現(xiàn)有的激勵約束機(jī)制還存在著應(yīng)用范圍過窄、激勵約束力度不夠、實施機(jī)制粗疏等不足之處，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大機(jī)制的應(yīng)用范圍，強(qiáng)化機(jī)制的激勵約束力度并細(xì)化機(jī)制的實施細(xì)節(jié)，以更好發(fā)揮該機(jī)制對我國排污企業(yè)的約束和激勵作用。

關(guān)鍵詞：激勵約束機(jī)制；排污費征收標(biāo)準(zhǔn)；差別排污收費

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.01

為全面貫徹黨的十八屆三中全會精神，確保節(jié)能減排約束性目標(biāo)的實現(xiàn)，2014年9月1日，國家發(fā)展改革委、財政部和環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，要求各?。▍^(qū)、市）結(jié)合實際，調(diào)整污水、廢氣主要污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，實行差別排污收費政策，利用經(jīng)濟(jì)手段、價格杠桿作用，建立有效的約束和激勵機(jī)制[1]，從而明確提出在我國排污收費領(lǐng)域建立約束和激勵機(jī)制的目標(biāo)。為了響應(yīng)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》要求，有必要探索激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用歷程、存在不足，并提出相應(yīng)的完善對策，推動激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的完善，以促進(jìn)排污企業(yè)節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

1　激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用概述

激勵約束機(jī)制，是指組織綜合運用激勵和約束兩種治理方式來實現(xiàn)鼓勵組織體內(nèi)成員的正向行為，約束組織體內(nèi)成員的負(fù)向行為的一種綜合性治理措施和手段。其中，激勵是為了鼓勵正向的有益行為，而約束是為了抑制負(fù)向的不良行為，二者有機(jī)結(jié)合，相互輔助，共同發(fā)生作用。因此，激勵約束機(jī)制就是要注重激勵、約束的綜合應(yīng)用，通過獎勵積極行為、約束不良行為這兩種截然相反的價值指向的相互映襯，達(dá)到規(guī)范組織內(nèi)成員個體行為的目的[2]。按照激勵約束的內(nèi)容劃分，激勵約束機(jī)制可分為多種類別，既可以是經(jīng)濟(jì)方面的激勵約束，也可以是資格、身份的激勵約束。而依據(jù)不同的場合，不同的激勵約束也具有不同的作用，如果組織體內(nèi)的成員追求的是經(jīng)濟(jì)利益，則經(jīng)濟(jì)性的激勵約束對組織體內(nèi)成員的激勵與約束作用就大；相應(yīng)地，如果組織體內(nèi)的成員追求的是某種資格或身份，則經(jīng)濟(jì)性激勵約束機(jī)制對組織體內(nèi)成員的約束和激勵作用就相應(yīng)減弱?？紤]到污染企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益的本性，本研究所探討的激勵約束機(jī)制便是一種經(jīng)濟(jì)性的激勵約束機(jī)制。

所謂經(jīng)濟(jì)性的激勵約束機(jī)制，是指通過給予組織體內(nèi)的成員以經(jīng)濟(jì)利益上的增加或減損來調(diào)動其成員從事正向行為的積極性，打壓其成員從事負(fù)向行為意圖的一種經(jīng)濟(jì)性調(diào)控方式。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)性激勵約束機(jī)制的作用是巨大的，這和環(huán)境問題產(chǎn)生的原因以及環(huán)境保護(hù)的策略密切相關(guān)。因為，在環(huán)保場域中，各個社會行動主體都有自己的利益訴求，如效率、政績、利潤、節(jié)約、方便等等[3]。污染企業(yè)作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求自己利益的最大化為終極目標(biāo)，而且我國環(huán)境問題的根源也在于污染企業(yè)對經(jīng)濟(jì)利益的無限追求。因此，只要在排污收費領(lǐng)域建立經(jīng)濟(jì)性的激勵約束機(jī)制，就能有效調(diào)動污染企業(yè)治污減排的積極性，而要在排污收費領(lǐng)域建立經(jīng)濟(jì)性激勵約束機(jī)制，則有賴于排污費增收的標(biāo)準(zhǔn)和方式的合理設(shè)置。為此，首先要確保排污收費對排污企業(yè)產(chǎn)生約束作用，這需要確立合理的排污收費標(biāo)準(zhǔn)，以使企業(yè)為排污支付合理的成本，并防止排污企業(yè)因自己的排污行為獲利；此外，還應(yīng)實施差別化排污收費政策，對企業(yè)的節(jié)能減排行為，通過減收排污費的方式予以獎勵，對企業(yè)的超標(biāo)排污行為，通過多收排污費的方式予以懲戒。簡而言之，以排污費征收標(biāo)準(zhǔn)為制衡點，以差別排污收費為主線，通過排污費的減免和征收這兩種方式的綜合應(yīng)用，實現(xiàn)對排污企業(yè)排污行為的激勵約束效果，發(fā)揮對企業(yè)排污行為的約束和激勵作用，這既是激勵約束機(jī)制在排污收費領(lǐng)域應(yīng)用的要求，也是判斷激勵約束機(jī)制在排污收費領(lǐng)域應(yīng)用完善與否的標(biāo)準(zhǔn)。

2　激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用歷程

自西方國家在20世紀(jì)60年代開始征收排污費時起，國際社會就一直在利用排污收費制度對激勵約束機(jī)制進(jìn)行設(shè)計。借鑒西方排污收費的經(jīng)驗，我國于20世紀(jì)80年代也開始征收排污費，并對企業(yè)的超標(biāo)排污行為產(chǎn)生了一定的抑制作用，但由于當(dāng)時的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)比較低，排污費對排污企業(yè)排污行為的約束作用也比較弱。為了進(jìn)一步強(qiáng)化排污費征收對企業(yè)污染行為的經(jīng)濟(jì)制約作用，我國隨后頒布的相關(guān)法規(guī)進(jìn)一步提升了排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)，并對超標(biāo)排污行為加倍征收排污費，從而使我國排污收費已具有了一定的懲罰性，提升了排污費的約束功能。但是，與現(xiàn)實相比，我國的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)仍然過低，導(dǎo)致“企業(yè)寧愿交排污費，也不愿節(jié)能減排”逆反現(xiàn)象的出現(xiàn)，使排污費不僅無法發(fā)揮對企業(yè)的約束作用，反而成了污染企業(yè)排污合法化的渠道，根本起不到約束企業(yè)治污減排的作用。

此外，我國長期實行無差別化的排污收費政策，只要企業(yè)未超標(biāo)排放，則無論其污染物排放處于何種水平，都按照統(tǒng)一的排污費標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費，企業(yè)不會因污染物排放水平的高低而在排污費征收標(biāo)準(zhǔn)上有任何差異；而對于企業(yè)超標(biāo)排污的，則無論其排放的污染物超過國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)多少，也是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)收取排污費，而不考慮企業(yè)超標(biāo)排污的嚴(yán)重程度。這種無差別排污收費的做法無視企業(yè)在節(jié)能減排方面成本投入的不同，沒有考慮排污企業(yè)在節(jié)能減排方面的效果差異，有違環(huán)境公平，不僅難以對企業(yè)的排污行為進(jìn)行有效約束，也難以對企業(yè)的減排行為進(jìn)行有效激勵，反而會產(chǎn)生一種逆效應(yīng)，使企業(yè)不想減排，不愿減排，畢竟節(jié)能減排不一定換取排污費的相應(yīng)減免，不節(jié)能減排也不會導(dǎo)致排污費的增加。從而使企業(yè)失去了節(jié)能減排的動力，不愿增加節(jié)能減排的資金投入[4]。

為了促進(jìn)激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的建立，我國地方政府率先啟動對排污收費制度的改革，通過提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)以及引入差別排污收費政策，從而在對企業(yè)排污行為進(jìn)行有效約束的同時對企業(yè)的減排行為予以相應(yīng)的激勵。其中，北京市發(fā)改委于2013年12月12日下發(fā)《關(guān)于二氧化硫等四種污染物排污收費標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》，在大幅提高二氧化硫等四種污染物收費標(biāo)準(zhǔn)的同時，首次明確提出了實施階梯式差別排污收費問題。此后，天津市也于2014年3月31日下發(fā)《市發(fā)展改革委市財政局市環(huán)保局關(guān)于調(diào)整二氧化硫等四種污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在提高排污費收費標(biāo)準(zhǔn)的同時，也按照排污企業(yè)的污染物排放濃度的不同，將排污費征收標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)劃分了七個等級，實現(xiàn)多排污的多繳費、少排污的少繳費。2014年9月，國家發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，要求各省(區(qū)、市)結(jié)合實際，調(diào)整污水、廢氣主要污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，并實行差別化排污收費政策，以建立有效的約束和激勵機(jī)制，促使企業(yè)主動治污減排，保護(hù)生態(tài)環(huán)境[5]，進(jìn)一步從全國層面推動了激勵約束機(jī)制在排污收費領(lǐng)域的建立。

3　 激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用不足

盡管我國目前已在排污收費領(lǐng)域初步建立了激勵約束機(jī)制，但該機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域中的應(yīng)用還受到這樣那樣的限制，妨礙了激勵約束機(jī)制對排污企業(yè)約束和激勵作用的發(fā)揮。具體而言，當(dāng)前激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用主要有以下幾個方面的不足：

3.1激勵約束機(jī)制的適用范圍過窄

當(dāng)前，無論是國家層面還是地方層面有關(guān)排污收費的法律規(guī)定，都對激勵約束機(jī)制的應(yīng)用范圍作了或多或少的限制，例如，在排污費收費標(biāo)準(zhǔn)的提升方面，我國北京、天津地區(qū)只對二氧化硫等四種主要的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，而其他的污染物排放都沒有涉及；而國家發(fā)改委于2014年下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》中也只是對主要污染物的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)做了基礎(chǔ)性調(diào)整，也沒有涉及非主要污染物的排污費征收問題。此外，在差別排污收費政策的適用范圍上，北京、天津等地方政府只對四種主要的污染物實行差別排污收費政策，其余污染物則不適用；廣東則在2010年的《關(guān)于調(diào)整廣東省二氧化硫化學(xué)需氧量排污費征收標(biāo)準(zhǔn)和試點實行差別排污收費政策的通知》中只是對燃煤電廠排放SO2和廢水以及國家重點監(jiān)控工業(yè)企業(yè)排放COD實行差別排污費政策。上述規(guī)定人為縮小了激勵約束機(jī)制的適用領(lǐng)域，限制了該機(jī)制應(yīng)有作用的發(fā)揮。

3.2激勵約束機(jī)制的激勵約束力度不夠

具體而言，我國現(xiàn)行激勵約束機(jī)制激勵約束力度不夠主要表現(xiàn)在在激勵和約束兩個方面。首先，在激勵方面，我國現(xiàn)行的差別排污收費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的下線過高，難以充分挖掘企業(yè)的減排能力。例如，天津市在《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定“污染物排放濃度低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)50%（含50%），按收費標(biāo)準(zhǔn)40%計收排污費”，依此規(guī)定，企業(yè)減排的最好結(jié)果就是按排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的40%征收，因而企業(yè)在減排到50%時就難以再有繼續(xù)減排的動力。此外，在約束方面，除了我國的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)還有待提高之外，我國現(xiàn)有法規(guī)對超標(biāo)排污的收費標(biāo)準(zhǔn)也做了上線限制，比如，國家發(fā)改委在《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》中對超標(biāo)排污以及合并其他情形的規(guī)定最高按兩倍征收，廣東規(guī)定最高按四倍征收，而天津則只規(guī)定最高按1倍征收。對超標(biāo)排污的收費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上限，實則對企業(yè)超標(biāo)排污進(jìn)行保護(hù)，弱化了激勵約束機(jī)制的懲戒功能，降低了激勵約束機(jī)制對企業(yè)的約束作用。

3.3激勵約束機(jī)制的配套設(shè)計粗疏

我國排污收費領(lǐng)域的激勵約束機(jī)制還缺乏細(xì)化設(shè)計，不僅對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的測定、排污費的征收方式和征收程序還還缺乏明確細(xì)化的配套措施，對差別排污收費的檔次劃分也表現(xiàn)過于粗糙。例如，在差別排污收費的檔次劃分方面，目前除了天津市的《關(guān)于調(diào)整二氧化硫等四種污染物排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》將差別排污收費的檔次劃分為七檔之外，我國國家發(fā)改委和北京地區(qū)對差別排污收費檔次的劃分只有三檔左右，過于粗糙。此外，我國現(xiàn)有規(guī)范性文件對污染物排放值低于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)50%以下的部分都是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收，難以體現(xiàn)企業(yè)排污的具體差異，從實質(zhì)上削弱了激勵約束機(jī)制對企業(yè)的約束和激勵功能。

4　 激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用完善

針對激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的應(yīng)用不足，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行完善，以保障其對排污企業(yè)約束和激勵功能的有效發(fā)揮。

4.1取消激勵約束機(jī)制適用范圍的限制

針對激勵約束機(jī)制適用范圍過窄的問題，首先要擴(kuò)大排污收費的對象，保障排污收費的普適性。為此，我國相關(guān)規(guī)范性文件需要解除對排污費征收對象的限制，除了受技術(shù)因素限制而無法征收排污費的情況之外，對所有的排污對象都要征收排污費；此外，為了保證激勵約束機(jī)制在排污收費領(lǐng)域的全面、有效建立，我國在排污費征收標(biāo)準(zhǔn)提高以及差別排污收費政策的適用上也應(yīng)普遍化，以避免由于人為限制而使部分排污對象得不到激勵約束機(jī)制的調(diào)整，為機(jī)制在排污收費領(lǐng)域全面發(fā)揮作用提供保障。

4.2強(qiáng)化激勵約束機(jī)制的激勵約束力度

為了強(qiáng)化激勵約束機(jī)制在我國排污收費領(lǐng)域的激勵約束力度，首先，要提高排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)，使所征收的排污費大于企業(yè)治污減排的投入，從而強(qiáng)化激勵約束機(jī)制中的約束作用；其次，為了鼓勵企業(yè)減排，除了對企業(yè)減排行為予以減免排污費的激勵之外，還應(yīng)將排污收費制度和生態(tài)補(bǔ)償制度相銜接，以使企業(yè)在沒有排污且做出了對環(huán)境有益的行為之后可以獲得生態(tài)補(bǔ)償資金的支持，以真正體現(xiàn)激勵約束機(jī)制中獎的價值；最后，還應(yīng)取消對排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的上限和下限規(guī)定，創(chuàng)造多排多繳，少排少繳，不排不繳的法律和現(xiàn)實效果，從而有效發(fā)揮排污費征收對排污企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力，同時也激勵企業(yè)為了少繳或不繳排污費而努力減排。

4.3細(xì)化激勵約束機(jī)制的配套設(shè)計

要細(xì)化激勵約束機(jī)制的相關(guān)設(shè)計，除了要完善排污收費標(biāo)準(zhǔn)界定、收費方式和程序等配套性文件之外，更為主要的是要細(xì)化差別排污收費的檔次。這是因為，差別排污收費檔次的劃分越具體，對企業(yè)的指引作用就越明確，對企業(yè)的約束和激勵效果也就越直接。在細(xì)化差別排污收費標(biāo)準(zhǔn)時，可以借鑒天津市對差別排污收費的檔次劃分規(guī)定，以天津市的檔次劃分為基礎(chǔ)，將排污企業(yè)減排低于50%的排污收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，以10%為梯度，再增加4檔標(biāo)準(zhǔn)；而對于企業(yè)超標(biāo)排污收費標(biāo)準(zhǔn)的檔次劃分，也應(yīng)借鑒減排收費標(biāo)準(zhǔn)的劃分模式進(jìn)行細(xì)化，而不應(yīng)簡單地以倍數(shù)計算，以有效增強(qiáng)激勵約束機(jī)制的針對性和可操作性。

參考文獻(xiàn)

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（編輯：周利海）

Application of Incentive and Constraint Mechanism in China Pollution Charging Scope

Wang Chaofeng1，2

（1. Wangjian Law School, Soochow University, Suzhou Jiangsu 215006, China; 2. Law School, Huaihai Institute of Technology, Lianyungang Jiangsu 222005, China）

Abstract：The incentive and constraint mechanism which is composed of raising pollution charging standard and differentiating pollution charge has been constructed in China pollution charging scope, but the current mechanism still has some defects, such as narrow applicable scope, weak incentive and constraint, and rough enforcing system, so it is necessary to enlarge the applicable scope, strengthen the incentive and constraint measures, and particularize the enforcing system of the mechanism to make it play a big role in constraining and encouraging the polluters.

Key words：incentive and constraint mechanism, pollution charging standard, different pollution charge

作者簡介：王超鋒（1978-），男，江蘇豐縣人，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)博士研究生在讀，講師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)方面的研究。

基金項目：江蘇省高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心2014年度重點招標(biāo)課題《區(qū)域環(huán)境治理法律機(jī)制研究》（JSQYFZ14D06）

收稿日期：2016-01-05

中圖分類號：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0003-04