劉曉蓉 戴華越

摘要：高校預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。分析當前高校預算績效管理現(xiàn)狀，充分認識和重視績效工作，科學量化績效目標，強化績效監(jiān)控，完善評價及應用機制，是當前高校預算績效管理工作的當務之急。

關鍵詞：高校 預算管理 績效管理

本文系湖北省教育科學規(guī)劃2015年度課題（項目編號：2015GB141）、湖北省教育廳人文社會科學研究項目階段性研究成果。

近年來，隨著新預算法的全面實施和高校財務管理的不斷深化，預算管理已成為高校財務管理的核心，是高校進行各項財務活動的前提依據(jù)，在高校財務管理中占主導地位。而績效管理則是預算管理的關鍵，它貫穿于高校預算編制、控制和執(zhí)行的全過程。預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。在此背景下，加強高校預算績效管理工作可以提高資金使用效益和效率，強化預算支出責任，促進預算科學化精細化管理，實現(xiàn)高校有限資源的合理配置。

一、預算績效管理概述及發(fā)展歷程

預算績效管理是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心，把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的一種預算管理模式。它強調(diào)優(yōu)化公共資源配置，強化預算支出的責任和效益，節(jié)約公共支出成本。推進預算績效管理，有利于提升預算管理水平。

預算績效管理起初是一種企業(yè)管理工具，其目的是通過目標管理提高企業(yè)的效益。由企業(yè)引入政府管理領域始于20世紀七八十年代，伴隨著新公共管理運動的興起和發(fā)展，包括美國、英國、澳大利亞等國在內(nèi)的經(jīng)濟合作發(fā)展組織（簡稱OECD）紛紛推行了“新績效預算”改革，已成為一種全新的政府管理模式。

1949年，美國胡佛委員會提出了績效預算改革的設想，從原來簡單的支出分類轉(zhuǎn)向以功能活動和規(guī)劃為依據(jù)編制預算，重點是計量政府預算的完全成本，評估工作量和單位成本。1993年，在克林頓政府的推動下，美國國會通過了世界上第一部專門為政府績效制定的法律《政府績效與結(jié)果法案》，以法律的形式確定了績效預算的內(nèi)容和要求，這次以績效預算為核心的美國政府管理改革，促成美國結(jié)束了長達40年的公共預算赤字。1979年，英國政府開始推行雷納評審，它是對政府部門工作進行特定的調(diào)查、研究、審視和評價，其重點是政府機構(gòu)的成本和效率水平。它以全面的政府績效改革為基礎推進績效預算，以部門為主設計績效評價指標，并注重績效預算人才隊伍建設。

中國的預算績效管理經(jīng)過了試點學習、理念確立、規(guī)劃發(fā)展三個階段。第一階段——試點學習階段（2003-2009年）：2003年，財政部開始加強績效評價工作；2004年，組織開展召開績效預算國際研討會；2005年，制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》；2009年，印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。第二階段——理念確立階段（2010-2011年）：從“為評價而評價、與預算管理結(jié)合不緊密”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑澳繕斯芾?、事中績效監(jiān)控、事后評價結(jié)果應用”。 第三階段——規(guī)劃發(fā)展階段（2012-現(xiàn)在）：2012年財政部印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》。2014年修訂的《預算法》將“講求績效”作為預算的重要原則之一，確立了預算績效管理的法律地位。2014年，國務院發(fā)布的《關于深化預算管理制度改革的決定》先后11次提到“績效”，預算績效管理改革的要求進一步明確，預算績效管理模式不斷拓展，從傳統(tǒng)的項目支出績效管理的基礎上，拓展到部門整體支出，乃至一級政府整體支出績效管理。黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。建立現(xiàn)代財政制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度是新時期財政改革的重要內(nèi)容。預算績效管理已成為繼部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線改革后財政管理的第五次重大改革。

高校預算績效管理工作開始于2012年，起步較晚，經(jīng)驗不足，尚屬摸索階段。筆者認為，充分認識和重視績效工作，科學量化績效目標，強化績效監(jiān)控，完善評價及應用機制，是當前高校預算績效管理工作的當務之急。

二、我國高校預算績效管理現(xiàn)狀分析

（一）績效管理缺乏充分認識和足夠的重視

近年來，雖然我國在編制部門預算時引入了項目績效管理，但受傳統(tǒng)觀念與管理體制的影響，很多高校仍對預算績效管理缺乏充分認識和足夠的重視。長期以來高校存在 “重視項目經(jīng)費投入，輕視項目成果產(chǎn)出”、“重視項目資金使用，忽視經(jīng)費跟蹤監(jiān)管” 等現(xiàn)象，對高校預算績效管理和評價沒有引起足夠的重視。由于對高校預算缺乏績效管理和評價使得政府對高等教育經(jīng)費投入不足與高校教育經(jīng)費使用中浪費嚴重、高等教育資源配置不合理與教育資源利用效率低下、高等教育經(jīng)費獲得困難與高等教育支出效益低下等矛盾進―步加劇，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育支出項目，在教育支出責任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機制。

（二）績效目標的設定有待科學量化

績效目標的設定是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統(tǒng)的前提，包括績效內(nèi)容、績效指標和績效標準。通常來看，要衡量一個部門的績效需要通過對這個部門目標的衡量去體現(xiàn)，如果明確了部門的目標，再去衡量該部門的績效就很容易了，績效管理也容易了。高?？冃繕司哂卸嘣院湍：缘奶攸c。高校是一個公共機構(gòu)，其目標實際上就是在保證學校正常運轉(zhuǎn)的前提下，積極籌集資源，為學生和社會提供服務，它涵蓋教學事業(yè)、科研事業(yè)、行政管理、學生管理、后勤保障等諸多方面。它的績效目標都是多元化的，不僅僅要考慮效率，還要滿足多方面的需要，而這些目標都不是具體的，很難將其量化。要分析它的績效，它的參考目標也是很復雜的，具有很多的模糊性。

（三）績效運行跟蹤監(jiān)控有待強化

預算績效運行跟蹤監(jiān)控管理是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)。績效運行監(jiān)控作為監(jiān)控主體對資金運行狀況及績效目標預期實現(xiàn)程度開展的控制和管理活動，是全過程績效管理的重要環(huán)節(jié)。目前的績效運行監(jiān)控，主要依靠部門、單位日常監(jiān)督和定期抽查，通過預算執(zhí)行進度分析輔助監(jiān)控，對績效信息的收集和分析不夠，對績效實現(xiàn)的趨勢關注不多，無法及時糾正偏差，促進績效目標實現(xiàn)和強化預算執(zhí)行管理的作用發(fā)揮不夠。

（四）預算績效評價機制有待完善

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。現(xiàn)代多數(shù)的高校仍然以財務性指標與業(yè)務合規(guī)性指標為主，重心偏向反映項目管理狀況與財務情況，而對于單位預算資金的運用效果缺乏動態(tài)的、全面的分析與研究。在本單位的預算績效評價中，定性的考評比較多、定量的考評比較少，因此大大降低了績效評價信息的可信度與價值。

（五）績效評價結(jié)果科學性有待提高

目前績效評價方式主要是部門單位自評價，財務部門選擇部分項目重點評價。部門、單位作為預算資金的使用方，財務部門作為預算資金的分配方，不論哪一方單獨作為評價主體，都存在一定的主觀因素，并且受到專業(yè)領域信息資源和知識體系限制，評價結(jié)果的客觀性、科學性仍有待提高。

（六）績效管理結(jié)果應用尚停留在較淺層面

從目前情況看，績效評價結(jié)果還主要用于反映情況、發(fā)現(xiàn)問題和落實整改，與預算安排結(jié)合得不夠緊密，評價結(jié)果有效與否，對下年度預算安排缺乏硬性約束。另外，績效評價結(jié)果反饋和公開機制不夠完善，評價結(jié)果信息僅反饋給項目單位一定范圍內(nèi)的人員，項目單位大部分工作人員難以知曉評價結(jié)果，社會公眾對預算項目績效評價情況更是無從了解，尚未起到通過社會監(jiān)督促進預算管理的目的。

三、構(gòu)建績效管理系統(tǒng)，創(chuàng)新高校預算體制

（一）加強和規(guī)范預算績效目標管理，優(yōu)化預算編制

在編制年度預算或追加預算時，依據(jù)部門職能職責及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對預算支出設定計劃期內(nèi)預期達到的業(yè)績目標、預期產(chǎn)出的效益和效果，并據(jù)此評價財政資金使用績效。

首先，預算單位要科學的測算資金需求，合理設定預期產(chǎn)出目標、預期效果目標、滿意程度目標。

其次，編制績效目標應做到：績效目標指向明確，并與相應的財政支出范圍、方向、重點、效益和效果緊密相關?？冃繕藨獜耐度?、產(chǎn)出、效益、效果等方面進行細化，須用定量表述為主，并具有可測量性。設定績效目標要經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證，目標要符合客觀實際，確?？蛇_到。

第三，財務部門及其專家組對預算單位提交的績效目標進行審核。績效目標評審內(nèi)容包括：項目報告的完整性、實施依據(jù)的充分性、方案的可行性；績效目標的完整性、準確性和可實現(xiàn)性；績效指標的完整性、相關性、規(guī)范性和標準值的科學性；資金預算的合理性、保障性和匹配性。

最后，學校預算報經(jīng)學校黨委會審查批準后，財務部門在批復單位預算的同時批復績效目標。批復的績效目標應清晰、可量化，以便在預算執(zhí)行過程中進行監(jiān)控，在實施績效評價時對照比較。

（二）及時跟蹤監(jiān)控預算執(zhí)行情況，確保實現(xiàn)績效目標

財務部門根據(jù)設定的績效目標，采取項目跟蹤、數(shù)據(jù)抽查等方式，動態(tài)跟蹤績效目標實現(xiàn)程度、資金支出進度和項目實施進程，確保資金使用效率和項目管理效益的提高?？冃Ц櫛O(jiān)控的內(nèi)容應包括：項目是否按計劃進度完成，并分析項目進度滯后的主要原因；項目需求是否發(fā)生本質(zhì)性變化；項目設計或?qū)嵤┓桨甘欠癜l(fā)生了調(diào)整；針對變化和調(diào)整，是否及時修改完善績效目標和績效指標；項目管理和資金管理制度是否健全，是否落實到位；項目實施單位是否采取節(jié)約成本的具體措施以及措施效果是否明顯。

（三）建立科學合理的績效評價體系，提高資金使用效益

財務部門根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，切實做到“四個到位”。一是開展績效評價前把目標設定情況、資金投入使用情況、制度保障情況、采取措施情況、實現(xiàn)效果情況、其他情況等信息收集到位。二是評價績效目標實現(xiàn)程度，把績效評價方法確定到位。三是確定績效評價對象；下達績效評價通知；確定績效評價工作人員；制訂績效評價工作方案；收集績效評價相關資料；對資料進行審查核實；綜合分析并形成評價結(jié)論；撰寫與提交評價報告；建立績效評價檔案，把工作程序落實到位。四是撰寫績效評價報告做到邏輯清晰、客觀公正、數(shù)據(jù)準確、依據(jù)充分、真實完整、分析到位。

（四）建立績效評價結(jié)果反饋和應用機制，強化支出責任

建立預算支出績效評價結(jié)果反饋和應用制度，強化結(jié)果應用“四個結(jié)合”。 一是強化評價結(jié)果與反饋、報告相結(jié)合。將具體項目評價結(jié)果及時反饋給資金使用單位，并督促其整改。將專項資金評價結(jié)果向?qū)W校黨委報告，為領導決策和實施監(jiān)督提供參考。二是強化評價結(jié)果與預算安排相結(jié)合。發(fā)揮結(jié)果導向作用，加大績效評價結(jié)果對下一年度預算的指導性作用，形成直接影響，逐步使之成為預算決策的主要依據(jù)。三是強化評價結(jié)果與日常預算管理相結(jié)合。針對績效評價發(fā)現(xiàn)的因管理制度不健全、不完善，導致項目實施、資金使用存在問題的情況，督促被評價單位健全完善相關管理制度，規(guī)范預算資金程序和使用方式。四是強化評價結(jié)果與績效問責相結(jié)合。充分運用績效評價結(jié)果來實施獎懲和問責，本著“誰用錢、誰負責”的原則，對在預算編制和執(zhí)行過程中，由于工作原因?qū)е骂A算績效管理未達到相關要求，致使財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或規(guī)定標準的部門（單位）及其責任人員，進行績效問責，并積極推動將預算績效管理考核納入年終考核內(nèi)容。

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