徐　蕾（中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012）

環(huán)保新形勢下環(huán)境影響評價工作存在的挑戰(zhàn)及建議

徐蕾
（中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京100012）

在國家簡政放權(quán)加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化環(huán)評體制改革的大背景下，傳統(tǒng)環(huán)評的評價內(nèi)容、方法與評估體系面臨著轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。為積極探索環(huán)保新形勢下環(huán)評工作的發(fā)展方向，結(jié)合環(huán)境影響評價工作的經(jīng)驗，分析了我國環(huán)評行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，提出了完善現(xiàn)有評價與評估方法，建立有效的環(huán)評監(jiān)管體系，厘清責(zé)任以“瘦身”環(huán)評，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評引領(lǐng)作用和利用大數(shù)據(jù)提高環(huán)評工作現(xiàn)代化水平等對策建議。

環(huán)境影響評價；改革；簡政放權(quán)；大數(shù)據(jù)；建議

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.02

環(huán)境影響評價制度自實施以來，有效預(yù)防了環(huán)境污染事故的發(fā)生，控制了“兩高一資”和產(chǎn)能過剩項目建設(shè)，減緩了規(guī)劃、項目建設(shè)對環(huán)境的影響，防范了環(huán)境風(fēng)險。目前已出臺包含規(guī)劃、環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險等方面的24項技術(shù)導(dǎo)則及18個行業(yè)的竣工環(huán)保驗收技術(shù)規(guī)范，并制定了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，明確了環(huán)評報告書的受理條件、行業(yè)審批原則和《環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單》等操作細(xì)則，形成了公平、公正、公開、透明的評價與評估體系，體現(xiàn)了環(huán)境影響評價的科學(xué)性、全面性與可發(fā)展性。

為順應(yīng)國家行政審批制度改革和簡政放權(quán)加快轉(zhuǎn)變政府職能的方向，深化環(huán)評體制改革，自2010年起，環(huán)境保護(hù)部采取了下放項目環(huán)評審批權(quán)限，規(guī)范環(huán)評市場，加大環(huán)評政府信息公開力度等多項措施，并積極推動環(huán)評報告書在編制主體、編制內(nèi)容和審批程序上的改革創(chuàng)新，擬充分發(fā)揮環(huán)評制度在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善環(huán)境質(zhì)量、預(yù)防污染和生態(tài)破壞等方面的作用，這使得傳統(tǒng)環(huán)評方法與評價體系在新形勢下面臨著轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，迫切需要通過改革創(chuàng)新使環(huán)評工作更加科學(xué)、合理。

1　環(huán)境影響評價行業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境分析

1.1環(huán)評審批改革力度持續(xù)加大，工作重點逐步突出

近年來，國家環(huán)保部持續(xù)減少和下放環(huán)評審批事項，提高審批效率。2013年11月發(fā)布了《關(guān)于下放部分建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限的公告》，下放了25項建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限。2015年3月再次發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項目目錄（2015年本）》，進(jìn)一步下放了32項建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限，并修訂了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，將13類項目由編制報告書降為編制報告表或填報登記表，優(yōu)化環(huán)境影響評價的建設(shè)項目范圍，簡化環(huán)境影響小的建設(shè)項目環(huán)評內(nèi)容和程序。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)保部負(fù)責(zé)審批的項目環(huán)評文件由2013年的289項降至2014年的231項[1-2]，2015年上半年僅剩92項。此外，為解決企業(yè)投資項目存在的手續(xù)繁雜、效率低下問題，2014年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案》，優(yōu)化審批流程。以2015年擬開工建設(shè)的30個重大水利工程項目為例，環(huán)評平均審批時間由2014年的40天縮減至2015年的20天。

1.2強(qiáng)化環(huán)評信息公開，重視環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法

實施下放環(huán)評審批權(quán)限，簡化審批程序等措施后，為保障環(huán)評文件的客觀、公正與真實，2013年11月，環(huán)保部印發(fā)了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》，要求對環(huán)評文件的受理、審批決定等事項予以公開，并對信息公開的方式、期限等問題作出具體規(guī)定，以此強(qiáng)化公眾參與力度。據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年省級及以上環(huán)境保護(hù)主管部門政府網(wǎng)站公開環(huán)評受理、審批、環(huán)保驗收信息萬余項[2]。此外，環(huán)保部還制定了《關(guān)于切實加強(qiáng)環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價違法項目責(zé)任追究的通知》和《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法》，強(qiáng)調(diào)在簡政放權(quán)的同時強(qiáng)化環(huán)評事中、事后監(jiān)管，明確追責(zé)機(jī)制[3]。并充分利用修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》賦予的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)以及移送行政拘留等手段，嚴(yán)肅處理環(huán)境違法行為。2015年上半年，全國共實施292件按日連續(xù)處罰案件，罰款約2.36億元；對污染物減排存在突出問題的5個城市實行環(huán)評限批，掛牌督辦37家企業(yè)，對脫硫設(shè)施運行不正常的火電企業(yè)扣減脫硫電價5.1億元。

1.3加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)管理，規(guī)范環(huán)評市場

環(huán)評隊伍是環(huán)評制度科學(xué)實施的重要保障，其能力與素質(zhì)直接決定著項目建設(shè)的科學(xué)合理性。近年來，環(huán)保部大力整治環(huán)評隊伍，先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)管理的意見》《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》等政策文件，推動環(huán)評機(jī)構(gòu)規(guī)?；瘜I(yè)化發(fā)展和體制改革：要求370家環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機(jī)構(gòu)分批、限期完成改制，徹底與環(huán)保管理部門脫鉤，杜絕“紅頂中介”。并連續(xù)開展專項執(zhí)法檢查，加大環(huán)評機(jī)構(gòu)管理信息公開，鼓勵公眾參與監(jiān)督，發(fā)揮與地方環(huán)保部門聯(lián)動監(jiān)管。截至2015年11月16日，環(huán)保部部屬單位的8家環(huán)評機(jī)構(gòu)已全部完成脫鉤或遞交脫鉤申請。通過專項執(zhí)法抽查和公眾舉報核查，先后處理了160家環(huán)評機(jī)構(gòu)，清理了220名掛靠環(huán)評工程師，800多名已不在環(huán)評崗位的環(huán)評工程師主動退出。上述舉措進(jìn)一步完善了環(huán)評機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，對環(huán)評機(jī)構(gòu)借證、掛靠等突出違法行為形成了有效震懾。

2　新形勢下環(huán)評工作存在的挑戰(zhàn)

2.1評價技術(shù)尚需進(jìn)一步完善，審批評估尺度有待統(tǒng)一

首先，現(xiàn)行環(huán)評導(dǎo)則在形式方面較為單調(diào)，部分定義比較模糊，不夠完備甚至是存在一定的爭議，部分導(dǎo)則內(nèi)容缺少如模型指導(dǎo)、操作規(guī)范等詳細(xì)說明。如大氣環(huán)境影響評價現(xiàn)場監(jiān)測方法不明確，地下水評價等級判定方法模糊等[4-7]。而且，隨著環(huán)保要求的不斷提高，出現(xiàn)了污染治理新技術(shù)和項目建設(shè)新要求，現(xiàn)有的環(huán)評技術(shù)方法無法滿足新的影響評價需求，如火電廠煙塔合一超低排放影響預(yù)測，復(fù)雜山區(qū)大氣環(huán)境影響預(yù)測模式有待完善，政策、規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法尚未形成體系等，制約了相關(guān)技術(shù)與政策的發(fā)展。其次，部分地區(qū)片面理解簡政放權(quán)，下放力度過大，節(jié)奏過快，基層監(jiān)管水平和承載能力不足，缺乏配套的指導(dǎo)措施，導(dǎo)致不同地區(qū)對項目的關(guān)注重點、評估尺度等存在差異，影響審批的科學(xué)性。

2.2環(huán)評工作評價重點與針對性不突出，無法滿足審批新形勢要求

目前，環(huán)境影響評價工作在開展過程中存在對職責(zé)與邊界的劃分不明確、內(nèi)容承載過多等問題。傳統(tǒng)環(huán)評前置環(huán)節(jié)和要件過于龐雜，環(huán)評文件花費了大量的精力在描述規(guī)劃綱要、自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、地形地貌、安全生產(chǎn)、用地審批等在項目可行性研究中已包含的情況，而在污染防治措施的有效性、污染物達(dá)標(biāo)排放的可靠性、監(jiān)測方案的可行性、影響預(yù)測結(jié)果的真實性等方面“點到為止”，很少從環(huán)境容量角度分析項目選址與建設(shè)的合理性，不僅未能體現(xiàn)環(huán)評文件本身的價值，也不能滿足當(dāng)前環(huán)評審批針對性強(qiáng)的新要求。

2.3戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評重視不夠，約束力不足

戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評能夠?qū)h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)布局落實到宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中，是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，推動生態(tài)紅線落地的重要載體和有力手段。新《環(huán)保法》也明確了“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施”。然而，目前我國規(guī)劃環(huán)評并未得到足夠的重視，開展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，規(guī)劃環(huán)評工作中涉及的環(huán)保部門、政府等主體之間缺乏制約機(jī)制，不按法律要求辦事的情況屢見不鮮。即使是開展了規(guī)劃環(huán)評的行業(yè)和區(qū)域，也僅僅是為完成任務(wù)，沒有結(jié)合規(guī)劃內(nèi)容詳細(xì)分析可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，提出有效的減緩措施，即使提出了建議，可操作性亦不強(qiáng)，無法在規(guī)劃實施過程中得到實施，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評的約束性不強(qiáng)[8-10]。此外，戰(zhàn)略與政策環(huán)評范圍過窄，政策、法規(guī)的制定行為未納入環(huán)境影響評價的范圍，環(huán)評能夠發(fā)揮的作用尚未顯現(xiàn)。

3　新形勢下開展環(huán)境影響評價工作的建議

3.1完善現(xiàn)有評價與評估方法，嚴(yán)格環(huán)評機(jī)構(gòu)管理

在技術(shù)方法方面，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)環(huán)評技術(shù)和經(jīng)驗，結(jié)合我國環(huán)境影響評價體制改革要求，對戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃環(huán)評進(jìn)行研究，修訂環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則，優(yōu)化環(huán)境影響評價內(nèi)容，將重點集中到環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)對策措施上。此外，完善并制定統(tǒng)一尺度的建設(shè)項目評估審批原則，做好分類指導(dǎo)，加強(qiáng)對地方環(huán)保主管部門的培訓(xùn)與交流。在環(huán)評管理方面，應(yīng)繼續(xù)深化環(huán)評體制改革，公開環(huán)評機(jī)構(gòu)誠信體系，建立有效的環(huán)評機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員監(jiān)管體制，對弄虛作假、環(huán)評質(zhì)量低劣的單位予以淘汰，對分析指標(biāo)不完整、評價方法不正確、措施建議不可行、環(huán)評結(jié)論不明確的機(jī)構(gòu)降低資質(zhì)等級。依環(huán)評結(jié)論和建議進(jìn)行項目實施或運營、實施規(guī)劃的，若發(fā)生重大污染問題或生態(tài)損害，嚴(yán)格按照新《環(huán)保法》要求，追究環(huán)評機(jī)構(gòu)在污染損害中的連帶責(zé)任。

3.2厘清責(zé)任、“瘦身”環(huán)評，建立有效的環(huán)評監(jiān)管體系

從政策法規(guī)、管理和技術(shù)層面全方位推動環(huán)評優(yōu)化工作，厘清責(zé)任，盡快修訂環(huán)評報告書（表）編制導(dǎo)則，簡化環(huán)評文件內(nèi)容，對法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的文件或內(nèi)容，一律不再作為環(huán)評審批要件，探索將對環(huán)境影響很小的登記表類項目改為備案制管理。將環(huán)評重點聚焦在項目選址選線的環(huán)境合理性、環(huán)保措施的可行性、環(huán)境影響的可接受性和環(huán)境風(fēng)險的可控性上，增強(qiáng)環(huán)評的科學(xué)性和有效性，切實發(fā)揮環(huán)評效力。同時，提高環(huán)評監(jiān)管理能力建設(shè)，對于“未批先建”項目，按照新《環(huán)保法》要求進(jìn)行處罰，嚴(yán)格依據(jù)環(huán)評文件及批復(fù)文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等進(jìn)行建設(shè)項目事中、事后監(jiān)管，切實改變“重審批輕監(jiān)管”“以批代管”現(xiàn)象。對于產(chǎn)生長期性、累積性和不確定性影響的建設(shè)項目，應(yīng)開展環(huán)境影響后評價工作。

3.3強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的引領(lǐng)作用，利用大數(shù)據(jù)提高環(huán)評工作現(xiàn)代化水平

拓展規(guī)劃環(huán)評的評價指標(biāo)與內(nèi)容，在以環(huán)境要素質(zhì)量預(yù)測與評價為主的基礎(chǔ)上，關(guān)注資源環(huán)境承載力、環(huán)境容量、結(jié)構(gòu)布局等內(nèi)容，并將其應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全過程評價中。如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)劃、土地利用等對環(huán)境和資源有重大影響等方面。制訂不同層級環(huán)評的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評在推進(jìn)循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、生態(tài)城市建設(shè)和對重大決策、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)化、約束作用。此外，充分考慮法律法規(guī)、環(huán)境敏感區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)紅線等宏觀信息以及環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、污染物控制技術(shù)水平、達(dá)標(biāo)排放等微觀數(shù)據(jù)，建立針對不同行業(yè)的環(huán)評大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，增強(qiáng)我國環(huán)評領(lǐng)域信息共享與數(shù)據(jù)共用，并整合環(huán)評、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易等環(huán)境管理制度，探討“互聯(lián)網(wǎng)+”在環(huán)境影響評價領(lǐng)域的應(yīng)用，推動環(huán)評工作科學(xué)、高效、簡化。

4　結(jié)語

環(huán)境影響評價制度自1979年實施以來，在科學(xué)預(yù)見環(huán)境問題、有效防止環(huán)境污染等方面起到了積極的作用，隨著環(huán)評制度改革的不斷深化，信息化技術(shù)的飛速發(fā)展，環(huán)評行業(yè)也需要按照系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場化、信息化的要求不斷地規(guī)范與完善，更好地為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

[1]中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價分會.我國環(huán)境影響評價行業(yè)2013年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015（1）：12-14.

[2]中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)境影響評價分會.我國環(huán)境影響評價行業(yè)2014年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015（5）：13-17.

[3]趙秋雯.建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制的探討[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2015，25（1）：16-19.

[4]趙峰.目前環(huán)境影響評價存在問題及建議[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2015（1）：84.

[5]申家慧.大氣環(huán)境影響評價相關(guān)問題研究[J].科技與創(chuàng)新，2015（18）：41-42.

[6]梁鵬，戴文楠，楊常青，等.我國環(huán)境影響評價及相關(guān)導(dǎo)則體系初探[J].環(huán)境影響評價，2014（5）：10-14.

[7]魏永軍.我國環(huán)境影響評價存在的問題及建議[J].江蘇科技信息，2015（17）：46-48.

[8]胡云云，繆若妮，王萌.試論農(nóng)業(yè)政策的環(huán)境影響評價[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2014，24（1）：15-18，36.

[9]劉云偉.環(huán)境影響評價中存在的問題及改進(jìn)建議[J].綠色科技，2012（2）：15-18.

[10]張秀麗.環(huán)境影響評價工作中存在問題及對策建議[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2013（3）：15-16.

（編輯：周利海）

Challenges and Suggestions on Environmental Impact Assessment based on New Situation of Environment Protection

Xu Lei
（Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection, P.R.C.,Beijing 100012,China）

With the administration streamlined and further EIA management and reform of administrative review and approval system,the existing EIA methods and contents cannot fully meet the requirements of the new situation.This article summarized the development environment and status of China EIA industry,analyzed the main challenges and problems existed in EIA industry,and then proposed suggestions to address the problems,including:improve the existing evaluation and assessment method,strict management of EIA agencies,clarify the responsibility of EIA,strengthen effects of Plan EIA,and make use of big data for increasing the modern level in the field of EIA.

EIA,reform,administration streamlined,big data,suggestions

X820.3

A

1008-813X（2016）01-0007-04

2015-12-14

徐蕾（1987-），女，北京人，畢業(yè)于首都師范大學(xué)課程與教學(xué)論專業(yè)，碩士，工程師，主要從事戰(zhàn)略環(huán)境影響評價與評估等工作。