樊曉磊

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000)

環(huán)境治理提升問(wèn)題研究
——以新環(huán)保法為視角

樊曉磊

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450000)

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境治理能力依然呈現(xiàn)相對(duì)乏力的狀態(tài)，其根本原因在于以中央政府管控壓制為中心的動(dòng)員型環(huán)境治理體制的制約，由此導(dǎo)致環(huán)境立法權(quán)限配置不科學(xué)，立法有效供給不足，執(zhí)法主體混亂，執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法不平等和公眾參與不足問(wèn)題特別突出。因此，堅(jiān)持多元合作綜合化的治理理念，通過(guò)合理劃定執(zhí)法主體的權(quán)限配置，以憲法規(guī)范創(chuàng)設(shè)環(huán)境治理權(quán)力和權(quán)利體系，培育公民社會(huì)賴以存在之法治文化基礎(chǔ)，乃是環(huán)境治理能力提升的基本方向。

環(huán)境治理；立法；執(zhí)法；法治

“法律的本質(zhì)不在于空洞的原理或者抽象的價(jià)值。法律是什么、能夠是什么，以及應(yīng)該是什么，取決于制定、解釋和實(shí)施法律的過(guò)程的特性。這些過(guò)程之間的互動(dòng)決定了法律的供給與需求?！薄?〕自2015年1月1日新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，環(huán)境治理效果十分突出，特別是執(zhí)法的強(qiáng)度和力度明顯增強(qiáng)。*據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)：除山西、海南、云南、西藏等4個(gè)省區(qū)外，1至2月份，全國(guó)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達(dá)1238.96萬(wàn)元，個(gè)案罰款數(shù)額最高為208萬(wàn)元；實(shí)施查封、扣押案件共527件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件；移送行政拘留共147起。但與此同時(shí)，隨著執(zhí)法力度的加大，暴力抗法、阻撓執(zhí)法事件也同樣出現(xiàn)了增多的趨勢(shì)，環(huán)境治理人員的人身安全甚至受到威脅。環(huán)保公益訴訟案件也并未如先前專家預(yù)料那樣急劇增多，持續(xù)處于尷尬的境遇。*2014年12月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)委托北京環(huán)鳴律師事務(wù)所梁文環(huán)律師向都昌縣林業(yè)局提起的信息公開(kāi)第一案遭拒，至今未果。全國(guó)范圍內(nèi)，由民間組織提起環(huán)境公益訴訟并獲受理的僅有3起。環(huán)境治理從過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)層面均表現(xiàn)出相對(duì)乏力的狀態(tài)，環(huán)境治理依然是理論和實(shí)務(wù)工作者面臨的難題。

一、環(huán)境治理立法評(píng)析

規(guī)范之善是環(huán)境治理體系科學(xué)化、完善化的根本制約因素，環(huán)境治理必然以環(huán)境立法為前提，因此，環(huán)境治理規(guī)范內(nèi)容的預(yù)設(shè)決定了環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)可能性和有效性。

長(zhǎng)期以來(lái)，基于提升國(guó)家綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)需求，環(huán)境治理問(wèn)題沒(méi)有成為國(guó)家社會(huì)治理的關(guān)注點(diǎn)，因此，我國(guó)的環(huán)境法立法突出表現(xiàn)為一種事后的懲罰性立法，其內(nèi)容更多關(guān)注政府對(duì)污染企業(yè)的環(huán)境管理關(guān)系，事實(shí)上形成了以短期化、區(qū)域化、中央政府政治動(dòng)員為特征的運(yùn)動(dòng)型環(huán)境治理模式。“該模式以中央政府為主導(dǎo)，地方政府迫于壓力提供協(xié)助，‘危機(jī)應(yīng)對(duì)’與 ‘政府直控’是其核心特點(diǎn)。在此模式下，環(huán)境治理的法律及政策的實(shí)施依靠自上而下的行政管理體系并調(diào)動(dòng)財(cái)政資源，同時(shí)國(guó)家為使相關(guān)社會(huì)群體配合政府行動(dòng)而采取社會(huì)動(dòng)員機(jī)制?！薄?〕在這種模式主導(dǎo)下，央地權(quán)力配置失衡，執(zhí)法責(zé)任空位，加之地方GDP保護(hù)主義的盛行和權(quán)力尋租腐敗要素的介入，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)過(guò)程中執(zhí)法成本高、違法成本低。新環(huán)保法的出臺(tái)是針對(duì)上述弊病的一次重大努力，具體說(shuō)來(lái)：

(1)針對(duì)執(zhí)法成本高、違法成本低這一典型的環(huán)境治理外部性問(wèn)題，新環(huán)保法第五十九條對(duì)拒不改正的違法主體，堅(jiān)持重典主義，規(guī)定了按日處罰、罰款無(wú)上限，賦予了環(huán)保部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，甚至移送責(zé)任人行政拘留等權(quán)力。

(2)針對(duì)執(zhí)法不力和腐敗問(wèn)題，新環(huán)保法一方面對(duì)執(zhí)法主體規(guī)定了嚴(yán)格而剛性的責(zé)任規(guī)范，另一方面增強(qiáng)社會(huì)多元主體的監(jiān)督力量，第九條對(duì)環(huán)保宣傳和環(huán)境監(jiān)督設(shè)定為教育和新聞部門的義務(wù)行為。

(3)針對(duì)治理中的公眾參與機(jī)制，第五十三到五十七條明確了社會(huì)主體的信息知情權(quán)、監(jiān)督舉報(bào)權(quán)和相關(guān)主體的信息公開(kāi)義務(wù)，第五十八條創(chuàng)新性地設(shè)置了環(huán)境公益訴訟制度，賦予了特定民間組織維護(hù)環(huán)境公益的訴訟權(quán)利。

(4)針對(duì)執(zhí)法不力和地方保護(hù)等問(wèn)題，新環(huán)保法給行政主體施加環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，逐步推進(jìn)環(huán)保行政績(jī)效管理的科學(xué)化。

(5)針對(duì)執(zhí)法對(duì)象即企業(yè)守法機(jī)制的完善，這一環(huán)境違法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相矛盾的核心問(wèn)題，新環(huán)保法第三十二條規(guī)定建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，第四十條主張促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用，第五十二條鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，以清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型支持政策和社會(huì)保障體系參與構(gòu)建全面的環(huán)保治理體系建設(shè)引導(dǎo)機(jī)制。

總之，相對(duì)于過(guò)去，新環(huán)保法形成了更為全面和系統(tǒng)的治理理念和制度體系。但是，從根本上說(shuō)，致力于具體問(wèn)題解決為導(dǎo)向的形式化、對(duì)策化立法思維并未徹底得到改變，環(huán)保立法仍然存在著諸多尚未克服的缺點(diǎn)：

1．立法沒(méi)有突破現(xiàn)行權(quán)力體制的限制

現(xiàn)行環(huán)境管理制度盡管在規(guī)范層面已經(jīng)獲得了較多的成績(jī)，控管對(duì)象的覆蓋面也已比較全面，但是在諸多方面仍然存在不盡完善之處，其中特別突出的就是環(huán)境治理體制的頂層設(shè)計(jì)不合理，這種不合理又具體體現(xiàn)在財(cái)政和人事以及事實(shí)上由此二者影響和決定著的政策制定和立法行為等互相關(guān)聯(lián)的幾個(gè)方面。

首先，現(xiàn)行中央和地方的財(cái)政分權(quán)體制制約著地方參與環(huán)境治理在資源投入上的力量增長(zhǎng)和效率提升。新中國(guó)成立初期我國(guó)財(cái)政體制主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的集權(quán)體制模式，這種模式極大地束縛了經(jīng)濟(jì)主體的積極性，造成了較大的破壞。因此，改革開(kāi)放首先做的一件事情就是建立逐步分權(quán)的財(cái)政包干財(cái)政管理體制，給予了地方較大的財(cái)政權(quán)力，收入和支配能力都大大提升，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。但其產(chǎn)生了中央政府對(duì)市場(chǎng)控制薄弱的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，宏觀調(diào)控能力大大降低，這樣，為增強(qiáng)中央財(cái)政集中度，緩解巨大財(cái)政壓力，避免中央和地方間財(cái)政問(wèn)題的扯皮，1994年分稅制財(cái)政管理體制提上日程。分稅制之后，中央財(cái)政力量持續(xù)上升，但是地方的弱勢(shì)立即凸顯，一方面，地方對(duì)市場(chǎng)的控制能力大大降低，財(cái)政級(jí)次過(guò)多更導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金的利用效率低下和增加了腐敗官員尋租機(jī)會(huì)；另一方面，事權(quán)和財(cái)權(quán)之間的配置矛盾上升，致使地方政府提供公共產(chǎn)品或供給的服務(wù)能力下滑。

同時(shí)，財(cái)政分權(quán)還要求地方政府有充分的人事權(quán)，這是財(cái)政分權(quán)真正實(shí)現(xiàn)的前提和必要條件，因?yàn)榻M織行為的決策和執(zhí)行必然受制于組織中的個(gè)體認(rèn)知和客觀激勵(lì)。然而，基于大國(guó)政治形成的傳統(tǒng)中央集權(quán)模式使得地方主要領(lǐng)導(dǎo)完全由上級(jí)決定，結(jié)果層級(jí)模式下的低一級(jí)政府僅僅受制于上一級(jí)或者更上級(jí)的行政命令。并且，在人事選拔任用機(jī)制上，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定還存在政治性的強(qiáng)化和專業(yè)性的弱化，而政績(jī)考核對(duì)GDP的高度關(guān)注則進(jìn)一步強(qiáng)化了人事問(wèn)題對(duì)財(cái)政分權(quán)的限制作用。

綜上，地方政府為了實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，不再簡(jiǎn)單地采取對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以單方面激勵(lì)的行為，而是綜合利用財(cái)政、稅收、教育、醫(yī)療、福利，乃至環(huán)境政策，與其他區(qū)域政府展開(kāi)區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)，努力吸引資本、勞動(dòng)力和其他社會(huì)資源的進(jìn)入，以增強(qiáng)本地區(qū)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最終通過(guò)包括環(huán)境支出在內(nèi)的公共支出結(jié)構(gòu)的負(fù)面扭曲贏得短期的迅速發(fā)展，獲得社會(huì)和中央的認(rèn)可。

這樣，環(huán)境治理問(wèn)題在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的社會(huì)發(fā)展基調(diào)之上，缺少獲得各級(jí)政府重視的基礎(chǔ)，從而在政府社會(huì)管理整體結(jié)構(gòu)中總是處于邊緣化的狀態(tài)，環(huán)境治理的財(cái)政支出長(zhǎng)期乏力。最后環(huán)境治理部門既缺少財(cái)政資金的優(yōu)質(zhì)支持，又缺少人事配備方面的良好配置和儲(chǔ)備。而財(cái)政分權(quán)、人事權(quán)等方面憲法和法律層面的缺位，更使得這種困乏處于隨機(jī)的、不確定的狀態(tài)之中，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展上地區(qū)不平衡和市場(chǎng)的客觀分割，使得基層財(cái)政能力更是無(wú)法滿足公共服務(wù)事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求。

就我們調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，基層環(huán)境保護(hù)工作部門現(xiàn)有工作人員有限，其中財(cái)政支付工資的公務(wù)員群體有限，每年財(cái)政投入環(huán)境治理資金極為不足。區(qū)縣級(jí)執(zhí)法部門工作人員數(shù)量和其工作任務(wù)的負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)不相匹配的狀態(tài)，并且還存在工作機(jī)制的不合理問(wèn)題，大量時(shí)間成本都耗在應(yīng)付上級(jí)的檢查和開(kāi)會(huì)等方面。

2.立法權(quán)配置不科學(xué)

目前，中國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系已經(jīng)基本形成和確立，在規(guī)范環(huán)境污染行為和有效治理環(huán)境方面發(fā)揮了重要的作用。但是，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)中還存在諸多的問(wèn)題，其中特別突出的就是立法權(quán)配置不盡完善。立法速度、立法規(guī)模以及立法內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)環(huán)境治理的實(shí)際需要。

立法權(quán)配置不科學(xué)，存在脫離現(xiàn)實(shí)，基層參與匱乏的缺陷。很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)包括環(huán)境立法權(quán)在內(nèi)的立法模式采取以中央統(tǒng)一的立法體制為主，省級(jí)立法為補(bǔ)充的策略，市地級(jí)人大、政府以及眾多環(huán)境治理部門和人民群眾的立法參與途徑缺失。高一級(jí)的立法一方面不能充分地對(duì)社會(huì)環(huán)境治理的實(shí)際情況予以把握，另一方面更缺少對(duì)環(huán)境問(wèn)題區(qū)域性、基層性等特殊問(wèn)題的考慮，致使立法過(guò)多地以宏觀的框架設(shè)計(jì)為主，而對(duì)微觀的具體操作可能性和現(xiàn)實(shí)性關(guān)注不足，不能直接解決實(shí)際環(huán)境問(wèn)題。

3.立法有效供給不力

立法規(guī)模涵蓋面、立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)不能及時(shí)滿足社會(huì)實(shí)際變化的需要。一方面，傳統(tǒng)環(huán)境污染問(wèn)題日趨復(fù)雜化，在原有污染沒(méi)有解決的情況下，單一型、區(qū)域性污染正在向復(fù)合型、跨區(qū)域污染轉(zhuǎn)化，點(diǎn)面污染交叉，生活、生產(chǎn)污染交織，農(nóng)村城市污染相互影響；另一方面，如生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能下降；重金屬污染，持久性有機(jī)物、危險(xiǎn)廢物、電子垃圾等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日益凸顯，生成了許多新型污染，并且污染傳播渠道也由于現(xiàn)代化交通物流體系的發(fā)展而復(fù)雜化。但是，各種新型的污染現(xiàn)象不能及時(shí)納入立法領(lǐng)域。同時(shí)，立法的一體化、預(yù)防性、統(tǒng)籌安排卻比較欠缺，不能形成制度治理的全面覆蓋。

二、環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制評(píng)析

(一)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)失衡

存在放水養(yǎng)魚(yú)與執(zhí)法主體的適格問(wèn)題。環(huán)境治理主要依靠基層，但基層執(zhí)法人員構(gòu)成尤其是環(huán)境治理執(zhí)法大隊(duì)的成員，目前多為事業(yè)編制而非擁有行政編制的合法執(zhí)法者，存在執(zhí)法主體不適格問(wèn)題。更重要的是，由于上述人員的編制問(wèn)題缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，其工資福利發(fā)放主要依靠環(huán)保罰款，使基層環(huán)保部門的工作經(jīng)費(fèi)大量來(lái)自執(zhí)法，從而導(dǎo)致放水養(yǎng)魚(yú)，環(huán)保部門必須保證有一定數(shù)量的違法企業(yè)存在，以維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

執(zhí)法主體權(quán)責(zé)匹配失當(dāng)。一方面是環(huán)?！叭苄汀毙〔块T與“綜合型”大職責(zé)不對(duì)稱的局面。政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，上下?jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置不當(dāng)——上級(jí)不了解情況但卻控制和掌握了大量的執(zhí)法權(quán)力，基層執(zhí)法便利但卻缺少必需的權(quán)責(zé)。環(huán)保部門普遍受到專業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人員編制有限、執(zhí)法裝備差等難題的困擾，“小馬拉不動(dòng)大車”，無(wú)法適應(yīng)新環(huán)保法對(duì)執(zhí)法的需求。另一方面，環(huán)保部門的執(zhí)法力量還存在結(jié)構(gòu)性失衡的缺陷。中央和省級(jí)執(zhí)法人員和技術(shù)支撐，以及物質(zhì)保障都較為強(qiáng)大，而市、縣、鄉(xiāng)級(jí)的執(zhí)法力量卻明顯較弱。而新環(huán)保法第六十八條又對(duì)執(zhí)法人員規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任，在上述情況下，將進(jìn)一步導(dǎo)致執(zhí)法的不能，甚至是執(zhí)法工作人員的外流。

環(huán)境治理缺乏獨(dú)立性和執(zhí)法權(quán)力分散，多頭執(zhí)法的情形普遍存在。新環(huán)保法的實(shí)施客觀上盡管強(qiáng)化了地方環(huán)保部門的執(zhí)法工作壓力，但是一方面是地方黨委政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保護(hù)；另一方面，建筑、水利、公安等部門事實(shí)上分走了部分環(huán)境治理權(quán)，基于其各自機(jī)構(gòu)職能的屬性，客觀上與環(huán)保部門形成了一定程度的對(duì)立，九龍治污致使環(huán)境治理呈現(xiàn)有責(zé)無(wú)權(quán)的態(tài)勢(shì)。

(二)執(zhí)法不平等

執(zhí)法差異化造成平等性和效益受損，環(huán)境治理權(quán)威大大降低。當(dāng)前，環(huán)境治理實(shí)踐存在的突出的問(wèn)題是國(guó)有大型企業(yè)和民營(yíng)中小型企業(yè)的差異化執(zhí)法。對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)而言，一般采用標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)控，治污設(shè)備也比較先進(jìn)，但是國(guó)家給有各種政策或財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)其與環(huán)境治理部門溝通較好，執(zhí)法部門很少處罰；而對(duì)民營(yíng)中小型企業(yè)而言，由于監(jiān)控乏力、缺少補(bǔ)貼、設(shè)備落后且與執(zhí)法部門溝通有限，易受到處罰，其通常的策略多是依靠非正常渠道來(lái)逃避處罰。

同時(shí)，這種差異化還體現(xiàn)在規(guī)?；笃髽I(yè)和各類小企業(yè)、個(gè)體戶生產(chǎn)者的差異化執(zhí)法上。大型的企業(yè)基于各種原因長(zhǎng)期受到關(guān)注，易受執(zhí)法部門監(jiān)控和社會(huì)監(jiān)督，其守法成本很高，而執(zhí)法難度卻低。而諸多的小型企業(yè)甚至個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，由于分散存在于不同區(qū)域，并且部分污染者甚至根本就是無(wú)照經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有在任何管理部門留有記錄，執(zhí)法部門監(jiān)控難度很大或者根本無(wú)法監(jiān)控，社會(huì)監(jiān)督同樣無(wú)法發(fā)揮作用。因此，兩類企業(yè)執(zhí)法差異化效果十分明顯。

(三)執(zhí)法成本較高

違法成本和執(zhí)法成本實(shí)際上是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的兩個(gè)問(wèn)題。新環(huán)保法重典治理環(huán)境盡管有效增加了違法的成本，但并沒(méi)有降低執(zhí)法的成本。相反，違法者由于懼怕受到處罰，必將運(yùn)用各種手段躲避執(zhí)法和抗拒執(zhí)法，結(jié)果執(zhí)法成本將進(jìn)一步增大。

在這種情況下，由于執(zhí)法部門人員數(shù)量、專業(yè)能力以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置的缺陷，最終導(dǎo)致環(huán)保處罰越重越難執(zhí)法的客觀可能性，反而弱化了執(zhí)法的效果。

(四)執(zhí)法程序缺陷明顯

環(huán)境治理取證難。環(huán)境違法主體實(shí)施違法行為一般采用的都是隱蔽行為，當(dāng)前基于技術(shù)和資金投入的限制，除了大中型企業(yè)部分排氣等行為接受了24小時(shí)的實(shí)時(shí)技術(shù)監(jiān)測(cè)之外，絕大多數(shù)的環(huán)境污染行為無(wú)法獲得及時(shí)發(fā)現(xiàn)和證據(jù)固定；再加上真正合格的執(zhí)法工作人員數(shù)量有限，執(zhí)法主體遭遇各種拒絕執(zhí)法行為時(shí)造成搜查、扣押等強(qiáng)制措施的實(shí)施大打折扣，進(jìn)一步提升取證的難度。

環(huán)境治理的技術(shù)規(guī)范需要進(jìn)一步具體化。在現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境治理過(guò)程中，不同區(qū)域、不同部門甚至不同人員，對(duì)某一行為施行不同的行政執(zhí)法程序且方式五花八門，缺乏統(tǒng)一性。如：噪聲超標(biāo)排污費(fèi)的征收，有的只征收夜間的，有的白天、夜間都征收；執(zhí)法時(shí)，有的一個(gè)人、有的兩個(gè)人，并且執(zhí)法時(shí)常有不帶或拒絕出示執(zhí)法工作證的情況，等等。

環(huán)境治理重要利益相關(guān)方缺乏參與。環(huán)境治理主要局限于環(huán)境治理部門和被處罰企業(yè)或個(gè)人等執(zhí)法對(duì)象，而環(huán)境違法行為具有公共性，作為重要利益相關(guān)方受到環(huán)境侵害的具體受害人或者相關(guān)社會(huì)公眾群體缺乏系統(tǒng)和深度參與。

環(huán)境治理結(jié)果缺乏有效控制。環(huán)保部門現(xiàn)有職責(zé)主要是作出處罰決定，對(duì)于決定的執(zhí)行和落實(shí)情況需要通過(guò)司法機(jī)關(guān)等第三方實(shí)現(xiàn)，從而造成對(duì)執(zhí)法結(jié)果無(wú)法有效控制。

環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)的強(qiáng)制性不夠，法治供給資源不足。新環(huán)保法查封、扣押、移送行政拘留等行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行存在人員、物資、權(quán)力資源調(diào)配等現(xiàn)實(shí)因素限制較多。環(huán)境治理的強(qiáng)制最終仍然無(wú)法脫離司法權(quán)力的介入，在當(dāng)前我國(guó)法治狀況特別是司法執(zhí)行總體質(zhì)量不高的情形下，環(huán)保部門十分乏力。環(huán)境司法專門化的嘗試并沒(méi)有形成和發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的治理力量。

(五)環(huán)境治理公眾參與缺乏有效渠道

權(quán)利必須具有救濟(jì)的渠道，否則它就不是權(quán)利。新環(huán)保法并沒(méi)有對(duì)公眾參與環(huán)境治理的機(jī)制構(gòu)建有效的渠道，環(huán)境治理的法律救濟(jì)欠缺有效的規(guī)范依據(jù)。特別是公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，雖在制度上實(shí)現(xiàn)了突破，但實(shí)踐中公益訴訟必將受到取證難、訴訟經(jīng)費(fèi)緊張、人員參與不足等問(wèn)題的制約。

環(huán)保治理缺乏全面參與的社會(huì)氛圍。公民環(huán)保意識(shí)和知識(shí)層次處于較低的狀態(tài)。當(dāng)前，人們生活方式發(fā)生了變化，生活污染日趨占據(jù)環(huán)境污染源構(gòu)成比重的大頭，大量普通公民一方面缺乏環(huán)境治理的自覺(jué)參與認(rèn)知，另一方面國(guó)家法律和政策也缺乏對(duì)這一層面的合理而有效的規(guī)制。

(六)環(huán)境守法激勵(lì)不足

治理結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境直接影響著投資效率的優(yōu)劣?！?〕任何法律的實(shí)現(xiàn)最根本的在于守法，而不是執(zhí)法，環(huán)境治理問(wèn)題必須直面生產(chǎn)企業(yè)和社會(huì)主體的守法激勵(lì)問(wèn)題。

環(huán)境守法在我國(guó)存在著嚴(yán)重的缺陷，一方面多數(shù)普通公民視環(huán)境保護(hù)為國(guó)家和政府的責(zé)任，認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題不是個(gè)人的事情，環(huán)境守法熱情不足；另一方面產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)不科學(xué)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，守法成本較高，對(duì)守法主體缺乏充分而有效的財(cái)政稅收激勵(lì)手段和具體措施，沒(méi)有立足于清潔經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境守法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的一體化。

三、環(huán)境治理的改善途徑

(一)確立合作多元的綜合治理理念

“法治國(guó)家生成的過(guò)程就是法治理念逐步外化為法治制度,并進(jìn)入法治實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過(guò)程。”〔4〕環(huán)境治理的改善首先就是治理理念和模式的變革。

環(huán)境問(wèn)題乃是包容經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的綜合性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)說(shuō)，環(huán)境污染的實(shí)質(zhì)，乃是資源和能源的低效率利用，是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡；在政治學(xué)和法學(xué)上來(lái)說(shuō)，造成環(huán)境污染的癥結(jié)在于利益的失衡和權(quán)力權(quán)利配置的不當(dāng)，是公共財(cái)富的耗損；從文化人類學(xué)和社會(huì)學(xué)上來(lái)說(shuō)，造成環(huán)境污染的根源在于缺乏對(duì)生命的珍視和對(duì)生活的熱愛(ài)，其實(shí)污染是生存哲學(xué)的顛覆。新型的、現(xiàn)代性的環(huán)境治理則必須改變過(guò)去那種孤立的、單向性的、自上而下的管理約束機(jī)制，而應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)和實(shí)現(xiàn)包括政府在內(nèi)的多元化治理主體的參與積極性和參與可能性，注重環(huán)境治理的合作、參與、自愿、雙贏乃至多贏。

“合作型環(huán)境治理與公私合作的伙伴關(guān)系是形成環(huán)境政策的一個(gè)有力的政策手段?！薄?〕現(xiàn)代化的環(huán)境治理模式既是國(guó)家和政府的權(quán)力行為和政治行為，也是國(guó)家政府和社會(huì)其他主體共同參與的經(jīng)濟(jì)行為，更是上述多元主體互動(dòng)協(xié)同、涵蓋文化塑造、行動(dòng)協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)造的綜合性社會(huì)行為。環(huán)境是公益的事情，是公共的需求，而不單單是政府的職能或企業(yè)的責(zé)任，誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)只是強(qiáng)調(diào)了直接污染的責(zé)任機(jī)制，事實(shí)上間接污染、不污染者基于自身和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本需求同樣應(yīng)承擔(dān)現(xiàn)實(shí)的責(zé)任。從環(huán)境管理到環(huán)境治理，以源頭治理為立足點(diǎn)的清潔生產(chǎn)*清潔生產(chǎn)在不同的國(guó)家或地區(qū)有不同叫法，如“污染預(yù)防”、“清潔工藝”、“環(huán)境預(yù)估”和“預(yù)防戰(zhàn)略”等。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出的清潔生產(chǎn)的概念為：關(guān)于產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的一種新的、創(chuàng)造性的思維方式，意味著將整體污染預(yù)防戰(zhàn)略持續(xù)運(yùn)用于生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)品和服務(wù)中，以期增加生態(tài)效率并降低對(duì)人類和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)產(chǎn)品，清潔生產(chǎn)意味著降低從原料使用到產(chǎn)品最終處置的全生命周期的不利影響。對(duì)生產(chǎn)過(guò)程，清潔生產(chǎn)是指節(jié)約材料和能源，取消有毒原材料的使用，在生產(chǎn)過(guò)程排放之前減少?gòu)U物的數(shù)量和毒性。對(duì)服務(wù)，要求將環(huán)境因素納入設(shè)計(jì)和所提供的服務(wù)中。我國(guó)政府在2003年1月1日頒布實(shí)施的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中，對(duì)清潔生產(chǎn)的定義為：不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過(guò)程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類健康和環(huán)境的危害。和綠色消費(fèi)*綠色消費(fèi)即消費(fèi)的綠色化，是指一種以適度節(jié)制消費(fèi)、避免或減少環(huán)境破壞為基本要求的，崇尚自然和保護(hù)生態(tài)的新型消費(fèi)行為和過(guò)程。綠色消費(fèi)是對(duì)工業(yè)文明物質(zhì)主義和消費(fèi)主義反思之后的一種新的消費(fèi)觀念，其與人們的生態(tài)意識(shí)相關(guān)。在一個(gè)文明社會(huì)里，綠色消費(fèi)是一個(gè)常態(tài)化的消費(fèi)行為。的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，實(shí)際上提出了環(huán)境治理的創(chuàng)新思路：低碳經(jīng)濟(jì)、低碳生活、低碳社會(huì)才是治理的根本，才是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益統(tǒng)一的根本保障。

(二)推進(jìn)環(huán)境治理的憲法支持

新環(huán)保法盡管希望系統(tǒng)而全面地徹底解決環(huán)境治理中的種種難題，但是，它實(shí)際上在整體法律體系中只能起到有限的概括引導(dǎo)和補(bǔ)充作用。事實(shí)上，在耕地保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、林木保護(hù)等諸多領(lǐng)域，無(wú)論是法律效力等級(jí)抑或?qū)ｉT治理上的針對(duì)性和作用，新環(huán)保法并未超越土地管理法、農(nóng)業(yè)法、林業(yè)法、草原法、水法等具體專項(xiàng)保護(hù)性的法律。并且在執(zhí)法和司法適用過(guò)程中，上述專項(xiàng)法律也往往成為不同部門拒絕適用新環(huán)保法的具體理由。

因此，面對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之基礎(chǔ)性地位的不斷提升，我們必須通過(guò)在憲法層面設(shè)定環(huán)境治理的規(guī)范依據(jù)，以構(gòu)筑和確立更高層級(jí)的環(huán)境治理法律效力來(lái)源。

(三)形成多元主體的執(zhí)法參與

從宏觀層面來(lái)說(shuō)，治理主體問(wèn)題要從客體化時(shí)代走向主體化時(shí)代，從傳統(tǒng)人事管理走向現(xiàn)代人力資源管理，從單一被動(dòng)的管理主體走向多元主動(dòng)參與的主體?，F(xiàn)代政治國(guó)家之中，每一個(gè)普通公民都是獨(dú)立的權(quán)利主體和國(guó)家政治權(quán)力的監(jiān)督者。因此，社會(huì)多元主體和普通公民，必須積極通過(guò)民主體系的運(yùn)行介入環(huán)境治理體系，夯實(shí)國(guó)家與社會(huì)有效互動(dòng)的社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體對(duì)社會(huì)治理決策、立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的全面參與，而不是完全被動(dòng)守法，使每個(gè)公民個(gè)體都成為治理的完善主體。另一方面，規(guī)范、培育和大力發(fā)展各種社會(huì)自治組織，形成社會(huì)公眾據(jù)以和政府溝通、競(jìng)爭(zhēng)的中介橋梁和組織力量，構(gòu)筑建設(shè)國(guó)家社會(huì)互動(dòng)之基礎(chǔ)。

從微觀層面來(lái)說(shuō)，要有效適應(yīng)環(huán)境治理理念的綜合轉(zhuǎn)變，推進(jìn)環(huán)境治理組織運(yùn)行機(jī)制的合理化、有序化，從權(quán)責(zé)匹配、身份適格、數(shù)量、知識(shí)、科技等各個(gè)方面加強(qiáng)執(zhí)法人員的現(xiàn)代化、專業(yè)化建設(shè)。

(四)培育公民社會(huì)的法治文化

法律運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都是交互運(yùn)動(dòng)的，執(zhí)法與守法乃是相互關(guān)聯(lián)的一體化過(guò)程，因此公民社會(huì)之法治文化的培育乃是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和守法雙贏的基礎(chǔ)。“公民社會(huì)的逐漸成熟催生了既包括對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)知，也包括對(duì)參與生態(tài)環(huán)境治理認(rèn)知的公民意識(shí)?！薄?〕

這種公民意識(shí)是走向善治的內(nèi)在動(dòng)力，其與公民社會(huì)的文化培育直接相關(guān)，理念的轉(zhuǎn)型深深植根于文化的變遷，現(xiàn)代的國(guó)家和環(huán)境治理必然要求從注重效率轉(zhuǎn)向關(guān)注公平、從發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向熱愛(ài)自身，參與、民主、多元、認(rèn)同、包容將成為環(huán)境治理內(nèi)在的基本要求。

任何的單一制度權(quán)威都無(wú)法形成理想的社會(huì)秩序，社會(huì)公眾多元主體的積極參與和認(rèn)同，才是理想秩序?qū)崿F(xiàn)的最可靠的動(dòng)力源泉、一切創(chuàng)新的可能性基點(diǎn)。因此，社會(huì)治理與社會(huì)自治這兩個(gè)系統(tǒng)之間理應(yīng)構(gòu)建暢通的溝通反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)二者的相互作用、彼此影響?；蛘哒f(shuō)，公共利益和個(gè)體權(quán)利之間必須形成耦合和溝通的合理機(jī)制與途徑，這種耦合和溝通不是多數(shù)與少數(shù)的和解，也不是政府和民眾的妥協(xié)，而是全體人類的內(nèi)在一致與和諧。

〔1〕〔美〕尼爾·K.考默薩.法律的限度——法治、權(quán)利的供給與需求〔M〕.申衛(wèi)星，王琦譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2007.

〔2〕王樹(shù)義,蔡文燦.論我國(guó)環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)〔J〕. 法制與社會(huì)發(fā)展, 2016(3).

〔3〕楊繼偉.制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)與投資效率〔J〕.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2016(8).

〔4〕汪習(xí)根,桂曉偉.論法治理念〔J〕.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(3).

〔5〕〔英〕蒂姆·佛西.合作型環(huán)境治理：一種新模式〔J〕.謝蕾譯.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(3).

〔6〕譚九生.從管制走向互動(dòng)治理：我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理模式的反思與重構(gòu)〔J〕.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào),2012(9).

(責(zé)任編輯 郭 文)

Environmental Governance Promotion Research — In Perspective of New Environmental Law

FAN Xiao-lei

(Henan University of Economics and law, Zhengzhou, Henan 450000)

At present, China’s environmental governance is still in relatively weak state, its reason is restriction of environment management system centered on the central government control, resulting environmental legislation permission configuration is not scientific, effective supply is insufficient, the disordered law enforcement main bodies, the irregular procedure of law enforcement, law enforcement inequality and lack of public participation, these problems are especially prominent. We should Insist on the governing ideas of diverse cooperation integration, therefore, a reasonable access configuration, delimit law enforcement main body to create environmental governance power and rights system constitution, cultivating civil society on the basis of the rule of law culture, which are the basic direction to promote the ability of environmental governance.

environmental management; legislation; law enforcement; rule of law

2016-07-13

本文系2014年國(guó)家社科基金 “低碳發(fā)展下中國(guó)環(huán)境治理模式創(chuàng)新與制度建構(gòu)” (項(xiàng)目編號(hào)：13BGL107 )及河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2015年度校重大研究課題“地方立法監(jiān)督問(wèn)題研究”的階段性成果。

樊曉磊(1979-)，河南魯山人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)、馬克思主義法學(xué)。

DF41

A

1672-2663(2016)04-0063-05