鐘林

（華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院，湖北黃岡438000）

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西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究述評(píng)

鐘林

（華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院，湖北黃岡438000）

摘要：總結(jié)西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論，我們發(fā)現(xiàn)一些基本共識(shí)和共性問題，就共同觀點(diǎn)而言，都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家治理主體的多元化、國(guó)家治理方式的合作性、國(guó)家治理過程的互動(dòng)性和國(guó)家治理工具的多樣化；就共性問題而言，主要包括間接民主的內(nèi)在困難、后官僚制的內(nèi)在困難和合作共識(shí)的內(nèi)在困難等問題。

關(guān)鍵詞：西方；國(guó)家治理能力現(xiàn)代化；權(quán)力

從國(guó)家的角度來講，國(guó)家治理是和國(guó)家相伴而生的，國(guó)家治理的功能和目的是為了解決國(guó)家存在的各種社會(huì)矛盾和問題，因此國(guó)家治理能力現(xiàn)代化問題其實(shí)是一個(gè)非常古老又極其新穎的問題。截止到目前，西方學(xué)者關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的研究主要包括以下四個(gè)方面：國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的指標(biāo)、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本路徑。

一、西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景

隨著人類步入現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)代國(guó)家隨之產(chǎn)生，由于現(xiàn)代西方國(guó)家出現(xiàn)了一系列的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的國(guó)家治理理論已經(jīng)顯得力不從心，于是一大批西方學(xué)者開始熱切關(guān)注國(guó)家治理能力現(xiàn)代化問題，并且深刻反思國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景問題。具體來說，現(xiàn)代西方學(xué)者之所以高度關(guān)注國(guó)家治理及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)和理論兩個(gè)方面的原因。

（一）國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)原因

從現(xiàn)實(shí)原因來講，主要包括兩個(gè)方面。一是西方國(guó)家出現(xiàn)了許多新的社會(huì)問題。二戰(zhàn)后，西方很多國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)節(jié)和服務(wù)功能，政府被賦予了更多的期待和職能，但是與此同時(shí)出現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張、設(shè)置臃腫、人浮于事、效率低下、財(cái)政危機(jī)、貧富差距拉大等社會(huì)問題。在國(guó)際社會(huì)上，全球化深入發(fā)展，區(qū)域一體化逐步深入，傳統(tǒng)的聯(lián)合國(guó)、安理會(huì)、世界銀行等國(guó)際安全與調(diào)節(jié)力量很難有效管控現(xiàn)代化的全球性危機(jī)，例如互聯(lián)網(wǎng)的黑客攻擊、核武化武的走私擴(kuò)散、極端組織的大量產(chǎn)生、全球性環(huán)境與生態(tài)破壞等都嚴(yán)重影響著國(guó)際社會(huì)的安全與秩序。正是面臨這些新的問題和危機(jī)，治理理論隨之產(chǎn)生，治理既強(qiáng)調(diào)各國(guó)政府與國(guó)家內(nèi)部組織間的合作管理和服務(wù)，又強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間、國(guó)家與國(guó)際組織之間的多形式合作處理國(guó)際事務(wù)。二是傳統(tǒng)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和官僚制政府的調(diào)節(jié)機(jī)制都不同程度地出現(xiàn)了失效傾向。市場(chǎng)機(jī)制很好地調(diào)動(dòng)了社會(huì)成員的積極性，起到了優(yōu)化資源配置和提高生產(chǎn)效率的效果，但是市場(chǎng)機(jī)制本身也存在滯后性、非理性、趨利性等特點(diǎn)，從而導(dǎo)致了市場(chǎng)資源的分配極化、制假造假、無業(yè)失業(yè)等失效問題。傳統(tǒng)官僚制政府也出現(xiàn)了組織自擴(kuò)張、傲慢低效、反應(yīng)遲鈍、回應(yīng)性差、負(fù)責(zé)性差等問題。因此，社會(huì)需要政府采取一種新的調(diào)節(jié)機(jī)制。與此同時(shí)，由于人們的個(gè)人意識(shí)的增強(qiáng)，自由民主制度得到廣泛認(rèn)同和施行，有著不同政治經(jīng)濟(jì)利益追求的社會(huì)組織集團(tuán)、社會(huì)志愿公益組織、公民興趣社團(tuán)等大量產(chǎn)生和快速成長(zhǎng)起來，在社會(huì)調(diào)解中起到舉足輕重的作用，這些社會(huì)組織成為了國(guó)家治理體系中不可或缺的重要因素。于是，以合作治理為主要內(nèi)容的國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化調(diào)節(jié)機(jī)制也就應(yīng)運(yùn)而生。[1]

（二）西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的理論原因

從理論原因來講，主要包括兩個(gè)方面。一是對(duì)傳統(tǒng)治理理論的反思。從社會(huì)認(rèn)識(shí)論角度看，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論是人類對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，是人類對(duì)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r的深刻認(rèn)知與理論反映。不同的歷史時(shí)期要求實(shí)行不同的治理模式或管理方式，這也就決定了不同的公共權(quán)力的資源配置和協(xié)同運(yùn)作方式。傳統(tǒng)治理模式突出表現(xiàn)為公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)行的單向度，但是現(xiàn)代社會(huì)導(dǎo)致了權(quán)力來源的多樣性和公民社會(huì)日益成熟，也就要求權(quán)力分化和多維運(yùn)行。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化要求超越國(guó)家主義與自由主義的傳統(tǒng)對(duì)立，形成一種政府與社會(huì)（市場(chǎng)組織和社會(huì)組織）、公民合作互動(dòng)的新治理類型。這種新的治理類型要求政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、公民之間進(jìn)行互動(dòng)合作，克服市場(chǎng)和官僚制各自能力的有限性，形成一種內(nèi)生動(dòng)力的有機(jī)合作治理體系。二是對(duì)公共管理理論的發(fā)展。從歷史的角度來看，筆者認(rèn)為，甚至早在國(guó)家產(chǎn)生之前就有了公共管理，原始社會(huì)的人們通過以氏族和部落聯(lián)盟的形式進(jìn)行著集體生產(chǎn)和生活，氏族和部落聯(lián)盟就承擔(dān)了管理和維護(hù)公共安全、公共地域、公共財(cái)產(chǎn)、公共道德的職能。進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后，公共管理幾乎等同于國(guó)家統(tǒng)治，統(tǒng)治階級(jí)通過國(guó)家機(jī)構(gòu)以統(tǒng)治的方式管理著社會(huì)公共事務(wù)的方方面面，從而保障和滿足統(tǒng)治階級(jí)的利益與需求。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，階級(jí)統(tǒng)治的合法性遭到質(zhì)疑和解構(gòu)，公共管理不再完全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)治利益的工具，其角色、主體、方式等發(fā)生了根本性變化，推進(jìn)到現(xiàn)代國(guó)家治理能力階段。從目的定位上講，現(xiàn)代國(guó)家治理能力的公共管理目的主要是解決公共問題，提供公共服務(wù)，保障人們基本權(quán)利和自由意志的實(shí)現(xiàn)；從主體構(gòu)成來看，現(xiàn)代國(guó)家治理能力的公共管理主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)或私人，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)或私人的合作；從治理方式來看，現(xiàn)代國(guó)家治理能力的公共管理方式強(qiáng)調(diào)多元治理主體的相互依存的有機(jī)合作管理。[2]

二、西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

與社會(huì)科學(xué)的很多概念一樣，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化在學(xué)界并未形成一個(gè)普遍認(rèn)可的統(tǒng)一定義。把握一個(gè)概念內(nèi)涵的方式很多，但最基本的方式就是探究其定義和特點(diǎn)。

（一）西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的定義

在現(xiàn)代社會(huì)，最早提出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家治理不同于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治，現(xiàn)代國(guó)家治理能力是一種全新的系統(tǒng)化合作管理機(jī)制，它指向共同善的目標(biāo)。他進(jìn)一步指出，現(xiàn)代國(guó)家治理能力比傳統(tǒng)政府統(tǒng)治能力的內(nèi)涵更加豐富，它既包括政府機(jī)制也包括非政府機(jī)制，它既包括非正式的制度也包括非正式的共識(shí)協(xié)議。[3]羅伯特·羅茨列舉了六種關(guān)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的不同定義：（1）作為最小國(guó)家的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段列入政府的公共服務(wù)；（4）作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；（5）作為社會(huì)控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動(dòng)；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。[4]研究國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的另一位權(quán)威格里·斯托克提出了五種觀點(diǎn)：（1）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；（2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；（4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。[5]

除了學(xué)界對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化所下的定義之外，不容忽視的是一些機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化也給出了他們的解釋和定義。其一是全球治理委員會(huì)的定義：治理能力是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是調(diào)和相關(guān)管理主體間的觀念和利益沖突的過程，是相關(guān)管理主體通過協(xié)商達(dá)成共識(shí)并采取聯(lián)合行動(dòng)的過程。它具備以下幾個(gè)突出特征：治理不只是一整套規(guī)則，也不只是一種活動(dòng)，而是一個(gè)制度不斷形成和不斷踐行的過程；治理過程不是建基于統(tǒng)治或控制，而是建基于協(xié)商和協(xié)調(diào)；治理的主體既包括公共部門，也包括私人部門或個(gè)人；治理不再是一種正式僵化的制度，而是通過互動(dòng)不斷形成、完善、改變制度和共同踐行制度。[6]其二是1990年成立的非盈利組織“治理研究院”（the Institute on Governance）對(duì)現(xiàn)代治理能力所下的定義：治理能力是一個(gè)過程，社會(huì)和組織通過此過程作出重要的決定，確定把哪些人涉及其中以及如何交代?；蛘哒f，治理能力決定了誰有權(quán)力、誰來做決定，以及其他人如何能使自己的呼聲被聽到并且責(zé)任如何實(shí)現(xiàn)。[7]三是世界銀行對(duì)現(xiàn)代治理能力所下的定義，認(rèn)為治理能力是傳統(tǒng)和制度的結(jié)合，并通過他們政府的權(quán)威得以實(shí)施。它包括：（1）如何選擇、監(jiān)督和取代政府；（2）政府有效制定和實(shí)施合理政策以及提供公共服務(wù)的能力；（3）公民和國(guó)家對(duì)制度的遵守，這些制度用于管理公民和國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)互動(dòng)。[8]

雖然不同學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化所下的定義著重點(diǎn)不同，但有其共同理解：一是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)在于政府的管理改革，也就是說政府如何通過“治理”更好地行使其職能；二是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化涉及到的已經(jīng)不僅僅是政府公共機(jī)構(gòu)的事務(wù)，而是包括了企業(yè)和非政府組織，參與到社會(huì)及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)之中；三是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)多元主體開放協(xié)商共同協(xié)作處理社會(huì)問題的過程。

（二）西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的特征

根據(jù)西方學(xué)者對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化特征的研究，筆者將其總結(jié)為多元依存性、自為主客體性、公共善特性、自身價(jià)值性和網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)性等五大特點(diǎn)。其一，多元依存性。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的主體來看，治理涉及到多元主體之間的相互依存。[4]當(dāng)然，就具體的主體來說，主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家治理主要涉及非國(guó)家主體之間相互支持，如公民社會(huì)和市場(chǎng)的互動(dòng)；一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家治理主要涉及政府內(nèi)部不同部門之間的協(xié)作，也就是說治理的中心問題是政府的完善；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家治理涉及的主體不僅包括政府管理部門，也包括非政府的行為者，并且兩者之間互動(dòng)依存。其二，自為主客體性。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的對(duì)象來說，德國(guó)學(xué)者克勞斯奧菲認(rèn)為，現(xiàn)代化國(guó)家治理既可以被看作是一個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)能力（形成制度的能力），也被看作是一個(gè)國(guó)家過程能力（形成制度的過程能力）；現(xiàn)代化國(guó)家治理能力很難說誰是主體、誰是客體，或者說主體、客體的差異消失了；現(xiàn)代化國(guó)家治理能力缺乏明確的對(duì)立面，無法對(duì)比。[9]其三，公共善特性。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)來看，治理能力涉及到的價(jià)值不僅是提升效率、具有回應(yīng)性，而且更應(yīng)該包括更好促進(jìn)公共的善，并且這種公共的善涉及到公共機(jī)構(gòu)、私人市場(chǎng)和非盈利組織。其四，自身價(jià)值性。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向來看，現(xiàn)代化國(guó)家治理能力關(guān)注的是國(guó)家治理過程和結(jié)果而不是組織。馬克·貝維爾認(rèn)為，在治理語境下，形成治理組織只是一個(gè)手段而非目的本身，因此治理關(guān)系不再是官方的組織架構(gòu)，而在于通過何種方式來促進(jìn)公民在政治協(xié)商中的參與程度，或者為更大的透明度創(chuàng)造條件，或者為公民提供機(jī)會(huì)來要求以及獲得能及時(shí)響應(yīng)公民需求的治理。[10]其五，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)性。從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的方式來看，艾倫·瓦西斯認(rèn)為，治理能力涉及到相互交換資源以及協(xié)商共同目的，這就要求治理網(wǎng)絡(luò)成員之間持續(xù)互動(dòng)，而這種互動(dòng)需要由網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的規(guī)則來調(diào)節(jié)。治理的過程具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性。治理分散了資源、權(quán)力和責(zé)任，使其更加接近公民，并且使這種流動(dòng)由自上而下的流動(dòng)變成雙向流動(dòng)。[11]

三、西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的指標(biāo)

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基本指標(biāo)有哪些？國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在何種關(guān)系？機(jī)構(gòu)和學(xué)界對(duì)此問題也進(jìn)行過較充分的討論，提出了自己認(rèn)為最重要的一些指標(biāo)，在這些指標(biāo)中最廣為人熟知的是世界銀行提出的六個(gè)指標(biāo)：（1）發(fā)言權(quán)和責(zé)任（Voice and Accountcapacity），主要是指一個(gè)國(guó)家的公民在多大程度上能夠參與到政府決策中，以及有多大的表達(dá)自由、集會(huì)自由和媒體自由；（2）政治穩(wěn)定性和遠(yuǎn)離暴力/恐怖（Political Stcapacity and Absence of Violence/Terrorism），主要是指政府決策和政策執(zhí)行的持續(xù)性，和政府被非制度的或暴力的手段所損害甚至被推翻的可能性；（3）統(tǒng)治有效性（Government Effectiveness），主要是指廣大公民獲得公共服務(wù)的質(zhì)量，公民服務(wù)的質(zhì)量以及獨(dú)立于政治壓力的程度，政策制定和實(shí)施的質(zhì)量以及政府對(duì)這些政策可靠性的承諾；（4）規(guī)范性質(zhì)量（Regulatory Quality），主要是指政府有能力制定和實(shí)施合理政策和規(guī)定，這些政府和規(guī)定允許和促進(jìn)私人機(jī)構(gòu)發(fā)展；（5）法治（Rule of Law），主要是指在多大程度上機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的規(guī)則有信心并遵守，特別是那些涉及到契約制訂、財(cái)產(chǎn)權(quán)力、警察和法律，以及犯罪與暴力的可能性；（6）遏制腐?。–ontrol of Corruption），主要是指認(rèn)識(shí)到在多大程度上公共權(quán)力會(huì)為私利所用，包括或大或小的腐敗，以及國(guó)家被精英或私人利益所攫取。[8]還有學(xué)者認(rèn)為，衡量國(guó)家治理能力重要指標(biāo)應(yīng)包括參與、共識(shí)目標(biāo)、戰(zhàn)略視野、回應(yīng)、透明、平等、包容性。[12]

有學(xué)者指出，在這些指標(biāo)中并沒有與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的指標(biāo)。那么國(guó)家治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有無關(guān)系、存在何種關(guān)系呢？學(xué)界普遍認(rèn)為長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化之間存在著密切關(guān)系，諸如腐敗之類的壞的治理和弱的規(guī)則對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要的負(fù)面影響。如果沒有同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)家治理改革注定會(huì)失敗。但也有學(xué)者對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行研究后，認(rèn)為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并無絕對(duì)必然聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)并不必然導(dǎo)致有效治理，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)也并不自動(dòng)導(dǎo)致差的治理：經(jīng)濟(jì)最發(fā)展并不總是意味著最好的治理；北歐和新西蘭的實(shí)踐表明高水平的治理是完全可以達(dá)成的；合理的治理在那些不富裕的國(guó)家仍可能出現(xiàn)；國(guó)家如果有改革，則短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)治理方面的重大改善；好的治理能降低貧窮并提升生活水平。[13]

四、西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的路徑

推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是眾多學(xué)者們的共同目標(biāo)，那么問題就轉(zhuǎn)化為如何推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。根據(jù)已有研究，筆者總結(jié)出以下四種理論路徑：新公共管理路徑、[14]新公共服務(wù)路徑、[15]多中心化路徑、[16]互動(dòng)化路徑[17]。

（一）新公共管理路徑

新公共管理國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的突出代表美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》中指出，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化主要是指以企業(yè)家精神改革著公共管理部門，形成高效、責(zé)任和受監(jiān)督的新公共管理機(jī)構(gòu)。他們?cè)跁袑⑿鹿补芾砀母锏脑瓌t概括為十個(gè)方面：一是起催化作用的政府，要求政府只是掌舵而不是劃槳，也就是說政府主要是科學(xué)地設(shè)定和引導(dǎo)社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展方向，而不是親自參與到公共服務(wù)的具體事務(wù)執(zhí)行中；二是社區(qū)擁有的政府，要求政府更多的是合理分析、判斷和挑選社會(huì)公共服務(wù)提供者，并科學(xué)地授權(quán)其某項(xiàng)或某些公共服務(wù)職能，而不是直接提供公共服務(wù)；三是競(jìng)爭(zhēng)性政府，要求政府將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供公共服務(wù)中去，讓多元公共服務(wù)提供者在競(jìng)爭(zhēng)中提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)；四是有使命感的政府，要求政府改造和完善照章辦事的方式，能夠內(nèi)在地增強(qiáng)自身的使命意識(shí)和使命感，根據(jù)目標(biāo)的要求和公民需要不斷進(jìn)行新的調(diào)整和改進(jìn)；五是講究效果的政府，要求政府根據(jù)公共服務(wù)提供者的行為實(shí)際效果進(jìn)行財(cái)政撥款和財(cái)政支付，而不是根據(jù)公共服務(wù)提供者其本身投入的多少來撥款和支付；六是受顧客驅(qū)使的政府，要求政府將公共服務(wù)需求者當(dāng)成自己的客戶，顧客的需要就是政府一切行為的最終導(dǎo)向，克服官僚政治自我膨脹和自我服務(wù)的傾向；七是有事業(yè)心的政府，要求政府所有的行為必須考慮到投入與收益比，就是說政府的任何支出都應(yīng)該最佳增益公共服務(wù)，而不是隨意支出或者不合理支出導(dǎo)致政府資源浪費(fèi)；八是有預(yù)見的政府，就是要求政府必須提高科學(xué)分析和預(yù)測(cè)未來社會(huì)發(fā)展及需求的能力，并且預(yù)防未來發(fā)展可能產(chǎn)生的問題和風(fēng)險(xiǎn)，從而減少社會(huì)問題的發(fā)生或者提高有效應(yīng)對(duì)的能力，而不是等待社會(huì)問題發(fā)生了才采取緊急修補(bǔ)性措施或者說僅僅是“病后治療”；九是分權(quán)的政府，要求政府進(jìn)行科學(xué)合理的分權(quán)，這種分權(quán)既包括政府內(nèi)部不同部門和不同層級(jí)部分的分權(quán)，也包括政府向外部非政府部門的分權(quán)，從而促使多元社會(huì)主體參與和協(xié)作治理；十是政府將市場(chǎng)作為改革導(dǎo)向，就是要求政府通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革，修補(bǔ)和完善官僚制的治理邏輯，增強(qiáng)政府的活力和治理能力。

（二）新公共服務(wù)路徑

新公共服務(wù)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論代表人物美國(guó)學(xué)者珍妮特·登哈特和羅伯特·登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中認(rèn)為，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力，滿足公民的需求，而不是去引導(dǎo)和指揮社會(huì)發(fā)展。他們?cè)跁袑⑿鹿卜?wù)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論概括為以下幾個(gè)方面：第一，政府不應(yīng)該是掌舵者而應(yīng)是公共服務(wù)提供者，也就是說政府和政府人員的主要作用是為公民發(fā)展提供更多的基礎(chǔ)性服務(wù)，而不是去設(shè)計(jì)和主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的方向，具有自組織性的社會(huì)在良好基礎(chǔ)環(huán)境下會(huì)自然地向好的方向發(fā)展；第二，政府行為的根本目的應(yīng)該是增進(jìn)公共利益，也就是說政府和政府人員必須樹立公共利益觀念，一切制度和行動(dòng)都應(yīng)該以創(chuàng)造和促進(jìn)公共利益為最高準(zhǔn)則；第三，政府的思考要有遠(yuǎn)見且獲得和實(shí)現(xiàn)這種遠(yuǎn)見需要充分的民主，也就是說政府要戰(zhàn)略性的制定公共事務(wù)目標(biāo)、規(guī)劃和政策，但這些都是在征詢廣大公民意見和公民廣泛參與下獲得并有效落實(shí)的；第四，政府服務(wù)對(duì)象是公民，也就是說政府應(yīng)將公民公共利益的增進(jìn)作為目標(biāo)指向，促進(jìn)公民之間的互動(dòng)、信任、形成共識(shí)和共同行動(dòng)；第五，政府的責(zé)任是多方面和豐富的，也就是說政府及政府人員要關(guān)注市場(chǎng)規(guī)范、社會(huì)行為、非政府組織發(fā)展、公民權(quán)益等；第六，以人為本，也就是說政府應(yīng)尊重每一個(gè)人作為人的價(jià)值和權(quán)利，主張人與人之間的平等權(quán)利和聯(lián)合行動(dòng)，反對(duì)為了外在目的和效率將人當(dāng)成工具；第七，政府權(quán)力與政府責(zé)任相統(tǒng)一，也就是說政府必須合法使用公民授予的權(quán)力，也必須公開地為公權(quán)力行為負(fù)責(zé)。

（三）多中心化路徑

多中心化國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論代表人物美國(guó)學(xué)者邁克爾·麥金尼斯在《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》中認(rèn)為，自主治理是多中心治理的基礎(chǔ)和前提，也就是說在各治理主體本身能夠很好地自我治理的前提下參與到公共治理當(dāng)中，多個(gè)自主治理形成多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心，這些中心通過多樣多層面的合作促進(jìn)公共利益的發(fā)展，從而減少了治理無力、治理空白區(qū)、各自為政等情況，增進(jìn)治理的公共性和有效性，從根本上提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平和效果。他在書中將多中心國(guó)家治理能力論概括為四個(gè)方面。第一，多中心治理是多主體的治理，這些主體包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)組織、社會(huì)組織、公益組織、公民等。由于社會(huì)環(huán)境不同、各主體先天狀況和優(yōu)劣勢(shì)不同，各主體的價(jià)值觀和利益需求不同，使得各主體具備了各自特色和資源，也就具備了各自的相應(yīng)的能力，由此他們就構(gòu)建了社會(huì)的多點(diǎn)支撐中心。第二，多中心治理是網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)治理。在現(xiàn)代社會(huì)，每一個(gè)主體都與其他主體發(fā)生著各式各樣的聯(lián)系，這些聯(lián)系編織成了主體間的網(wǎng)絡(luò)狀的聯(lián)系結(jié)構(gòu)。尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)的產(chǎn)生和廣泛使用，特別是互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)生和廣泛運(yùn)用，各主體之間實(shí)現(xiàn)了自由、隨時(shí)、不間斷的聯(lián)系和溝通，每一個(gè)中心都是信息源和信息節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了信息的扁平化流動(dòng)和自由組合，從而增強(qiáng)了多中心的網(wǎng)絡(luò)粘結(jié)性。第三，多中心治理是為了增進(jìn)公共利益和滿足公眾需求。多中心治理強(qiáng)調(diào)治理的目的是為了滿足公民不斷增長(zhǎng)的需要和滿足公民各式各樣的需要，而且鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)公益組織、公民等參與治理的過程和對(duì)治理進(jìn)行評(píng)價(jià)。進(jìn)一步來說，實(shí)現(xiàn)這些需要構(gòu)建多中心治理的制度和機(jī)制。第四，多中心治理是內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)性合作式的治理。多中心治理要求多元主體根據(jù)各自的特色和能力提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，在這里必然出現(xiàn)類似的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供者，此時(shí)就會(huì)有序地競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)能夠不斷提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。與此同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者又必須進(jìn)行廣泛深入地合作，因?yàn)槿魏我粋€(gè)治理主體都無法承擔(dān)起整個(gè)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

（四）互動(dòng)化路徑

互動(dòng)化國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的代表人物美國(guó)學(xué)者格里·斯托克在《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》中認(rèn)為，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化主要指治理結(jié)構(gòu)和治理秩序的現(xiàn)代化，而這種結(jié)構(gòu)和秩序的現(xiàn)代化主要是通過多元治理主體間的互動(dòng)協(xié)商來構(gòu)建、達(dá)成和維護(hù)：第一，公共權(quán)力權(quán)威的獲得主要是通過各主體間的互動(dòng)獲得公眾認(rèn)同，只要獲得公眾的認(rèn)同就可以成為具有合法性的權(quán)力中心；第二，各主體間的互動(dòng)使得以前單一主體承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)化為多主體的責(zé)任，責(zé)任分擔(dān)變得更加科學(xué)化與合理化，因?yàn)楦髦黧w將根據(jù)各自的特色、優(yōu)勢(shì)和能力來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；第三，主體間互動(dòng)使得各主體之間存在權(quán)力的依賴，因?yàn)槊恳粋€(gè)主體自身的資源和能力都是有限的，各主體都是整體治理活動(dòng)的一個(gè)環(huán)節(jié)或一個(gè)部分，與此同時(shí)，各主體也必須遵循互動(dòng)交換的原則和環(huán)境；第四，各治理主體的互動(dòng)形成了各主體間的多形式的復(fù)雜關(guān)系，這些復(fù)雜關(guān)系構(gòu)建了一種相互影響的網(wǎng)絡(luò)，每一個(gè)主體都是網(wǎng)絡(luò)的支撐點(diǎn)、聯(lián)結(jié)點(diǎn)和能量源。

五、對(duì)西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的評(píng)析

如上所述，西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的研究時(shí)間早，內(nèi)容豐富，涉及到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景、內(nèi)涵、指標(biāo)、路徑等方面。從總體上來看，西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論存在一些基本共識(shí)和共同問題。

（一）西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的基本共識(shí)

就西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的基本共識(shí)而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家治理主體的多元化。西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者大多都認(rèn)為，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與統(tǒng)治有明顯不同，治理指的是一種有共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。治理的主體既可以是政府、公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。政府作為單一中心治理者的合法性越來越受到質(zhì)疑，公共機(jī)構(gòu)的作用是有限的，只要各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可以成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心，這種管理機(jī)制雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。

第二，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家治理方式的合作性。西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者大多都認(rèn)為，傳統(tǒng)國(guó)家和市場(chǎng)雙重失靈要求國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，通過建立一種共同參與、協(xié)同解決的公共責(zé)任機(jī)制，改變單純依靠由市場(chǎng)或國(guó)家協(xié)調(diào)的失效，彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和資源配置過程中的某些不足。這種治理機(jī)制的特征不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國(guó)家進(jìn)行再分配，而是國(guó)家只負(fù)責(zé)管理;不再是國(guó)家指導(dǎo)，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作。這種合作包括：政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。

第三，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家治理過程的互動(dòng)性。西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者大多都認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的最高統(tǒng)治地位和政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理；而現(xiàn)代國(guó)家治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化所擁有的管理機(jī)制依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的和相互的，治理要達(dá)到的目的是要在一個(gè)既定的范圍內(nèi)，運(yùn)用社會(huì)各方合作的權(quán)威維持社會(huì)的秩序，在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益，滿足社會(huì)公眾的需要。

第四，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家治理工具的多樣化。西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者大多都認(rèn)為，以往的社會(huì)管理是以政府為權(quán)力中心實(shí)行的管治型或統(tǒng)治型管理，其方法主要采用政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。他們指出，這種做法不僅不能有效地建立良好的社會(huì)秩序，不能有效地滿足社會(huì)公眾的多方面的需求，反而會(huì)使公民社會(huì)因?yàn)闊o法獲取應(yīng)有的權(quán)益，無法最大限度地實(shí)現(xiàn)其利益，而對(duì)政府不滿和怨恨。他們主張現(xiàn)代國(guó)家治理要運(yùn)用新的管理方法和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)重塑和整合傳統(tǒng)管理方式和流程，提高政府的辦事效率和透明度，通過新方法、新技術(shù)與政府改革和社會(huì)服務(wù)的有效結(jié)合，使更多的社會(huì)組織和個(gè)人參與公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。

（二）西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論的共同問題

西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論深入推進(jìn)了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化研究，也對(duì)現(xiàn)代西方國(guó)家治理產(chǎn)生巨大的積極影響，但是通觀西方種種國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論，這些理論本身也存在著一些共性的問題或不足，[18]總體來說主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，間接民主的內(nèi)在困難。民主已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)一種基本價(jià)值共識(shí)，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要方式。就民主實(shí)現(xiàn)的方式而言，主要包括間接民主和直接民主兩種方式?，F(xiàn)代西方國(guó)家大多采用的是間接民主，西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者認(rèn)為這種代議制間接民主主要是通過精英的來治理，而這種單一主體的精英治理又很容易導(dǎo)致治理的異化。于是，大多研究西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代化的國(guó)家治理需要實(shí)行多元主體的直接民主治理。有學(xué)者就指出這種直接民主治理存在著一些內(nèi)在不足。一是現(xiàn)實(shí)可行性的困難。直接民主要求所有成員直接表達(dá)自己觀點(diǎn)并進(jìn)行廣泛辯論，但是一旦涉及到巨大規(guī)模的成員，這種直接民主就很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@種每個(gè)成員充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)并進(jìn)行廣泛辯論所付出的成本幾乎是無法想象的，而且不是每一個(gè)成員都具備良好的觀點(diǎn)表達(dá)及辯護(hù)能力。二是存在治理異化的風(fēng)險(xiǎn)。由于直接民主的強(qiáng)調(diào)所有成員直接聚集和面對(duì)面的表達(dá)，這避免了個(gè)人觀點(diǎn)被扭曲利用的風(fēng)險(xiǎn)，但是也留下了集體情緒化對(duì)觀點(diǎn)的壓制和多數(shù)人的暴政，從而導(dǎo)致國(guó)家治理異化的風(fēng)險(xiǎn)。三是忽略必要政府的不良后果。這種直接民主治理理論忽略了政府在國(guó)家治理中的必要性和特殊職能，導(dǎo)致國(guó)家缺少一種公共性的權(quán)威保障、社會(huì)統(tǒng)一性和凝聚力降低、社會(huì)發(fā)展的一致性和傳承性下降等問題。

第二，后官僚制的內(nèi)在困難。后官僚制是相對(duì)于傳統(tǒng)官僚制而言的一種行政管理制度，傳統(tǒng)官僚制主要強(qiáng)調(diào)單一命令型權(quán)威、嚴(yán)格的等級(jí)制度、非人格化的執(zhí)行等。大多研究西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，由于時(shí)代的巨大變化和其本身內(nèi)在屬性式的問題，導(dǎo)致傳統(tǒng)官僚制度在現(xiàn)代國(guó)家治理中已經(jīng)無法承載擔(dān)人們的期望，因此，大多研究西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，需要通過后官僚制來替代傳統(tǒng)官僚治而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的有效治理，主張多中心治理和合作治理。但是我們認(rèn)為這種多中心治理和合作治理也存在一些內(nèi)在不足。就多中心治理而言，有學(xué)者指出主要存在兩個(gè)問題。一是多元主體的供給競(jìng)爭(zhēng)虛幻性。一方面，不是每一個(gè)主體都具有參與公共治理的能力，很多公共問題只有少數(shù)專業(yè)組織或集團(tuán)具備相應(yīng)的實(shí)力；另一方面，這種所謂的公共治理的競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)則越強(qiáng)而弱者愈弱，最終成為某個(gè)或某些主體的“治理弄斷”。二是政府與市場(chǎng)內(nèi)在差異性。政府角色和市場(chǎng)角色明顯是不同的：政府追求的是公共服務(wù)，而市場(chǎng)追求的是利益最大化；政府主要使用的是權(quán)威手段，而市場(chǎng)主要使用的是互利協(xié)議手段。進(jìn)一步來講，政府與市場(chǎng)共同治理中各自應(yīng)該是什么角色、應(yīng)該遵循什么規(guī)則、誰來制定這些規(guī)則等等也都需要更深入的討論。就合作治理而言，有學(xué)者指出主要存在兩個(gè)問題。一是合作治理的脆弱性。合作治理強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益或責(zé)任主體通過對(duì)話和交流形成共識(shí)性權(quán)威來解決分工與合作、協(xié)調(diào)與控制等問題，很明顯這種面對(duì)問題而形成的共識(shí)性權(quán)威是臨時(shí)性和流動(dòng)性的，因此合作治理具有明顯的脆弱性。二是有效合作的可行性。人們進(jìn)行合作原因有很多，主要包括情感、利益和責(zé)任等原因，而根本在于自身的需求。不同的主體幾乎都是基于自身的不同需求而選擇進(jìn)行合作，而且很多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)主體間利益的沖突，于是如何保證合作者在獲得自身利益滿足后仍然繼續(xù)保持合作、如何保證合作者之間存在利益矛盾仍然能通力合作等等都是合作治理需要進(jìn)一步探討的問題。

第三，合作共識(shí)的內(nèi)在困難。大多研究西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代權(quán)威的合法性應(yīng)該是多源的，主體包括政府、社會(huì)和公民組織等，方式包括互動(dòng)、對(duì)話、協(xié)商等。因此，西方國(guó)家治理能力現(xiàn)代化理論者強(qiáng)調(diào)多元行為主體地位上的平等，政府只是作為合作網(wǎng)絡(luò)治理中多元主體力量的一元，國(guó)家治理的合法性主要是指多元主體通過互動(dòng)、對(duì)話和協(xié)商達(dá)成共識(shí)而形成合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。有學(xué)者指出，要實(shí)現(xiàn)合作網(wǎng)絡(luò)權(quán)威，前提是多元主體達(dá)成共識(shí)，而要多元主體達(dá)成共識(shí)又存在三個(gè)方面的問題：一是多元主體的價(jià)值觀念各異，如何達(dá)成開展互動(dòng)協(xié)商的基礎(chǔ)性價(jià)值共識(shí)，如何化解多元主體間的矛盾性價(jià)值觀念；二是多元主體主要是通過互動(dòng)協(xié)商來達(dá)成共識(shí)，那么互動(dòng)協(xié)商的基本原則是什么，如何能保證互動(dòng)協(xié)商最終一定能達(dá)成共識(shí)，如何在緊急重大情況下保證互動(dòng)協(xié)商的高效；三是多元主體的互動(dòng)協(xié)商要求彼此之間能夠充分地相互理解其真實(shí)意圖，如何保證互動(dòng)商談多元主體能以彼此理解的方式對(duì)話，如何保障多元主體都是以建構(gòu)性的方式進(jìn)行對(duì)話等。正是由于國(guó)家治理主體的多元化要求很容易導(dǎo)致在處理具體事務(wù)時(shí)出現(xiàn)合作共識(shí)的困難，甚至出現(xiàn)利益互爭(zhēng)、責(zé)任互推、擔(dān)責(zé)無主的情況。

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（責(zé)任編輯：盧君）

Review of the Research on Modernization of the National Governance Capacity in Western Countries

ZHONG Lin
（The Institute of State Governance, Huazhong University of Science and Technology，Huanggang Hubei 438000, China）

Abstract:Summarizing the theory of western national governing capacity modernization, we find some consensus and common issues. On consensus, they emphasize the diversity of modern national governing body, the cooperation of governing method, the interactivity of governing process and the variety of governing tools; on the common issues, it includes the inherent difficulty of indirect democracy, of post-bureaucracy, and of the cooperation and other issues.

Key words:western countries; the modernization of national governance capability; power

作者簡(jiǎn)介：鐘林（1987-），男，四川資陽人，華中科技大學(xué)國(guó)家治理研究院助理研究員，哲學(xué)博士，主要從事馬克思主義哲學(xué)、國(guó)家治理理論、創(chuàng)業(yè)社會(huì)學(xué)研究。

收稿日期：2015-10-06

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2016.01.013

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－626X（2016）01-0077-08