任英欣（唐山師范學院歷史文化與法學系，河北唐山063000）

可持續(xù)發(fā)展視角下清潔生產(chǎn)法律制度的重新審視

任英欣
（唐山師范學院歷史文化與法學系，河北唐山063000）

可持續(xù)發(fā)展是我國現(xiàn)代化建設中的重要發(fā)展戰(zhàn)略。清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內核，是實現(xiàn)生態(tài)文明，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的有效途徑。清潔生產(chǎn)法律制度尚未成為環(huán)境保護法基本法律制度之要義，相關法律規(guī)范呈現(xiàn)倡導性法律規(guī)范特質，強制性不足，清潔生產(chǎn)較難落實。宜將該制度上升至環(huán)境保護法基本法律制度之高度，將清潔生產(chǎn)規(guī)范調整為強制性規(guī)范，完善強制審核規(guī)范，強化政府和企業(yè)法律責任。

可持續(xù)發(fā)展；清潔生產(chǎn)；環(huán)境保護法；法律責任；法律屬性

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.13

黨的十五大將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國現(xiàn)代化建設的重要發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境基礎，這就要求在經(jīng)濟和社會發(fā)展的同時要保護生態(tài)環(huán)境。清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內核，是實現(xiàn)節(jié)能減排、循環(huán)利用、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑和必經(jīng)之路。該項制度發(fā)展至今已成為世界各國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。

1　清潔生產(chǎn)制度的法律地位應提升至環(huán)境保護法基本法律制度之高度

1.1清潔生產(chǎn)制度的法律定位不明

《環(huán)境保護法》第四十條對清潔生產(chǎn)制度作了一般性規(guī)定，該法未明確承認其為基本法律制度的法律地位。該制度應否被納入環(huán)境保護法基本法律制度體系，學界存在不同認識。有學者認為環(huán)境資源基本法律制度從制度調控與保護對象區(qū)分，可以將其劃分為綜合性環(huán)境資源制度、污染防治制度、自然資源利用保護制度等。清潔生產(chǎn)與環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、排污許可制度同屬于綜合性環(huán)境資源制度[1]。也有學者認為不是所有的環(huán)境保護法律制度都是基本制度，構成基本制度的是指那些具有重大意義和起主要作用的制度。據(jù)此，我國環(huán)境保護法的基本制度有環(huán)境保護規(guī)劃制度、環(huán)境標準制度等，但不包含清潔生產(chǎn)制度[2]。

1.2清潔生產(chǎn)制度是環(huán)境保護法基本法律制度的應有之義

首先，從其重要性來看，清潔生產(chǎn)的要義是將清潔、環(huán)保、節(jié)能、降耗理念貫徹于生產(chǎn)全過程和產(chǎn)品周期全過程，廣泛適用于工業(yè)、農業(yè)等領域。保障清潔生產(chǎn)實施的清潔生產(chǎn)制度發(fā)揮著重要作用。其次，從其系統(tǒng)性來看，《環(huán)境保護法》以基本法形式確立了清潔生產(chǎn)的國家戰(zhàn)略?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》是該領域專門立法，《關于貫徹落實〈清潔生產(chǎn)促進法〉的若干意見》《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》等配套規(guī)章及重點行業(yè)清潔生產(chǎn)指標體系和清潔生產(chǎn)標準齊備。再次，從調整對象和操作性來看，該制度調整清潔生產(chǎn)實施中，政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、清潔生產(chǎn)服務機構等主體之間是以監(jiān)督、審核、實施、服務等為內容的社會關系，其調整對象特殊。該制度主要從清潔生產(chǎn)的推行、實施、審核、評價體系、鼓勵措施、法律責任方面作出規(guī)定，具有較強操作性。最后，從該制度與其他基本制度的互補性來看，清潔生產(chǎn)與環(huán)境影響評價、三同時、排污許可同為預防性環(huán)境制度。環(huán)境影響評價制度主要對規(guī)劃和建設項目的環(huán)境風險進行預估，主要側重對末端排放的評估，較難做到污染防控與生產(chǎn)過程控制的結合。清潔生產(chǎn)在這方面卻有著獨特的特點和優(yōu)勢。將清潔生產(chǎn)納入環(huán)境影響評價既能豐富環(huán)評的內容，又能提高環(huán)評的實用性，還有利于清潔生產(chǎn)的推廣，兩者的結合有巨大的潛在價值[3]。三同時制度是對建設項目中的環(huán)保設施提出的基本要求。排污許可制度要求我國境內所有排污單位均持證排污?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》已將排污許可與清潔生產(chǎn)聯(lián)系起來，企業(yè)超出排污許可范圍，超過排放標準或未超過排放標準但重點污染物超過排放總量控制指標的，應當實施強制性清潔生產(chǎn)審核。清潔生產(chǎn)制度則是對企業(yè)從原料選用、工藝提升到能源的循環(huán)利用、廢物的回收和減排提出全過程控制的要求。四項制度作用不同，缺一不可。

2　清潔生產(chǎn)法律規(guī)范的法律屬性應定位為強制法

2.1清潔生產(chǎn)法律規(guī)范宜定位為強制法

清潔生產(chǎn)法律規(guī)范多為提倡性法律規(guī)范?！董h(huán)境保護法》規(guī)定：國家促進清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》對清潔生產(chǎn)的定位亦為“鼓勵和促進”，強制性條款較少，且普遍約束力較弱，法律責任小，罰款等額度較低[4]。倡導性規(guī)范顯著的特征是法律后果的非強制性。當人們違反倡導性規(guī)范時，因其法律后果的非強制性，人們不需要為自己的行為承擔法律責任；當人們主動遵守倡導性規(guī)范時，則有獎勵這種肯定性的法律后果，獎勵這種措施彌補了倡導性規(guī)范在法律邏輯上的漏洞[5]。

當前企業(yè)的法律意識較淡薄，清潔生產(chǎn)倡導性規(guī)范發(fā)揮的行為指引作用有限，獎勵機制遠不健全，是清潔生產(chǎn)舉步維艱的主因。反觀環(huán)境保護法其他基本法律制度規(guī)范，均為強制性規(guī)范，具有威懾力。在充分認識清潔生產(chǎn)重要作用、嚴峻環(huán)境現(xiàn)狀以及清潔生產(chǎn)實踐困局后，應重新審視清潔生產(chǎn)的法律地位，改變清潔生產(chǎn)法律制度的法律屬性，將其轉變?yōu)閺娭菩苑芍贫取Ｒ藢ⅰ董h(huán)境保護法》四十條中的“促進”調整為“保障實施”，同時聲明清潔生產(chǎn)強制審核是重點企業(yè)的強制性義務，并課以相關法律責任；將《清潔生產(chǎn)促進法》名稱予以修改，刪除“促進”二字或者將其修改為“管理”，同時細化、強化清潔生產(chǎn)行政管理部門責任和企業(yè)責任。

2.2法律屬性的調整與以“守法”為本位的環(huán)境立法和執(zhí)法理念不相沖突

新《環(huán)境保護法》施行不久，社會普遍認為它是“史上最嚴厲”的環(huán)保法，其立法和執(zhí)法理念為制裁違法，這是對我國環(huán)境立法、執(zhí)法理念的誤讀，當前我國環(huán)境執(zhí)法理念正逐漸轉變?yōu)橐云髽I(yè)為主體，以“守法”為基礎，以“督促守法、引導守法、鼓勵守法、懲治違法”為一體的執(zhí)法理念和執(zhí)法目的[6]，立法理念亦體現(xiàn)此趨勢。

將清潔生產(chǎn)法律規(guī)范調整為強制性規(guī)范與上述環(huán)境立法和執(zhí)法理念不沖突，在守法本位理念下，懲治違法亦不可偏廢，唯有做到違法必究，方能保障和督促守法，對《清潔生產(chǎn)法》規(guī)定的高環(huán)境風險、高能耗的重點企業(yè)實施清潔生產(chǎn)已刻不容緩，實施強制審核是其應承擔的法定義務，違法必究。另外，應充分認識清潔生產(chǎn)的實效，逐步擴大強制審核的重點企業(yè)范圍和領域，而對于重點企業(yè)以外的企業(yè)實施強制審核則完全由其自愿，充分尊重企業(yè)的自主環(huán)境管理權，國家鼓勵其實施清潔生產(chǎn)，并給予資金、稅收優(yōu)惠、表彰等獎勵。

3　完善清潔生產(chǎn)強制審核規(guī)范和強化落實

目前強制審核規(guī)范尚存不足，落實不力，清潔生產(chǎn)實施情況不甚理想。全國通過清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)數(shù)量較少。以2013年為例，各?。ㄊ?、區(qū)）公布的強制審核名單企業(yè)數(shù)7 052個，開展強制審核企業(yè)數(shù)為6 326個，但最終完成驗收企業(yè)數(shù)僅有3 610個[7]。

3.1強制審核期和強制審核間隔期亟需立法確認

強制審核期是指納入強制審核的企業(yè)開展清潔生產(chǎn)并完成清潔生產(chǎn)審核驗收的期限。強制審核間隔期是指企業(yè)開展兩次清潔生產(chǎn)審核驗收的間隔期或復審期。因為現(xiàn)行立法對強制審核期未作規(guī)定，實踐當中，出現(xiàn)企業(yè)開展一次強制審核需歷時半年、一年、兩年、三年不等，甚至有個別企業(yè)無限拖期的情形?！肚鍧嵣a(chǎn)審核暫行辦法》規(guī)定：實施強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，兩次審核的間隔時間不得超過五年?！蛾P于深入推進重點企業(yè)清潔生產(chǎn)的通知》將重點企業(yè)區(qū)分為三種，分別規(guī)定了二年、三年、五年的審核間隔期。實踐證明，企業(yè)在第一輪清潔生產(chǎn)審核結束后，大都未能持續(xù)進行清潔生產(chǎn)審核工作[8]。究其原因，立法上關于間隔期的規(guī)定不統(tǒng)一，部分企業(yè)強制審核間隔期過長，易懈怠，相關法律效力層級低，執(zhí)行不到位。

強制審核期、強制審核間隔期是清潔生產(chǎn)法律指引中的重要內容，《清潔生產(chǎn)促進法》應予以明確規(guī)定，提升其法律效力。清潔生產(chǎn)的審核程序較為繁復，宜綜合考慮企業(yè)規(guī)模、企業(yè)節(jié)能減排需求和壓力以及審核難易程度等因素，合理確定強制審核期，根據(jù)之前清潔生產(chǎn)工作的開展情況，宜在《清潔生產(chǎn)促進法》中明確規(guī)定審核期為兩年。

持續(xù)清潔生產(chǎn)是清潔生產(chǎn)工作中的重中之重，必須保證強制審核機制的穩(wěn)定和長效，宜區(qū)別情況適當縮短強制審核間隔期，建議在《清潔生產(chǎn)促進法》中明確：五個重金屬污染防治重點行業(yè)的重點企業(yè)，清潔生產(chǎn)審核間隔期為兩年；包括七個產(chǎn)能過剩行業(yè)的重點企業(yè)在內的其他重污染行業(yè)的重點企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核間隔期統(tǒng)一為三年。不再適用五年間隔期的規(guī)定。

3.2審核方式應重視企業(yè)的主體作用和審核實效

根據(jù)《清潔生產(chǎn)促進法》等規(guī)定，清潔生產(chǎn)審核應以企業(yè)為主體，可由企業(yè)自行開展，也可委托清潔生產(chǎn)咨詢服務機構協(xié)助完成。實踐中，大多數(shù)企業(yè)選擇聘請咨詢服務機構協(xié)助完成審核。然而，具體實施中，則背離了法定審核方式的基本要求。企業(yè)要求咨詢服務機構單方全包方案的制定和審核報告的編寫。審核過程只注重審核報告的編寫，脫離企業(yè)實際，難以真正為企業(yè)的技術改造和工藝提升提供切實可行、有針對性的意見，甚至出現(xiàn)審核報告雷同的現(xiàn)象，難保審核工作的質量和效果。

立法在重審企業(yè)主體地位和清潔生產(chǎn)咨詢服務機構輔助地位的基礎上，應明確劃分雙方在審核中的細致分工。還應規(guī)定，審核中出現(xiàn)咨詢服務機構越阻代庖、審核報告嚴重脫離實際、審核方案不實施、方案實施的實效不明顯或者企業(yè)在技術工藝提升、設備更新升級上沒有實質進展等情況時，審核評估或者驗收不能通過。

4　完善和強化清潔生產(chǎn)法律責任

我國清潔生產(chǎn)的實施情況與預期目標還有距離，應強化法律責任，保證清潔生產(chǎn)在政府層面和企業(yè)層面的落實。

4.1強化行政問責

《清潔生產(chǎn)促進法》第三十五條對清潔生產(chǎn)中的行政問責作出了規(guī)定。上述規(guī)定過于原則和模糊，操作性不足，極易導致行政問責形同虛設。從新《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》就行政問責的規(guī)定來看，環(huán)境保護領域行政問責立法趨勢是細化違法行為，按照類型、性質歸類，有針對性、有區(qū)別性問責。行政機關在清潔生產(chǎn)工作中的職責涉及強制審核企業(yè)名單的篩查和公布、清潔生產(chǎn)審核的評估、清潔生產(chǎn)審核的驗收等多個環(huán)節(jié)，宜在立法中羅列不同性質類型的違法失職行為，并分別課以種類不同、程度輕重不同的行政責任。

4.2強化企業(yè)法律責任

環(huán)境保護領域存在的“違法成本低，守法成本高”的尷尬現(xiàn)象在清潔生產(chǎn)領域亦普遍存在。誠然，逃避清潔生產(chǎn)審核的部分企業(yè)會在末端超標排污問題上受到嚴厲處罰，但也有部分企業(yè)如高耗能企業(yè)生產(chǎn)中使用有毒、有害物質的企業(yè)在逃過清潔生產(chǎn)強制審核后，較少再為此承擔其他行政責任。故應嚴把生產(chǎn)過程關，強化企業(yè)法律責任。應順應當前環(huán)境立法趨勢，加大對企業(yè)的懲處力度。對審核期內不能完成清潔生產(chǎn)評估、驗收的企業(yè)，應考慮超期完成和超期未完成兩種情形，分別課以明確的法律責任，甚至借鑒我國一些地方做法，環(huán)保部門把清潔生產(chǎn)審核與排污許可證發(fā)放掛鉤。如果這類企業(yè)不通過清潔生產(chǎn)審核，將不發(fā)放排污許可證，拿不到排污許可證的企業(yè)須關閉停業(yè)。

清潔生產(chǎn)是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，重新審視清潔生產(chǎn)的法律地位，構建以強制性法律規(guī)范為主的新清潔生產(chǎn)法律制度，將有力推動清潔生產(chǎn)的全面實施，使清潔生產(chǎn)價值得以真正體現(xiàn)。

[1]蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].北京：高等教育出版社，2010：185-186.

[2]韓德培.環(huán)境保護法教程[M].北京：法律出版社，2015：77-98.

[3]安紅梅，吳雪.清潔生產(chǎn)納入環(huán)境影響評價的意義[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2005，15（3）：29-31.

[4]郭紅燕.我國清潔生產(chǎn)政策現(xiàn)狀、問題及對策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013（4）：72-74.

[5]漆多俊.經(jīng)濟法學[M].武漢：武漢大學出版社，1998：80.

[6]宋旭.以“守法”理念完善環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法制度專訪環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局副局長汪冬青[J].中國環(huán)境管理，2015（3）：40-42，46.

[7]關于發(fā)布2011—2013年全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核及評估驗收情況的通知[EB/OL].（2015-03-14）.http：//www.cncpn.org.cn/ cms/zytg/970.htm.

[8]艾麗娜，于宏兵，彭新紅，等.關于開展第二輪清潔生產(chǎn)審核的一些建議[J].環(huán)境污染與防治，2014，36（4）：92-95.

（編輯：周利海）

Re-examining The Legal System of Cleaner Production from The Perspective of Sustainable Development

Ren Yingxin
（Department of History Culture and Law,Tangshan Normal University,Tangshan Hebei 063000,China）

Sustainable development is an important development strategy in China modernization construction.Cleaner production reflecting the concept of sustainable development is an effective way to realize the ecological civilization,build resource-saving and environment-friendly society. Cleaner production legal system has not yet become the essence of the basic legal system of environmental protection law,the regulations embody the characteristics of the advocacy norms without enforcement power,cleaner production is difficult to carry out.This article pointed out that the cleaner production legal system should be increased to the height of the basic legal system of environmental protection law,cleaner production regulations should be adjusted to mandatory regulations,the mandatory audit regulation should be improved,the government and corporate legal responsibility should be strengthened.

sustainable development,cleaner production,environmental protection law,legal responsibility,legal attribute

X38

A

1008-813X（2016）01-0046-04

2015-12-08

唐山市科技局科學技術研究與發(fā)展指導計劃《曹妃甸鋼鐵、電力產(chǎn)業(yè)推行清潔生產(chǎn)的法律保障與實施策略》（13140224b）

任英欣（1979-），女，河北故城人，畢業(yè)于西北大學經(jīng)濟法專業(yè)，碩士，講師，主要從事民商法、環(huán)境保護法的研究工作。