和瑞娟

(河南博頌律師事務所，河南 鄭州450000)

道路交通違章記分行為性質(zhì)探析
——以王某與D市公安局交通警察大隊行政處罰案為視角

和瑞娟

(河南博頌律師事務所，河南 鄭州450000)

記分行為是我國《道路交通安全法》規(guī)定的維護道路交通安全秩序的管理措施，且實行累積記分制，達到一定條件后會導致違法行為人的機動車駕駛證被扣留甚至停止使用，無疑會實質(zhì)性地影響行為人的正常出行。然而，記分行為并不是我國《行政處罰法》明確列舉的處罰方式，如何對其定性便成為行為人后續(xù)進行權(quán)利救濟的關鍵所在。對兩部法律的規(guī)定進行合理解釋，使其更好地銜接就顯得尤為重要。

記分行為；行政處罰；申辯權(quán)；加重處罰

一、問題的提出

(一)案情簡介

王某，甘肅省D市人。2006年10月10日，王某向甘肅省酒泉市公安局交通警察支隊提出申請，請求為其所有的中型普通客車辦理機動車行駛證，該支隊為其辦理了甘F×××××號行駛證。該證載明，車輛的使用性質(zhì)是公交客運，核定載客人數(shù)為16人。

2013年3月13日上午，王某駕駛該車在D市三危路3公里+200米處載客營運時，被執(zhí)勤交警查獲。經(jīng)查證核實，王某實際載客33人。2013年3月19日，D市公安局交通警察大隊依據(jù)《甘肅省道路交通和安全條例》第91條第1款第2、3項，第3、4款及《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》做出D公交決字 (2013)第6221032900033700號《公安交通管理行政處罰決定書》，認定王某駕駛營運客車載人超過核定人數(shù)20%以上，并予以罰款200元、記12分。王某不服該決定，向D市公安局申請行政復議。

2013年5月27日，D市公安局經(jīng)復議認為，該案違法事實清楚，但適用法律條款錯誤、量處不當，遂做出行政復議決定，撤銷了D市公安局交通警察大隊做出的上述行政處理決定，并責令其在30日內(nèi)重新做出具體行政行為。2013年6月20日，D市公安局交通警察大隊又認定王某駕駛營運客車實施了超載106%的違法事實，并根據(jù)《甘肅省道路交通和安全條例》第91條第1款第3項“公路客運車輛載客超過核定人數(shù)50%的，處2000元罰款”，《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》附件2《道路交通安全違法行為記分分值》第1條(三)項“機動車駕駛?cè)笋{駛營運客車(不包括公共汽車)載人超過核定人數(shù)20%以上的，一次記12分”之規(guī)定，做出D公交決字(2013)第6221032900033785號《公安交通管理行政處罰決定書》，對王某罰款2000元、記 12分。王某不服該決定，認為D市公安局交通警察大隊做出的行政處理決定認定事實錯誤、適用法律錯誤、處罰不公，遂以該大隊為被告，向D市人民法院提起行政訴訟。

D市人民法院判決維持D市公安局交通警察大隊于2013年6月20日對王某做出的D公交決字(2013)第6221032900033785號公安交通管理行政處罰決定。王某不服，向甘肅省中級人民法院提起上訴。

(二)案件爭議問題

本案爭議的問題主要包括以下四個方面：一是D市公安局交通警察大隊是否具有執(zhí)法資格，能否作為行政主體；二是該大隊對王某超限載客的認定是否屬于適用法律錯誤；三是記分行為是否屬于行政處罰；四是該大隊因王某申請復議重新做出加重對王某處罰的處理決定是否合法。

二、 案件爭議問題的法律評析

(一)D市公安局交通警察大隊具有執(zhí)法資格

一種改進的異步電機模型預測直接轉(zhuǎn)矩控制方法······································宋文祥 樂勝康 吳曉新 阮 毅 (6,861)

本案的行政執(zhí)法主體是D市公安局交通警察大隊，判定其是否具有執(zhí)法資格的關鍵在于其執(zhí)法是否具有法律依據(jù)。我國《道路交通安全法》第5條規(guī)定：“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?？h級以上各級人民政府交通、建設管理部門依據(jù)各自職責，負責有關的道路交通工作。”因此，國務院公安部門負責總體的道路交通安全，縣級以上交管部門是對應的地方執(zhí)法機關。

此外，根據(jù)《道路交通安全法實施條例》第85條的規(guī)定可知，省、自治區(qū)、直轄市政府公安部門可以“指定”設區(qū)的市或相當于同級的公安機關交通管理部門執(zhí)法。一般來說，省交警總隊隸屬于省公安廳，是省級的交通管理部門；交警支隊隸屬于市公安局，是市一級的交通管理部門；交警大隊是區(qū)級的交通管理部門。那么，判斷D市公安局交通警察大隊是否有執(zhí)法資格的關鍵在于其是否能被認定為“設區(qū)的市或相當于同級的公安機關交通管理部門”。

對此，公安部交通管理局2005年曾做出如下答復*參見楚天律師網(wǎng)，《公安部交通管理局關于“設區(qū)的市公安機關交通管理機構(gòu)下設的公安交通警察大隊是否具有執(zhí)法主體資格”的答復》，2005年，http://www.ctlawyer.cn/index.php/Index-article-cctid-6-id-3383，訪問于2016年3月3日。：對道路交通安全違法行為的管轄，廣西公安廳請示的“設區(qū)的市公安機關交通管理機構(gòu)下設的公安交通警察大隊”，屬于本條規(guī)定的“相當于同級的公安機關交通管理部門”，具有獨立執(zhí)法主體資格。此外，最高人民法院曾對山東省高院《關于郭玉文訴煙臺市公安局交通警察支隊第二大隊道路交通行政處罰案適用法律問題的請示》*參見廣西公益訴訟網(wǎng)，《關于郭玉文訴煙臺市公安局交通警察支隊第二大隊道路交通行政處罰案適用法律問題的請示》，2009年12月2日，http://blog.sina.com.cn/s/blog_9e663754010133s8.html，訪問于2016年3月2日。給出了認定標準——如果能夠證明第二大隊“相當于縣級公安機關交通管理部門”，其就可以以自己的名義做出處罰決定。

本案中，D市公安局交通警察大隊是市級交通管理部門的分支，符合被指定為“設區(qū)的市或相當于同級的公安機關交通管理部門”的條件。因此，該大隊為維護轄區(qū)內(nèi)道路交通安全秩序，可以行使行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，可以對當事人的違法行為進行處理。綜上，D市公安局交通警察大隊有權(quán)對王某的超限載客行為做出處理決定。

(二)認定王某超限載客事實錯誤

《道路交通安全法》第49條規(guī)定，“機動車載人不得超過核定人數(shù)”。法律嚴格禁止機動車超載，判斷依據(jù)是公安交通管理部門核定的承載人數(shù)，而承載人數(shù)是由車輛性質(zhì)所決定的。至此，判斷王某是否超限載客的關鍵便指向了對其車輛性質(zhì)的認定。

本案中，王某依照法定程序辦理了機動車行駛證，該證載明，車輛的使用性質(zhì)是公交客運。D市公安局交通警察大隊對王某的行為進行初次認定的依據(jù)包括兩部分，其一為《甘肅省道路交通和安全條例》第91條第1款(第2、3項)、第3款、第4款的規(guī)定*《甘肅省道路交通和安全條例》第91條第1款(2、3項)、第3款、第4款規(guī)定：“公路客運車輛載客超過核定人數(shù)或者違反規(guī)定載貨的，對機動車駕駛?cè)税聪铝幸?guī)定處罰：(二)超過核定人數(shù)百分之二十不足百分之五十的，處一千元罰款；(三)超過核定人數(shù)百分之五十的，處二千元罰款；校車載人超過核定人數(shù)的，對駕駛?cè)颂幰磺гP款；經(jīng)處罰不改的，對直接負責的主管人員處五千元罰款。運輸單位的車輛違反本條第一款規(guī)定的情形，經(jīng)處罰不改的，對直接負責的主管人員處三千元罰款?！保涠恰稒C動車駕駛證申領和使用規(guī)定》附件2《道路交通安全違法行為記分分值》的有關規(guī)定。

《甘肅省道路交通和安全條例》是甘肅省人大常委會通過的地方性法規(guī)，在甘肅省有關公路客運車輛的交通安全管理領域適用。結(jié)合實踐對該條例進行分析，不難發(fā)現(xiàn)，除了私家車之外的車輛都具有營運的性質(zhì)，都需要數(shù)量限定，屬于特許經(jīng)營的范疇。一般情況下，公共汽車包括長途客運車輛和公交客運車輛，前者在城市之間的固定路線行使，而后者在同一座城市內(nèi)的不同站點行使。

該條例第81條第11項規(guī)定，“機動車駕駛?cè)擞邢铝行袨橹坏模幰话僭P款：(十一)駕駛公路客運車輛以外的載客汽車載人超過核定人數(shù)不足百分之二十的。” 第82條第46項規(guī)定：“機動車駕駛?cè)擞邢铝行袨橹坏?，處二百元罰款：在實習期內(nèi)駕駛公共汽車、營運客車、執(zhí)行任務特種車、載有危險物品車、駕車牽引掛車的?！庇纱丝芍?，本條例將“公共汽車”從廣義的“客運汽車”中單獨列出，與執(zhí)行任務特種車等特別性質(zhì)的車輛進行單獨規(guī)定。

此外，國家標準《機動車運行安全技術條件》是我國機動車安全技術管理的最基本的技術性法規(guī)，該法規(guī)就“公共汽車”做出了專門的規(guī)定，將其定義為“有固定的線路和車站，為城市內(nèi)運輸乘客設計和制造的客車”，并根據(jù)有無乘客站立區(qū)核定客車乘員數(shù)。該標準規(guī)定：“設有乘客站立區(qū)的公共汽車，按GB/T 12428確定的站立乘客有效面積計算，每 0.125m2核定站立乘客1人；雙層客車的上層及其他客車不核定站立人數(shù)。”本案中，D市公安局交通警察大隊先后兩次僅根據(jù)王某的載客人數(shù)判斷，認定“王某駕駛營運客車載人超過核定人數(shù)20%以上”，“王某駕駛營運客車實施了超載106%的違法事實”，顯然不符合該標準的要求，導致事實認定有誤，適用法律錯誤，有失公允。

(三)對記分行為的性質(zhì)認定

本案中，D市公安局交通警察大隊先后兩次對王某做出了罰款和記分的處理決定。罰款，是1996年10月1日起施行的《行政處罰法》第8條第2項明確規(guī)定的法定處罰方式，但該條并未明確規(guī)定記分行為。那么，如何理解記分行為便成為對其定性的關鍵。在本案的判決中，自始至終將記分與罰款等而視之為行政處罰，并未給出論證的理由。

2004年5月1日起實施的《道路交通安全法》第24條規(guī)定：“公安機關交通管理部門對機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度。公安機關交通管理部門對累積記分達到規(guī)定分值的機動車駕駛?cè)?，扣留機動車駕駛證，對其進行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機動車駕駛證。對遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無累積記分的機動車駕駛?cè)?，可以延長機動車駕駛證的審驗期。具體辦法由國務院公安部門規(guī)定?！?/p>

從法律位階上來看，《行政處罰法》是由全國人大制定通過的，而《道路交通安全法》是由全國人大常委會通過的，二者都屬于立法機關制定的法律，具有同等的法律效力。那么，在《行政處罰法》之后頒布的《道路交通安全法》，其對記分行為的規(guī)定能否適用行政處罰法第8條的規(guī)定，值得進一步探討。

從法律規(guī)定的內(nèi)容來看，行政處罰是指行政機關對違反行政管理秩序、應當承擔法律責任的公民、法人或者其他組織所實施的給予人身、財產(chǎn)名譽及其他形式的制裁性質(zhì)的行政行為。行政處罰對行政機關而言，是一種具有社會治愈性的行政行為，目的是治愈被行政相對人侵害的交通管理秩序，使之恢復正常運行；而對承受懲戒的行政相對人來說，是一種懲罰性的行政法律責任。因此，行政處罰會對行政相對人的利益產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

本案中，記分行為是交管部門在管理道路交通秩序的過程中，針對違反道路交通安全的駕駛?cè)怂扇〉男姓幚矸桨?，這種行政措施在一定周期內(nèi)累加必然會對駕駛?cè)说鸟{駛資格產(chǎn)生實質(zhì)性影響，如《道路交通安全法》第24條、《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》第68條第1款*《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》第68條第1款規(guī)定：“機動車駕駛?cè)嗽谝粋€記分周期內(nèi)累積記分達到12分的，公安機關交通管理部門應當扣留其機動車駕駛證?！奔暗?9條*《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》第69條規(guī)定：“機動車駕駛?cè)嗽谝粋€記分周期內(nèi)記分未達到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期?！薄ⅰ兜缆方煌ò踩▽嵤l例》第25條*《道路交通安全法實施條例》第25條規(guī)定：“機動車駕駛?cè)擞浄诌_到12分，拒不參加公安機關交通管理部門通知的學習，也不接受考試的，由公安機關交通管理部門公告其機動車駕駛證停止使用?！倍紝τ浄中袨楫a(chǎn)生的法律效果做出了明確的規(guī)定，如達到一定條件會導致機動車駕駛證的扣留或停止使用。

綜上，記分行為是對交通違法行為的一種懲戒措施，而且其在一定條件下會產(chǎn)生累積效應，會實質(zhì)性地影響甚至剝奪當事人正常駕駛出行的權(quán)利。因該懲戒措施并不是一成不變的，會根據(jù)違法行為人的后續(xù)改正行為給予不同的處理，最終的目的還是為了保障交通管理秩序的運行，具有治愈秩序亂象的功能和作用，符合行政處罰的特性。

《行政處罰法》第8條第7項是行政處罰類型的兜底性條款，將“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”視為行政處罰。因此，《道路交通安全法》作為法律，其所明確規(guī)定的記分行為符合行政處罰的特征，應將其納入行政處罰的范疇。

(四)D市公安局交通警察大隊適用法律錯誤

《行政處罰法》第32條第1款規(guī)定:“當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納?！薄缎姓妥h法》第6條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：(一)對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的?！币虼?，王某對D市公安局交通警察大隊做出的處罰決定有進行行政復議的權(quán)利，且可就事實和法律的適用等為自己的行為進行陳述、申辯，故其向D市公安局申請行政復議是其陳述、申辯權(quán)的表現(xiàn)。

本案中，王某向D市公安局申請行政復議后，該局以“該案違法事實清楚，但適用法律條款錯誤、量處不當”為由，撤銷了D市公安局交通警察大隊做出的原處理決定，并責令其在30日內(nèi)重新做出具體行政行為。D市公安局交通警察大隊經(jīng)審查最終將“罰款200元、記12分”的處理決定變更為“罰款2000元、記12分”，明顯加重了對相對人的行政處罰，更具有懲罰性。該處理決定是否合法？

《行政處罰法》第32條第2款規(guī)定:“行政機關不得因當事人申辯而加重處罰?！薄吨伟补芾硖幜P法》第94條第3款規(guī)定：“公安機關不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰?！币虼?，綜上，法律規(guī)定不得因當事人申辯而加重處罰，是鼓勵當事人進行申辯、運用法律武器維護自己權(quán)益的表現(xiàn)，無論是行政處罰抑或是行政復議，都不得因當事人進行申辯而加重處罰。如前所述，D市公安局交通警察大隊在認定王某超限載客的過程中，存在錯誤適用法律、錯誤認定事實的情況，且其在重新認定的過程中加重處罰，明顯違背了上述法律規(guī)定，顯屬違法。

三、結(jié)語

不得不承認，在紛繁復雜卻又不斷翻新的訴訟司法實踐中，行政行為的類型遠遠不是《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等相關法律規(guī)定所能涵蓋的，這是由法律的滯后性、執(zhí)法的裁量性與靈活性等特征所決定的。但是，為了實現(xiàn)“解決行政爭議、保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)”等立法目的，需要運用法解釋學的方法對未類型化的行政行為進行判斷，根據(jù)其特征及其產(chǎn)生的法律效果進行分析，將其與原有的較為成熟的理論相銜接，既能高效地解決新型行政爭議，也為類似案件的處理提供了參考，具有很強的理論研究價值和實踐指導意義。

在“行政行為類型化”的學術紛爭莫衷一是時，走在時代前沿的司法實踐必然是首當其沖的，這一難題也成為法官判案的瓶頸，法官既要熟知法律，又要適應社會的變化，盡可能在每個具體案件中讓人民群眾感受到公平正義。

(責任編輯 王 勇)

Nature Analysis of Score Behavior in Road Traffic Violation— The Case of Mr.Wang and Administrative Punishment Made by D City Public Security Bureau Traffic Police Brigade as Perspective

HE Rui-juan

(Henan Bosong Law Firm, Zhengzhou, Henan 450000)

The score behavior is the road traffic safety management measures regulated by the Road Traffic Safety Law to maintain the order in China, and uses the cumulative marking system, after reaching a certain conditions can lead to illegal behavior person even stop using motor vehicle driving license, which will no doubt be materially affect the actor’s normal use. Score behavior, however, is not the clear way of punishment in the Administrative Penalty Law, and the nature of the behavior has become the offender’s follow-up key of the right remedy. To make a reasonable interpretation of the two legal provisions, and make it better cohesion is particularly important.

score behavior; administrative punishment; defense right; severe penalty

2016-09-05

和瑞娟(1985-)，女，河南新鄉(xiāng)人，河南博頌律師事務所律師。

DF312

A

1672-2663(2016)04-0039-04