華冰群（河北省環(huán)境保護(hù)廳，河北石家莊050051）

初論未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度

華冰群
（河北省環(huán)境保護(hù)廳，河北石家莊050051）

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)幾乎被人們放棄，未批先建項(xiàng)目的環(huán)境管理日漸成為困擾環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門的一個(gè)重大難題。通過分析未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的涵義，指出建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的緊迫性和必要性，詳細(xì)闡述了未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的實(shí)施路徑，包括未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估內(nèi)容、未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估程序。

未批先建；環(huán)境評(píng)估；評(píng)估內(nèi)容；評(píng)估程序

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.03

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)幾乎被人們放棄，未批先建項(xiàng)目的環(huán)境管理日漸成為困擾環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門的一個(gè)重大難題。那么，發(fā)現(xiàn)未批先建環(huán)境違法行為后怎么辦，自然就成為基層環(huán)保部門人員詢問最多的問題。

1　未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的涵義

未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度是指環(huán)保部門依法對(duì)未批先建的違法項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境管理的新制度。這是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，環(huán)保部門面對(duì)新形勢、新要求應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，是環(huán)境保護(hù)新常態(tài)下的必然選擇。該制度要求環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)未批先建違法項(xiàng)目后，及時(shí)組織評(píng)估，從項(xiàng)目選址、項(xiàng)目采用的工藝技術(shù)和設(shè)備、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)保設(shè)施設(shè)備建設(shè)和運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排污、生態(tài)保護(hù)等方面，進(jìn)行全面評(píng)估，以決定將未批先建的違法項(xiàng)目納入正常管理，使之合法化，或者認(rèn)定有硬傷，依法責(zé)令恢復(fù)原狀。

要正確理解這一制度，還要把握以下兩點(diǎn)：

（1）未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估，是完善新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)評(píng)制度的重要措施，是未批先建項(xiàng)目納入正常環(huán)境管理的的必然途徑，也是未批先建項(xiàng)目被責(zé)令恢復(fù)原狀的重要依據(jù)。

（2）未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估，與簡政放權(quán)并不矛盾。未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估由具有環(huán)評(píng)審批權(quán)的環(huán)保部門或未批先建項(xiàng)目的建設(shè)單位組織實(shí)施，是一個(gè)專家評(píng)估論證過程，而非行政審批過程，其結(jié)果是出具一個(gè)專家評(píng)估意見（環(huán)境評(píng)估結(jié)論），建設(shè)單位據(jù)此進(jìn)行整改，從而使未批先建項(xiàng)目合法化或者被責(zé)令恢復(fù)原狀。該制度的實(shí)施，可以幫助建設(shè)單位及時(shí)解決項(xiàng)目建設(shè)中的環(huán)境違法問題，也可以及時(shí)制止環(huán)境違法行為的繼續(xù)發(fā)展，避免更大經(jīng)濟(jì)損失。

2　建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的緊迫性和必要性

建立實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，不僅十分必要，而且相當(dāng)緊迫。

2.1建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度是落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》的需要

新《環(huán)境保護(hù)法》自2015年1月1日起實(shí)施。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)未批先建的違法行為規(guī)定了處罰措施，卻只字未提補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)。但是，對(duì)于未批先建的項(xiàng)目，環(huán)保部門又不能置之不管?！霸趺垂堋背蔀閿[在環(huán)保部門面前的一個(gè)必須盡快研究解決的重大課題和難題。建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，也許可以成為破解這一難題的重要措施。

2.2建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度是完善環(huán)境政策法制的要求

建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，可以制定部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件等，可以使用部令、細(xì)則、規(guī)定、意見、辦法、通知等文種文件。部門規(guī)章是環(huán)境法制體系的重要組成部分，而規(guī)范性文件則是環(huán)境法制體系的重要補(bǔ)充。制定未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度方面的規(guī)章、規(guī)范性文件，可以彌補(bǔ)未批先建項(xiàng)目環(huán)境管理依據(jù)上的不足。因此，建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，是完善環(huán)境法制體系的要求。

2.3建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度有利于維護(hù)正常的環(huán)境管理秩序

建設(shè)項(xiàng)目未批先建觸犯了環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的底線，違反了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，破壞了正常的環(huán)境管理秩序，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)未批先建的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境管理。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施近一年，而環(huán)保部門對(duì)未批先建項(xiàng)目尚未制定相應(yīng)的管理對(duì)策。建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，也許可以使被破壞的環(huán)境管理秩序得到相應(yīng)的維護(hù)和修復(fù)。

2.4建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度是環(huán)保干部職工恪盡職守、依法履職的要求

新《環(huán)境保護(hù)法》沒有對(duì)未批先建項(xiàng)目提出補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)的要求，其實(shí)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)意義也不大，環(huán)保部門如果聽之任之，則勢必造成未批先建項(xiàng)目的大量發(fā)生。未批先建項(xiàng)目肆意排放，對(duì)環(huán)境必然造成更大威脅。建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，可以使環(huán)保部門恪盡職守、依法履職，盡早將未批先建的違法項(xiàng)目納入正常管理，使之合法化，或者依法責(zé)令恢復(fù)原狀，也可以使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的權(quán)威得到維護(hù)，使被破壞的環(huán)境管理秩序可以得到相應(yīng)的修復(fù)。

2.5建立未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度有助于促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，保護(hù)好環(huán)保干部職工

未批先建項(xiàng)目的大量發(fā)生，必然使環(huán)保干部職工面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，更容易被認(rèn)定為監(jiān)管失職，承擔(dān)更多、更大的責(zé)任。建立實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，可以化解未批先建項(xiàng)目給環(huán)保干部職工帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，也可以鍛煉環(huán)保干部職工，促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)。

3　未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度的實(shí)施

實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估制度，既需要做好評(píng)估內(nèi)容的安排，又需要做好評(píng)估程序的設(shè)計(jì)。

3.1未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估內(nèi)容

綜合環(huán)保部門的職責(zé)和環(huán)評(píng)的要求，未批先建項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)估的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括以下五方面：

3.1.1項(xiàng)目選址評(píng)估

選址，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目能否通過環(huán)境評(píng)估影響很大。如果未批先建的項(xiàng)目選址在禁止建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)，就不能建設(shè)。只有不違反選址禁止性規(guī)定，項(xiàng)目才可能通過環(huán)境評(píng)估，從而合法化。

綜合法律法規(guī)和政策規(guī)定，項(xiàng)目選址禁止性規(guī)定，主要包括：

（1）法律規(guī)定，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等。凡是法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定不能建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)域，一律不得建設(shè)。

（2）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策規(guī)定，包括主體功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等。凡是有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局的，有關(guān)的項(xiàng)目如果不在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局中，則一律不得建設(shè)。

（3）特殊區(qū)域保護(hù)規(guī)定，包括在飲用水水源保護(hù)區(qū)、沿海陸域、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等需要特殊保護(hù)的區(qū)域，法律法規(guī)都有禁止建設(shè)建設(shè)項(xiàng)目的明確規(guī)定。

（4）特殊對(duì)象保護(hù)規(guī)定，包括文物保護(hù)單位、居民聚居區(qū)、集中辦公區(qū)等周邊，鐵路、高速鐵路、高速公路等沿線，都有一定保護(hù)距離規(guī)定，在保護(hù)范圍內(nèi)不得建設(shè)有關(guān)禁止性項(xiàng)目。

（5）其他方面的規(guī)定。

3.1.2工藝、技術(shù)或設(shè)備評(píng)估

建設(shè)項(xiàng)目需要首先確定采用的工藝、技術(shù)或設(shè)備。其采用的工藝、技術(shù)或設(shè)備，應(yīng)該在國家允許的范圍內(nèi)，而且應(yīng)當(dāng)與國家或地方發(fā)布的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄、國家或地方發(fā)布的淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄相比較。凡是采用列入淘汰類目錄中的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的項(xiàng)目，一律不得建設(shè)。

3.1.3產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估

國家或地方發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策，是項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)。凡是違反產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，一律不得建設(shè)。

3.1.4環(huán)境準(zhǔn)入評(píng)估

環(huán)境準(zhǔn)入條件也是項(xiàng)目建設(shè)的重要門檻。環(huán)境準(zhǔn)入條件，至少應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境功能區(qū)劃、排污總量指標(biāo)、污染控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境治理工藝設(shè)施、清潔生產(chǎn)水平、遺留環(huán)境問題的處理方案等。凡是不能滿足環(huán)境準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目，一律不得建設(shè)。

3.1.5環(huán)保設(shè)施設(shè)備建設(shè)和運(yùn)行評(píng)估

環(huán)保設(shè)施設(shè)備，包括污染治理設(shè)施設(shè)備，監(jiān)測監(jiān)控設(shè)備及其他防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的設(shè)施設(shè)備。凡是采用不符合國家或地方環(huán)境保護(hù)要求的設(shè)施設(shè)備，不得使用，項(xiàng)目也不得投產(chǎn)。環(huán)保設(shè)施設(shè)備不僅要按要求建設(shè)好，而且應(yīng)當(dāng)確保其正常運(yùn)行。

3.1.6達(dá)標(biāo)排污評(píng)估

根據(jù)項(xiàng)目采用的工藝、技術(shù)和設(shè)備情況，全面分析采用的環(huán)保設(shè)施設(shè)備能否滿足處理或處置所產(chǎn)生污染物的需要，能否正常運(yùn)行，能否達(dá)標(biāo)排放。凡是采用的環(huán)保設(shè)施設(shè)備不能滿足處理或處置所產(chǎn)生污染物需要的，不能保證其正常運(yùn)行和達(dá)標(biāo)排放的，一律不得使用，項(xiàng)目也不能投產(chǎn)。

3.1.7生態(tài)保護(hù)評(píng)估

根據(jù)預(yù)測項(xiàng)目運(yùn)行后對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行后產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響范圍和期限、生態(tài)環(huán)境要素的影響和破壞、生態(tài)環(huán)境破壞程度大小、生態(tài)保護(hù)方案的可行性等進(jìn)行評(píng)估。如果項(xiàng)目運(yùn)行后產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響和破壞，短期不能修復(fù)，中期不能建設(shè)，遠(yuǎn)期不能維護(hù)的，這樣的項(xiàng)目則一律不得建設(shè)。

3.2未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估程序

未批先建項(xiàng)目的建設(shè)單位是未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估的責(zé)任主體，而目前實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估由具有環(huán)評(píng)審批權(quán)的環(huán)保部門組織更為妥當(dāng)。待條件成熟后，也可以由未批先建項(xiàng)目的建設(shè)單位組織實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估。

實(shí)施未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估應(yīng)當(dāng)由具有環(huán)評(píng)審批權(quán)的環(huán)保部門組織，遵循一定程序，防止評(píng)估的隨意性，保障環(huán)境評(píng)估依法、科學(xué)、公平和公正進(jìn)行。

3.2.1環(huán)境評(píng)估原則

未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法，獨(dú)立、公開、公平，維護(hù)公共環(huán)境安全，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益等原則。

3.2.2專家選擇

未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)專家參加。專家可以從專家?guī)熘须S機(jī)抽取建設(shè)項(xiàng)目涉及的行業(yè)專家、環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家、污染治理專家、環(huán)境政策法制專家，同時(shí)邀請(qǐng)環(huán)境管理人員，共同組成專家組，進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。

參加未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估的專家應(yīng)當(dāng)滿足一定條件，即從事相關(guān)領(lǐng)域工作十五年以上；或者具有博士學(xué)位，從事相關(guān)領(lǐng)域工作五年以上；或者具有碩士學(xué)位，從事相關(guān)領(lǐng)域工作十年以上。同時(shí)，具有良好的職業(yè)道德，沒有不良信用記錄。

環(huán)境管理人員在專家組中占比一般不超過五分之一，以確保環(huán)境評(píng)估結(jié)果的技術(shù)含量、公信力和公眾的接受度。環(huán)境管理人員中的決策者（包括部門領(lǐng)導(dǎo)、中層正職領(lǐng)導(dǎo)）不參加未批先建項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估。

3.2.3專家評(píng)估意見的效力

專家組對(duì)未批先建項(xiàng)目獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，不受外界干擾干預(yù)。專家組共同作出的環(huán)境評(píng)估結(jié)論，是環(huán)保部門將未批先建項(xiàng)目合法化，納入正常環(huán)境管理或者責(zé)令其恢復(fù)原狀的依據(jù)。

3.2.4環(huán)境評(píng)估程序

3.2.4.1確定進(jìn)行環(huán)境評(píng)估的未批先建項(xiàng)目

一般情況下，經(jīng)環(huán)境執(zhí)法人員現(xiàn)場調(diào)查取證，報(bào)請(qǐng)立案后，由立案機(jī)構(gòu)在三個(gè)工作日內(nèi)轉(zhuǎn)有關(guān)機(jī)構(gòu)，即可確定需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)估的未批先建項(xiàng)目。

3.2.4.2確定專家組成員

確定進(jìn)行環(huán)境評(píng)估的未批先建項(xiàng)目之日起的三個(gè)工作日內(nèi)，隨機(jī)抽取確定專家，并研究確定環(huán)境管理人員，在進(jìn)行環(huán)境評(píng)估前的三個(gè)工作日內(nèi)將未批先建項(xiàng)目有關(guān)材料送專家和環(huán)境管理人員。專家和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)保守秘密，不得泄露。

3.2.4.3通知專家和有關(guān)人員參加環(huán)境評(píng)估會(huì)議

環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)提前三日通知專家組，告知具體時(shí)間、地點(diǎn)等。專家和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要準(zhǔn)備。評(píng)估會(huì)上，應(yīng)當(dāng)由專家和環(huán)境管理人員共同推舉確定一人為組長，組織指揮整個(gè)評(píng)估活動(dòng)。專家和環(huán)境管理人員進(jìn)行評(píng)估發(fā)言，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律、環(huán)境政策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等為依據(jù)。專家和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)遵守廉潔規(guī)定，不得以收取專家費(fèi)的形式收取相對(duì)人的賄賂，違反常識(shí)替相對(duì)人說話。

3.2.4.4出具專家意見（環(huán)境評(píng)估結(jié)論）

專家組對(duì)未批先建項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成書面專家意見（環(huán)境評(píng)估結(jié)論）。專家意見，應(yīng)當(dāng)寫明建設(shè)環(huán)境評(píng)估的時(shí)間、地點(diǎn)、與會(huì)人員及專家組組成人員，寫明未批先建項(xiàng)目的基本情況，重點(diǎn)寫明對(duì)項(xiàng)目選址、項(xiàng)目采用的工藝技術(shù)和設(shè)備、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)保設(shè)施設(shè)備、達(dá)標(biāo)排污、生態(tài)保護(hù)等方面的明確意見及整改意見。專家意見應(yīng)當(dāng)由專家組長簽名，并簽注日期。專家意見應(yīng)當(dāng)附專家組名單。專家意見應(yīng)當(dāng)一式三份，環(huán)保部門和專家組長各持一份。

3.2.4.5轉(zhuǎn)送專家意見

未批先建項(xiàng)目經(jīng)環(huán)境評(píng)估后，專家意見認(rèn)為項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)方面可行，則環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)將專家意見轉(zhuǎn)送相對(duì)人。如果專家意見認(rèn)為項(xiàng)目違反了禁止性規(guī)定，又無法進(jìn)行整改的，則環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法處理，責(zé)令其恢復(fù)原狀。

3.2.4.6相對(duì)人整改

相對(duì)人接到專家意見后，應(yīng)當(dāng)按照專家意見進(jìn)行整改，包括土建、安裝調(diào)試設(shè)備、試運(yùn)行、制定生態(tài)修復(fù)和建設(shè)方案等。

3.2.4.7環(huán)保核查

環(huán)保部門要審核需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)和運(yùn)行達(dá)標(biāo)情況，同時(shí)審核環(huán)保設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)和運(yùn)行記錄和具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告。

3.2.4.8出具環(huán)保合格意見

通過環(huán)保核查的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)向相對(duì)人出具未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估合格證明，將其作為合法企業(yè)納入正常環(huán)境管理。相對(duì)人自收到環(huán)保部門出具的未批先建項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估合格證明之日起，即獲得環(huán)境保護(hù)合法身份，接受正常的環(huán)境管理。

3.2.5立卷歸檔

按照“誰負(fù)責(zé)誰立卷歸檔”的要求，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人立卷歸檔。

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[5]曾娜.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之評(píng)估：專家判斷抑或公眾參與[J].理論界，2010（8）：39-42.

（編輯：周利海）

EIA System for Construction Project without Approval

Hua Bingqun
（Hebei Provincial Environmental Protection Bureau,Shijiazhuang Hebei 050051,China）

With the implementation of the new Environmental Protection Law,the reapplication for EIA procedures was almost given up.The environmental protection departments,especially the grass-roots environmental protection department,are becoming more and more troubled with construction projects without approval.This article analyzed the connotation of the environmental assessment system of the construction project,and pointed out the urgency and necessity of the establishment of environmental assessment system of the construction project,also expounded the implementation path of the environmental assessment system of the construction project,including the contents and the procedure.

construction projects without approval,EIA,assessment contents,assessment procedure

X32

A

1008-813X（2016）01-0011-04

2015-12-18

華冰群（1968-），男，河北邯鄲人，畢業(yè)于河北師范大學(xué)漢語言文學(xué)專業(yè)，高級(jí)工程師，河北省環(huán)境保護(hù)廳政策法規(guī)處副處長，主要從事環(huán)境政策機(jī)制、環(huán)境管理制度、環(huán)境行政處罰、行政審批制度改革等方面的研究工作。