李 胤

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

長(zhǎng)江流域水資源綜合管理法律機(jī)制研究

李 胤

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

流域水資源綜合管理，以水資源流動(dòng)體系為管理視角，倡導(dǎo)整體環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用，應(yīng)當(dāng)成為長(zhǎng)江流域管理的主導(dǎo)觀念。目前，美國(guó)與歐盟為踐行水資源綜合管理已進(jìn)行有益的探索，形成富有成效且各具特色的管理模式。借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，建立長(zhǎng)江流域水資源綜合管理法律機(jī)制，完善長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)，建立流域管理協(xié)商機(jī)制，并通過(guò)法律形式加以確認(rèn)。

水資源綜合管理；流域管理；長(zhǎng)江流域水資源綜合管理

以流域作為基本單位進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)利用的理念，在我國(guó)由來(lái)已久，1949年11月，新中國(guó)成立后水利部召開(kāi)的各解放區(qū)水利聯(lián)席會(huì)議上即提出“任何一個(gè)河流的用水，必須統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌管理，才能充分利用水資源”〔1〕。長(zhǎng)江作為我國(guó)第一大河，橫跨東、中、西部19省、自治區(qū)、直轄市，流域總面積達(dá)180萬(wàn)平方公里。流域范圍廣闊、所轄區(qū)域眾多使長(zhǎng)江流域管理受到掣肘。同時(shí)，除傳統(tǒng)的水質(zhì)、水權(quán)分配、防洪、水電工程等流域水資源治理難題外，河流濕地的消失、水域斷裂、河道阻斷、水生態(tài)破壞等新的流域自然環(huán)境問(wèn)題顯現(xiàn)，更成為長(zhǎng)江流域水資源管理所要面臨的挑戰(zhàn)。我國(guó)目前原則上確立了流域管理與行政管理相結(jié)合的流域治理模式，但在實(shí)踐過(guò)程中管理主體、職能、對(duì)象相互交叉重疊，流域管理與行政區(qū)劃間不相匹配的矛盾日益凸顯。長(zhǎng)江流域水資源管理需要更廣闊視角下基于流域生態(tài)完整性的綜合管理方法的引入，創(chuàng)新并確立符合我國(guó)國(guó)情的長(zhǎng)江流域綜合管理機(jī)制。

一、長(zhǎng)江流域水資源管理面臨的挑戰(zhàn)

(一)流域水資源供應(yīng)潛在壓力

長(zhǎng)江作為我國(guó)第一大河流，蘊(yùn)含的淡水資源超過(guò)全國(guó)總量半數(shù)，但由于我國(guó)幅員遼闊、人口基數(shù)大，同時(shí)受制于地理特征與用水習(xí)慣，長(zhǎng)江流域水資源供水壓力逐漸凸顯。首先，長(zhǎng)江流域時(shí)空分布不均，流域各地區(qū)受降水影響明顯，導(dǎo)致長(zhǎng)江中游水資源總量多于上、下游地區(qū)〔2〕；其次，水資源耗水量居高不下，以2014年為例，長(zhǎng)江流域耗水率42%，這意味著，每年長(zhǎng)江流域近一半的水資源在利用之后無(wú)法循環(huán)于河流、地下水之再次獲取*參見(jiàn):2014年長(zhǎng)江流域與西南諸河水資源公報(bào)〔EB/OL〕.2016-6-28.http://www.cjw.gov.cn/UploadFiles/zwzc/2016/1/201601201522304360.pdf. 根據(jù)歷年《長(zhǎng)江流域與西南諸河水資源公報(bào)》可知2008—2013年長(zhǎng)江流域耗水率分別為：43.4%、44.4%、42.8%、42.4%、42.5%、41.5%。；最后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)生活用水量急劇攀升，勢(shì)必與農(nóng)業(yè)、工業(yè)需水量產(chǎn)生矛盾。*參見(jiàn):長(zhǎng)江流域與西南諸河水資源公報(bào)(2008—2014)〔EB/OL〕.2016-6-28. http://www.cjw.gov.cn/zwzc/bmgb/. 可以看出生活用水的用水量從2008年的173.1m3，攀升至2014年的282.2m3，占用水總量的比重由8.9%上升至14%。

(二)流域水環(huán)境污染加劇

目前長(zhǎng)江流域總體水質(zhì)良好*參見(jiàn):長(zhǎng)江流域2015年12月份水資源質(zhì)量公布〔EB/OL〕. 2016-6-28.http://www.ywrp.gov.cn/zjszyzlgb/4009.html. 長(zhǎng)江流域的149個(gè)省界斷面檢查中，水質(zhì)為Ⅰ—Ⅲ類的斷面共133個(gè)(干流21個(gè)，支流112個(gè))，占總評(píng)價(jià)斷面的89.3%.，但局部污染嚴(yán)重，以湖泊為例，長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)湖泊水質(zhì)普遍較差，富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)《2014年長(zhǎng)江流域及西南諸河水資源公布》，2014年對(duì)全國(guó)60個(gè)湖泊總計(jì)水面面積12575.0km2評(píng)價(jià)，符合Ⅰ—Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)水面面積僅占23.4%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為總磷、氨氮和高錳酸鹽等指數(shù)，其中輕、中度富營(yíng)養(yǎng)湖泊占比80%。*參見(jiàn):2014年長(zhǎng)江流域與西南諸河水資源公報(bào)〔EB/OL〕.2016-6-28.http://www.cjw.gov.cn/UploadFiles/zwzc/2016/1/201601201522304360.pdf.

(三)流域水生態(tài)破壞嚴(yán)重

長(zhǎng)江流域存在大面積生態(tài)環(huán)境片斷化和退化。根據(jù)2014年長(zhǎng)江水利委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)，長(zhǎng)江流域共有水庫(kù)51643座，總庫(kù)容3600多億立方米。水電站19426座，裝機(jī)容量19000多萬(wàn)千瓦，流域內(nèi)堤防總長(zhǎng)度13萬(wàn)公里，農(nóng)村供水工程2200多萬(wàn)處*參見(jiàn):長(zhǎng)江流域“水利”家底首次摸清〔N/OL〕.2016-6-28.http://news.xinhuanet.com/local/2014-01/10/c_118919976.htm.。這些水利工程在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范洪澇、提供能源等方面發(fā)揮了作用，但是大規(guī)模水利工程的建設(shè)在一定程度上影響了河流連續(xù)性、河流洪枯變化過(guò)程和棲息地等，造成生態(tài)環(huán)境的改變，對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境產(chǎn)生重大影響。以長(zhǎng)江流域漁業(yè)資源為例，長(zhǎng)江流域漁業(yè)資源管理委員會(huì)辦公室和世界自然基金會(huì)發(fā)布的《2013年長(zhǎng)江上游科考報(bào)告》指出：金沙江干流魚(yú)類自然資源已頻臨崩潰*參見(jiàn):2013年長(zhǎng)江上游聯(lián)合科考報(bào)告：生態(tài)系統(tǒng)頻臨崩潰〔EB/OL〕. 2016-6-28.http://www.docin.com/p-792122696.html.。

二、長(zhǎng)江流域水資源管理模式

流域水資源管理常常受多種因素制約，諸如地理特征、技術(shù)局限等，均要求流域水資源管理應(yīng)在合理范圍內(nèi)加以克服。然而，所有制約因素中，對(duì)流域水資源管理的效率和公平提出最大挑戰(zhàn)的則為流域邊界和傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界的不匹配。水資源具有的獨(dú)特自然特性，使得大部分的流域水資源問(wèn)題具有跨界性，進(jìn)而造成傳統(tǒng)基于行政邊界管轄的模式難以奏效。

我國(guó)早在1922年即成立“揚(yáng)子江水道討論會(huì)”作為流域管理機(jī)構(gòu)，對(duì)長(zhǎng)江進(jìn)行流域管理。新中國(guó)成立后，幾經(jīng)波折，1989年正式命名的“長(zhǎng)江水利委員會(huì)”作為長(zhǎng)流流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域的水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)、水資源管理監(jiān)督、防治水旱災(zāi)害、水文工作、水土流失、水政監(jiān)察、水政執(zhí)法、農(nóng)村水利水資源開(kāi)發(fā)等多項(xiàng)工作。

然而，目前我國(guó)流域治理已形成的流域機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)相結(jié)合的管理模式仍然存在流域邊界與行政區(qū)劃分的錯(cuò)位。這種錯(cuò)位同樣也反映在長(zhǎng)江流域管理中。

(一)縱向——流域管理為地方權(quán)屬所隔裂

按照我國(guó)《水法》的規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，行使國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，地方水行政主管部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?？梢钥闯?，我國(guó)現(xiàn)有的流域治理體系，地方政府為水資源保護(hù)主要承擔(dān)者。然而，長(zhǎng)久以來(lái)地方政府以謀求自身發(fā)展為首要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)驅(qū)力一直存在，因此對(duì)造成周邊行政區(qū)域水資源的溢出效應(yīng)則視而不見(jiàn)。而長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)地方人民政府無(wú)直接約束力，其有限的監(jiān)控權(quán)也無(wú)法直接約束地方水行政主管部門的具體行為。其作為長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督作用無(wú)法真正落實(shí)?！?〕

(二)橫向——流域管理為部門利益所分割

在我國(guó)目前的流域管理模式中，除水行政主管部門外，國(guó)務(wù)院以及地方政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、節(jié)約的有關(guān)工作。水利部、交通運(yùn)輸部、環(huán)保部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部等多個(gè)部委，均涉及長(zhǎng)江流域管理事務(wù)。目前長(zhǎng)江流域的流域性管理機(jī)構(gòu)包括長(zhǎng)江水利委員會(huì)(水利部派出機(jī)構(gòu))、長(zhǎng)江航務(wù)管理局(交通部派出機(jī)構(gòu))、長(zhǎng)江流域漁政監(jiān)督管理辦公室(農(nóng)業(yè)部派出機(jī)構(gòu))等，其分別下設(shè)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局、長(zhǎng)江海事局、長(zhǎng)江航道局、長(zhǎng)江三峽通航管理局、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局。這些機(jī)構(gòu)相互之間即存在職能交叉重疊，又壁壘森嚴(yán)，造成漁業(yè)資源保護(hù)與水電站、航運(yùn)之間，水生態(tài)與水資源管理之間，三峽大壩及上游水庫(kù)群的聯(lián)合調(diào)度等，都因部門之間的利益不同、相互掣肘難以形成合力。*參見(jiàn):長(zhǎng)江管理體制改革成爛尾工程 地區(qū)間以鄰為壑各留暗門〔N/OL〕. 2016-6-28. http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/04/c_127275124.htm. 最早訪問(wèn)時(shí)間：2016-7-1.

三、水資源綜合管理概念的引入——?dú)W盟及美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)公共政策學(xué)教授李察·N. L.安德魯斯在其《美國(guó)環(huán)境政策歷史》一書(shū)中提道：“環(huán)境問(wèn)題不僅是科學(xué)或者經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，更是關(guān)于治理的問(wèn)題。他們關(guān)注的問(wèn)題是學(xué)科、技術(shù)、市場(chǎng)的‘無(wú)形之手’或個(gè)人行動(dòng)無(wú)法獨(dú)立解決，因此需要通過(guò)治理行為尋求集體的解決措施?！?參見(jiàn):G. Tracy Mehan, III. A Symphonic Approach to Water Management: The Quest for New Models of Watershed Government〔J〕. Journal of Land Use & Environmental Law. Vol.26, No.1 (Fall,2010):2.

1992年，水資源管理專家，包括來(lái)自不同國(guó)家的工程師和法律部門代表參加了在都柏林舉行的“水和環(huán)境”國(guó)際會(huì)議。這次會(huì)議，正式提出水資源綜合管理理論(Integrated Water Resource Management)。提出：“(建立)一種促進(jìn)水、土地和相關(guān)資源的協(xié)調(diào)發(fā)展和管理的方法，以公平的方式，最大限度地提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利，而不影響重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性?！?參見(jiàn):Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:169.同時(shí)，會(huì)議制定了四項(xiàng)“都柏林原則”，也是水資源綜合管理的基本原則。

在會(huì)議設(shè)計(jì)之下，水資源綜合管理鼓勵(lì)水資源治理依據(jù)水域和流域邊界，而不是人為的政治和行政邊界。提出基于水資源作為流動(dòng)體系(以及與地下水系相連的水文特征)對(duì)其管理應(yīng)依照水資源的地理特征，而不論是否跨越現(xiàn)存的政治邊界，因?yàn)椤艾F(xiàn)存的行政區(qū)劃和監(jiān)管條件可能會(huì)阻礙水資源〔綜合〕管理”。這要求管理者必須關(guān)注整個(gè)流域范圍內(nèi)所有環(huán)境關(guān)系，包括土地管理、污染防控、水電工程管理、濕地管理、環(huán)保信息的收集與公開(kāi)、水資源分配等。

美國(guó)和歐盟正在嘗試按照水資源綜合管理模式實(shí)施水資源行政管理。兩個(gè)地區(qū)實(shí)踐道路不盡相同，但都有不少經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

(一)歐盟的水資源綜合管理

2000年，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)了《歐盟水框架指令》(Water Framework Directive)，總結(jié)并實(shí)施水資源綜合管理原則。其為歐盟成員國(guó)指明了方向：“要求在一個(gè)認(rèn)定的流域管理水域內(nèi)的所有合作伙伴，不論行政邊界，根據(jù)明確的環(huán)境目標(biāo)密切合作?！?參見(jiàn):Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison Between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:173.鑒于其旨在建立一個(gè)共同的框架并為所有成員國(guó)制定路徑的目標(biāo)，評(píng)論家認(rèn)為，《歐盟水框架指令》是在過(guò)去的十年里，歐盟立法的最重要的部分。

《歐盟水框架指令》旨在消除歐盟成員國(guó)水資源管理體系之間的分歧，從而建立一致的區(qū)域水資源政策。其指導(dǎo)歐盟成員國(guó)制定規(guī)劃和行政政策來(lái)管理水資源，成員國(guó)各自負(fù)責(zé)具體實(shí)施。在規(guī)劃和政策制定中，雖然成員國(guó)必須符合《歐盟水框架指令》確定的標(biāo)準(zhǔn)，但可以反映區(qū)域問(wèn)題，并對(duì)歐盟的政策指導(dǎo)提出異議。

按照《歐盟水框架指令》要求成員國(guó)必須首先確定其境內(nèi)的河流及其所屬的流域區(qū)。國(guó)家可以自行將較小河流劃歸至較大的流域，以此協(xié)調(diào)國(guó)家區(qū)域同流域間的差異。當(dāng)相互協(xié)商的區(qū)域被確定為流域范圍后，成員國(guó)(或國(guó)際河流流域區(qū))必須為該流域制定管理計(jì)劃，包括減少污染，水資源綜合測(cè)繪，流域重大承受力的分析，水資源利用的經(jīng)濟(jì)分析，對(duì)利益相關(guān)者和公眾進(jìn)行咨詢過(guò)程的記錄等?！稓W盟水框架指令》指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)每三年更新報(bào)告以評(píng)估成員國(guó)在實(shí)現(xiàn)各自國(guó)家計(jì)劃上的進(jìn)度，使流域管理計(jì)劃變成問(wèn)責(zé)工具。

(二)美國(guó)的水資源綜合管理

在美國(guó)，以地理或流域?yàn)榛A(chǔ)管理和保護(hù)水資源的概念可以追溯到19世紀(jì)。1990年前后，美國(guó)政治學(xué)家諾曼·溫格特(Norman Wengert)在《以河流流域?yàn)橹攸c(diǎn)的資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和管理的評(píng)論》中提出“統(tǒng)一河流流域管理”這一概念(Unified River Basin Management)，被認(rèn)為是流域管理(Watershed Management)概念的前身。*參見(jiàn):Michael L. Connor. Expanding the Watershed: Certainty and Sustainability in the Twenty-first Century. Colorado Natural Resources〔J〕.Energy & Environmental Law Review. Summer 2015:279.

與歐盟不同，美國(guó)至今沒(méi)有全國(guó)性的水資源綜合管理規(guī)劃，有其歷史背景原因。在早期的流域水資源開(kāi)發(fā)年代，以及新政時(shí)期，聯(lián)邦政府主要關(guān)注水資源的開(kāi)發(fā)和通過(guò)國(guó)有大型水電項(xiàng)目發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，這一時(shí)期的項(xiàng)目多集中于河流的干流，因此政府沒(méi)有制定流域綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃，且并沒(méi)有嘗試組織流域管理(田納西河流管理局則是例外)。在隨后的幾十年中，政府在水資源管理中意識(shí)到需要全面規(guī)劃，在1965年通過(guò)《水資源規(guī)劃法規(guī)》，但由于其主要局限于對(duì)將要實(shí)施的政府項(xiàng)目，并不關(guān)注全面的水資源管理，因而，不具有長(zhǎng)期的影響性。20世紀(jì)70年代之后，聯(lián)邦大型水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)完成?，F(xiàn)如今許多州和地方政府開(kāi)始進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)。同時(shí)，在涉及與水有關(guān)的事務(wù)中，公民、團(tuán)體的關(guān)注焦點(diǎn)僅限于與其利益直接相關(guān)的水資源問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，以上種種使得美國(guó)目前為止沒(méi)有全國(guó)性的類似于《歐盟水框架指令》的流域管理計(jì)劃。

然而通過(guò)州際協(xié)議實(shí)現(xiàn)流域綜合治理在美國(guó)成為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展趨勢(shì)。州際協(xié)議被認(rèn)為是一個(gè)靈活的、反應(yīng)靈敏的、“自下而上”的達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，與《歐盟水框架指令》“自上而下”管控模式相區(qū)別。1961年，新澤西、紐約、特拉華和賓夕法尼亞達(dá)成特拉華流域協(xié)議(The Delaware River Basin Compact)，其成功經(jīng)驗(yàn)被認(rèn)為是美國(guó)州際協(xié)議的模型。該協(xié)議不同于以往只專注于水資源分配的州際流域協(xié)議，其設(shè)置特拉華河流域管理委員會(huì)(The Delaware River Basin Commission)，統(tǒng)一管轄其流域范圍內(nèi)的多個(gè)州，旨在推動(dòng)流域綜合規(guī)劃，并對(duì)水質(zhì)、水資源分配、水資源利用方式以及河流項(xiàng)目工程等擁有相當(dāng)大的管理權(quán)限。特拉華河流域管理委員會(huì)同流域州政府一起公平分配河流水資源。鑒于特拉華河流域管理委員會(huì)的成功，對(duì)未來(lái)的美國(guó)州際協(xié)議來(lái)講特拉華河流域協(xié)議成為一個(gè)模型——建立聯(lián)合管理權(quán)威機(jī)構(gòu)。*參見(jiàn):Anthony Perko. Watershed Management: A comparison Between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:181-183.

(三)經(jīng)驗(yàn)與啟發(fā)

水資源綜合管理雖然在流域范圍的劃定上，存在地理科學(xué)和政治博弈的不確定性，但其體現(xiàn)的跨越行政區(qū)劃以流域?yàn)楣芾韱挝坏恼w觀念，無(wú)疑是水資源管理將要實(shí)現(xiàn)的方向。不同的流域管理主體基于各自憲法、法律、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的不同做出各異的選擇，流域管理模型覆蓋從命令—控制性到協(xié)商—合作性兩極間的各個(gè)維度。歐盟的《水框架指令》和美國(guó)的州際流域協(xié)議即為兩個(gè)地區(qū)根據(jù)各自具體情況所為兩種實(shí)踐路徑。

然而拋開(kāi)規(guī)制模式本身，兩者背后更多則存在理念相同之處。首先，以法律(協(xié)議)支撐。歐盟以《水框架指令》為依托，為保障歐洲水資源的持續(xù)改善，為成員國(guó)設(shè)定一系列目標(biāo)指令規(guī)范并指導(dǎo)各成員國(guó)開(kāi)展水資源綜合管理；特拉華河流域協(xié)議經(jīng)協(xié)議各方確認(rèn)實(shí)際上具有法律拘束力，為特拉華河流域管理委員會(huì)設(shè)立運(yùn)作以及其與州政府之間的關(guān)系提供依據(jù)。其次，以溝通為主導(dǎo)?！稓W盟水框架指令》允許成員國(guó)在符合其設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)體現(xiàn)區(qū)域問(wèn)題，增添了成員國(guó)與歐盟之間協(xié)商的可能性。特拉華河流域協(xié)議主體的各州(某些情況下聯(lián)邦政府代表也參與其中)在平等的基礎(chǔ)上，共同協(xié)商形成流域管理目標(biāo)，從而保證流域管理建立在廣泛協(xié)商與合作基礎(chǔ)之上。最后，流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一?！稓W盟水框架指令》規(guī)定，各成員國(guó)指定有能力的主管機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并實(shí)現(xiàn)指令的要求?！?〕而特拉華河流域管理委員會(huì)對(duì)水質(zhì)保護(hù)、水量分配、水土保持、水災(zāi)控制統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督和管理。

借鑒兩種模式管理理念，將其運(yùn)用于我國(guó)現(xiàn)有的流域治理背景之中，為長(zhǎng)江流域水資源綜合管理的實(shí)現(xiàn)提供了理論和實(shí)踐支撐。

四、長(zhǎng)江流域水資源綜合管理法律機(jī)制構(gòu)建

流域作為自然資源系統(tǒng)中的基本功能單位，其具有的整體性使得在流域范圍內(nèi)的任何局部的水質(zhì)和水量的變化都會(huì)具有連鎖效應(yīng)。水資源流域綜合管理兼顧公平與效率已逐漸得到公認(rèn)并被大多數(shù)國(guó)家采納，其旨在消除傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界和流域邊界的不匹配。長(zhǎng)江流域同樣需要引入水資源綜合管理方法。

(一)長(zhǎng)江流域水資源綜合管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

美國(guó)政治學(xué)家里斯貝特·胡奇和加里·馬克將行政管理單元的管理結(jié)構(gòu)分為兩類，類型一是基于政治基礎(chǔ)的多功能實(shí)體，在一個(gè)特定的地理單元內(nèi)管理當(dāng)局處理該地區(qū)的所有行政和監(jiān)管職能。類型二是由功能定義的管理結(jié)構(gòu)，他們的管轄邊界以所要管理的事務(wù)為準(zhǔn)，跨越政治基礎(chǔ)的多功能實(shí)體，而不是局限于一個(gè)單一的地理區(qū)域。鑒于流域水資源綜合管理的需要，類型二具有減緩不同機(jī)構(gòu)和管轄分歧的優(yōu)勢(shì)。*參見(jiàn):Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:171-172.如何根據(jù)我國(guó)國(guó)情和長(zhǎng)江流域水資源管理事務(wù)的需要建立屬于第二種類型的長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)是我們需要考慮的首要問(wèn)題。

目前，有建議設(shè)想將長(zhǎng)江水利委員會(huì)升級(jí)為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，并為其配置執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將流域內(nèi)所有相關(guān)事務(wù)均從原先隸屬機(jī)關(guān)分離，統(tǒng)一設(shè)置在流域管理機(jī)構(gòu)之下。*參見(jiàn):肖濤. 關(guān)于流域一體化的初步探討〔J〕. 水資源保護(hù), 2004(2):46.認(rèn)為應(yīng)該把這些流域內(nèi)相互獨(dú)立的管理部門從其原先隸屬的機(jī)構(gòu)中分離出來(lái),按流域一體化管理的原則,使其統(tǒng)一隸屬于流域管理機(jī)構(gòu)。鄭曉. 基于生態(tài)文明的流域治理模式與路徑選擇〔J〕. 南京社會(huì)科學(xué), 2014(4):78.認(rèn)為應(yīng)該打破長(zhǎng)期以來(lái)影響流域管理的條塊分割體制；要建立強(qiáng)有力的流域管理統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大其管理權(quán)限。國(guó)務(wù)院推行的大部制改革為流域管理機(jī)構(gòu)改革指明了方向。這種行政機(jī)構(gòu)的改革，具有整齊劃一的效果，如能實(shí)現(xiàn)確實(shí)可以在很大程度上改變我國(guó)現(xiàn)有流域治理“條塊分割”的現(xiàn)狀。但機(jī)構(gòu)改革牽涉眾多，在現(xiàn)有既得利益的影響下，短時(shí)間無(wú)法完成。且這種“自上而下”的命令—控制性，以行政機(jī)關(guān)為全權(quán)主導(dǎo)，缺少利益相關(guān)方的參與，與現(xiàn)代國(guó)家治理理念不符。

因此，現(xiàn)階段長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)主要職能應(yīng)定位于流域規(guī)劃制定主體和各方利益協(xié)調(diào)主體，通過(guò)健全相關(guān)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)各部門間、部門與地區(qū)間職責(zé)分工，同時(shí)明確責(zé)任分擔(dān)、完善責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域綜合管理。

(二)長(zhǎng)江流域水資源綜合管理協(xié)商機(jī)制建設(shè)

都柏林原則第2條指出：“水資源的發(fā)展和管理應(yīng)當(dāng)建立在一種包括所有層次的使用者、規(guī)劃者、政策制定者(共同)參與的途徑之上?！?參見(jiàn):Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:169.美國(guó)環(huán)保局1996年制定的《流域方法框架》中也確立了協(xié)商原則，“那些最受管理決策影響的人全程參與并形成關(guān)鍵意見(jiàn)”，“這確保環(huán)境目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和其他社會(huì)的和文化的目標(biāo)協(xié)調(diào)，它還使得那些依靠流域內(nèi)自然資源的人們可以詳細(xì)了解并參與到規(guī)劃和實(shí)施之中”。*參見(jiàn):Watershed Approach Framework〔EB/OL〕.2016-6-23.http://www.epa.gov/watershedacademy/watershed-approach-framework.對(duì)于長(zhǎng)江流域綜合管理來(lái)講，應(yīng)該建立多層次的協(xié)商機(jī)制。

(1)建立流域規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。流域規(guī)劃制定中應(yīng)當(dāng)充分判定并合理聽(tīng)取流域范圍所轄省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域性問(wèn)題，國(guó)務(wù)院涉水管理各部委代表、流域所轄省一級(jí)人民政府代表、專家學(xué)者、規(guī)劃所涉及項(xiàng)目的直接利害關(guān)系人等有機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃制定的全過(guò)程。以正當(dāng)途徑表達(dá)各自利益訴求，并能夠得到有效重視，這將有助于減少各利益主體間相互推諉、相互競(jìng)爭(zhēng)，使得流域規(guī)劃真正得到落實(shí)。

(2)建立區(qū)域性流域協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域性的流域協(xié)調(diào)組織在長(zhǎng)江流域已有先例，長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江中游四省水運(yùn)規(guī)劃工作聯(lián)席會(huì)議制度、長(zhǎng)江中游四省交通運(yùn)輸區(qū)域合作機(jī)制、長(zhǎng)江水運(yùn)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議等，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、信息共享、打破行政壁壘方面發(fā)揮作用。但這些協(xié)調(diào)機(jī)制組織機(jī)構(gòu)松散且主要關(guān)注于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何在現(xiàn)有區(qū)域性流域協(xié)調(diào)組織的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范、高效、同時(shí)聚焦流域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的流域協(xié)調(diào)組織模型，是值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)流域綜合治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(三)長(zhǎng)江流域水資源綜合管理流域立法完善

《歐盟水資源框架》將歐盟原有關(guān)于水資源法規(guī)整合在一起，并設(shè)計(jì)了一系列指令指導(dǎo)歐盟成員國(guó)對(duì)其境內(nèi)流域制定措施計(jì)劃，使得歐盟的水資源法律政策體系得到規(guī)范，確定了水資源管理中各方面的基本目標(biāo)，水資源管理的措施和計(jì)劃得到整合?！?〕我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中明確，我國(guó)建立跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一的防治措施。然而現(xiàn)階段長(zhǎng)江流域并無(wú)直接涉及流域方面的法律法規(guī)，現(xiàn)有涉水管理法律法規(guī)，以不同部門為監(jiān)管主體；流域規(guī)劃在落實(shí)過(guò)程中，各省在制定本省流域規(guī)劃時(shí)大多同質(zhì)解構(gòu)，并無(wú)任何實(shí)質(zhì)執(zhí)行力，且規(guī)劃落實(shí)缺乏必要監(jiān)督。〔6〕

長(zhǎng)江流域應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，制定一部流域綜合性法規(guī)，以法律形式明確監(jiān)管主體的地位和作用，厘清行政區(qū)域機(jī)構(gòu)在長(zhǎng)江水資源綜合管理中的職責(zé)，梳理流域綜合治理體系，完善流域管理問(wèn)責(zé)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)水資源綜合管理。

〔1〕楊懷進(jìn)，等. 我國(guó)水資源管理現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)〔J〕. 水土保持研究, 2007(12):209.

〔2〕王政祥，等. 長(zhǎng)江流域水資源評(píng)價(jià)〔J〕. 人民長(zhǎng)江, 2011(9):59.

〔3〕杜群,李丹.《歐盟水框架指令》十年回顧及其實(shí)施成效評(píng)述〔J〕. 江西社會(huì)科學(xué),2011(8):23.

〔4〕Anthony Perko. Watershed Management: A Comparison between Efforts in The United Stats and the European Union〔J〕. University of Denver Water Law Review. Fall,2012:173-175.

〔5〕黎元生. 從科層到網(wǎng)絡(luò)：流域治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇〔J〕. 福州黨校學(xué)報(bào),2010(2):35-36.

〔6〕王方清：新形勢(shì)下保護(hù)長(zhǎng)江水資源的思考和謀劃〔J〕. 人民長(zhǎng)江, 2016(5):11.

(責(zé)任編輯 王 勇)

Water Resources Comprehensive Management Legal System Research of Yangtze River Basin

LI Yin

(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, Hubei 100088 )

Integrated Water Resource Management, focusing on water flow system, overall environmental protection and comprehensive utilization of resources, has become the predominant idea of Yangtze River basin management. The US and EU, at present, have attempted to implement water administrative along the lines of IWRM, forming successful and distinctive management model. Borrowing experience from these two regions, the establishment of legal system of the Yangtze River basin water resources comprehensive management, should improve the Yangtze River basin management organization, establish the consultation mechanism, and confirmed through the legal form.

integrated water resource management；watershed management；water resources comprehensive management of Yangtze River basin

2016-08-22

李胤(1987-)，女，河南南陽(yáng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法博士研究生。

DF41

A

1672-2663(2016)04-0068-05