曲 縱 翔

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

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政策終結(jié)過程中公法權(quán)精英的權(quán)力異化與優(yōu)化

曲 縱 翔

(中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

摘要：我國的政策終結(jié)過程整體上屬于公法權(quán)精英主導(dǎo)模式，其決策過程在較大程度上取決于公法權(quán)精英的選擇,受該模式影響，在公共法權(quán)的運用過程中時有異化現(xiàn)象發(fā)生,如在政策終結(jié)議程建構(gòu)中出現(xiàn)的回避政策錯誤、隨意終結(jié)政策的行為以及在終結(jié)方案執(zhí)行中出現(xiàn)的拒絕、拖延、附加條件和替代性執(zhí)行等，對此，在加快立法程序建構(gòu)的基礎(chǔ)上推動多元主體參與，同時強化對公法權(quán)精英的倫理道德引導(dǎo)將是優(yōu)化政策終結(jié)過程中公共權(quán)力運用的有效方式。

關(guān)鍵詞：政策終結(jié)；權(quán)力；精英；權(quán)力異化；多元主體；倫理道德

在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡的時期，高度的復(fù)雜性和不確定性使得工業(yè)社會中形成的社會治理方式不再高效，在政府的政策過程實踐中，政策問題日益復(fù)雜化且迅速更新，公共政策的適用性面對多變的環(huán)境受到了極大的限制，嚴重縮短了政策的“生命周期”。倘若某項政策存在所需的環(huán)境已發(fā)生變化卻沒有及時將其終結(jié)，該政策不但不能達到目標，反而會成為解決政策問題的阻力和障礙，甚至?xí)l(fā)出新的社會問題而產(chǎn)生不良后果，因此，適時地終結(jié)那些過時的、多余的或無效的政策對于提高政策的時效性、避免政策僵化帶來的負面影響是極為必要的。政策終結(jié)作為政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，仍然屬于一種政策行為，其問題的提出、議程的建立和方案的執(zhí)行等行為顯然無法脫離已有的政策體系。從現(xiàn)實來看，我國政策系統(tǒng)的運行在整體上屬于精英主導(dǎo)模式，決策過程在較大程度上取決于公權(quán)力精英的作用，回避政策過失、拖延、替代和抵制終結(jié)方案等公權(quán)力異化行為屢見不鮮，那么，公權(quán)力的運用不當無疑已成為阻礙政策終結(jié)行為的關(guān)鍵要素。

一、公法權(quán)精英在政策終結(jié)中的角色

從宏觀上看，政策終結(jié)在新舊政策過程的交替中有著承轉(zhuǎn)起合的作用，該活動與公共政策系統(tǒng)的整體性運轉(zhuǎn)應(yīng)當具有緊密的聯(lián)系。從微觀上看，政策終結(jié)也可以看作是一個政策過程，其中同樣包括政策終結(jié)議程的提出、建立和執(zhí)行等環(huán)節(jié)，因此，那些活躍于宏觀政策過程中的政策參與者(包括直接參與者和間接參與者)，同樣是政策終結(jié)過程的重要行動者。根據(jù)參與者的身份色彩，可將其劃分為官方與非官方兩大類，本文要討論的是官方參與者，即黨和國家的各級立法、行政、司法機構(gòu)的負責(zé)人以及核心成員等法定公共權(quán)力主體，我們將其界定為公法權(quán)精英。

一項政策的產(chǎn)出是由持有統(tǒng)治權(quán)的精英共同決定的，政策系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)體現(xiàn)為精英對社會價值的分配過程，這一過程反映了他們的價值觀以及各種偏好，而公共政策則是這種過程的外在表現(xiàn)。當民主政治發(fā)展尚不完善的時候，采取精英式?jīng)Q策模式能夠較好地降低成本。從歷史的角度來看，國家公共政策體系的完善道路是漸進性的，由非精英群體跨入精英群體無法一蹴而就，盡管精英式?jīng)Q策模式下的政策體系對公共利益的把握或許會有偏差，但基于我國的社會、歷史等原因，公法權(quán)精英占主導(dǎo)的決策模式仍會在一個較長的時期內(nèi)存在。如有些學(xué)者所言，“中國的決策模式是一種典型的精英決策，社會力量對公共政策的影響力極弱，決策過程基本取決于權(quán)力精英的作用，特別是深受人格化權(quán)力精英的影響”[1]。

任何國家和地區(qū)的合法性政策行為都是在擁有社會公共法權(quán)的精英群體組織下行使的，只是發(fā)達國家和地區(qū)的政治現(xiàn)代化程度較高，非精英群體在政策終結(jié)過程中的參與程度較高，他們的利益需求能夠得到合理的表達與滿足。政策終結(jié)的行為作為公法權(quán)精英行使其權(quán)力的活動過程也應(yīng)當以一種政治過程來看待，在此基礎(chǔ)上，政策資源通常是有限的，無法滿足各類參與者高度差異化的訴求。參與者間的利益差異則在互動中走向政治性的沖突，因為只有權(quán)力才能為自身提供最大程度的利益保障，因此，政策終結(jié)的過程實際上也是一個政治權(quán)力的運用過程。然而我國的政治系統(tǒng)在獨立、自主和開放的公共領(lǐng)域方面發(fā)展尚不完善，政策終結(jié)的非精英參與者難以通過程序化、制度化的途徑影響政治精英，進而影響終結(jié)的進程。換句話說，政治精英等主體依靠資源、權(quán)力的壟斷獲取現(xiàn)有政策系統(tǒng)運行相關(guān)信息，雖然也有主動吸納其他參與者的行為，例如邀請非政府組織參與政策評價、爭取公眾對舊政策效應(yīng)的意見等，但精英主體往往出于自身的組織群體利益而使得這些做法無法達到應(yīng)有的效果，不論是政治精英的直接反對還是利益團體的抵抗性博弈，致使諸多政策終結(jié)過程表現(xiàn)出長期性和漸進性。

從政治結(jié)構(gòu)上看，行政在我國的政治過程中占有極為重要的地位，執(zhí)政黨、政府和社會幾大要素間具有一定程度的分化，但這種分化并不使其各自具有明晰的界限，即政治和行政的分化程度不高且不固定，這種以黨統(tǒng)政的管控模式使得執(zhí)政黨深入滲透到行政過程當中，同時，政府與社會的分化也處于較低的程度，社會力量的成長在政府的主導(dǎo)下難以放開。政策終結(jié)天然具有打破現(xiàn)有利益格局的特性，政府與社會關(guān)于一項政策涉及的社會利益是否應(yīng)當以及如何通過政策終結(jié)的方式予以調(diào)整往往缺乏公開有效的利益表達與博弈，往往是在現(xiàn)代化、民主化和公共治理等宏觀基礎(chǔ)上形成表面的協(xié)作關(guān)系，政策終結(jié)議程的輸入實際上是由公法權(quán)精英在政治體系內(nèi)部作出的折中來實現(xiàn)的，他們對終結(jié)的標準、程度、范圍以及具體規(guī)劃擁有最終決定權(quán)，因此在該活動中扮演著主導(dǎo)角色，這是當前我國政策終結(jié)過程中利益輸入及整合的主流模式。

二、政策終結(jié)中公法權(quán)精英的權(quán)力異化

(一)政策終結(jié)建構(gòu)中的異化

在我國的政治制度框架下，自上而下的決策體制已經(jīng)在實踐中形成并得到了鞏固。從縱向上看，黨中央與國務(wù)院始終是國家生存與發(fā)展的決策核心，下級政府的行為應(yīng)當遵從上級政府制定的各項政策規(guī)定；從橫向上看，各級政府的政策體系主要圍繞其黨委以及行政首長來運轉(zhuǎn)，而其他黨政官員很難在政策過程中超越公法權(quán)精英的影響。顯然，當公法權(quán)精英擁有的公權(quán)力明顯強于其他群體時，便為權(quán)力的異化提供了一定可能，那么在政策終結(jié)這一問題上，公法權(quán)精英在議程建構(gòu)過程中所持的消極和積極兩種態(tài)度為我們提供了較為現(xiàn)實的分析思路。

當公法權(quán)精英消極看待政策終結(jié)建構(gòu)的時候，其權(quán)力的異化往往會表現(xiàn)出由于自利性而采取回避政策過失的現(xiàn)象。任何一項公共政策都不可能做到一成不變，其效用曲線會隨著政策的實施呈現(xiàn)出先上升后下降的過程，然而，公權(quán)力的運用優(yōu)勢容易導(dǎo)致精英群體基于其自身的利益來認識政策終結(jié)問題的建構(gòu)。在終結(jié)議程建構(gòu)的過程中，最重要的是對目標政策進行評價，而后根據(jù)評價結(jié)果判斷是否應(yīng)當予以終結(jié)。政策評價在一定程度上是對已有政策的邏輯、效果、效率和效應(yīng)等指標的綜合反映，當一項政策喪失了存在的必要而需要面臨終結(jié)的時候，人們總會將其與決策錯誤聯(lián)系在一起。從心理學(xué)的角度來看，即便該政策是由于客觀環(huán)境的變化而應(yīng)當終結(jié)，它也或多或少會讓人產(chǎn)生抵觸情緒，因此，公法權(quán)精英的人為抵觸往往是各種不利因素中最為直接且嚴重的，也就是說，對于公法權(quán)精英負責(zé)制下的政策終結(jié)議程建構(gòu)而言，精英決策時常意味著個人決策或者與其利益聯(lián)系密切的精英團體決策。而在典型官僚制機構(gòu)的運轉(zhuǎn)之下，受升遷、獎懲和口碑等因素的影響，精英在其任期過程中多持有人們常說的“不求無功但求無過”“多一事不如少一事”等為官態(tài)度，這種封閉的防御性心理極易對政策終結(jié)產(chǎn)生抵觸情緒。依靠權(quán)力的護短行為是最為常見的權(quán)力異化現(xiàn)象，其或許表現(xiàn)為完全回避終結(jié)議程的建構(gòu)，要么一開始就拒絕此類提案，要么在政策評價過程中利用權(quán)力便利將目標政策的不利評價通過各種手段予以消除，例如提供虛假材料或評價前大搞突擊建設(shè)等，最終使評價指向符合自身的利益訴求，進而避免政策終結(jié)議程的建構(gòu)，這樣便造成了那些破綻百出的政策卻也能夠長時間貫徹下去的現(xiàn)象。

當然，除了消極對待政策終結(jié)議程的建構(gòu)之外，也會有公法權(quán)精英借助權(quán)力草率終結(jié)現(xiàn)有政策，其終結(jié)議程建構(gòu)的隨意性較大。一項公共政策的出臺需要經(jīng)歷諸多法定程序，作為政策行為的政策終結(jié)同樣需要在規(guī)范的程序中予以實施，然而，在現(xiàn)有的政策終結(jié)實踐中有不少忽視程序規(guī)范的現(xiàn)象發(fā)生，如公法權(quán)精英出于一己之利依靠簡單的行政命令或者紅頭文件便將某項政策予以廢止，這顯然有違現(xiàn)代行政公開、透明等原則，此種異化現(xiàn)象多發(fā)生于新舊公法權(quán)精英權(quán)力交替之時。由于治理理念不同，新上任的精英容易對先前的政策產(chǎn)生反對或誤解，加之為了凸顯自身政績，終結(jié)舊政策并制定新政策的行為便產(chǎn)生了。如果說涉及國家大事的政策確實應(yīng)當保有較強的連貫性與穩(wěn)定性的話，那么此類權(quán)力的異化現(xiàn)象在公法權(quán)精英流動性較高的地方政府層面，各類政策法規(guī)的隨意終結(jié)則是屢見不鮮，這種樹立精英個人威信的做法對于政策體系的科學(xué)性來說往往無法起到積極的效用，因為合法性不高、缺乏理性認知和隨意性較大的終結(jié)行為是不利于厘清既有政策體系變動而帶來的復(fù)雜利益關(guān)系，反而會進一步帶來諸如公眾對公法權(quán)精英及其政策體系的信任風(fēng)險以及新政策的認同性、外部性等風(fēng)險。

盡管公共管理要求其行動者以追求公共利益為主旨，但只要有權(quán)力存在，就有被濫用的可能。隨著人類社會逐步由工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡，高度復(fù)雜性和不確定性日益突顯，加之制度規(guī)范、個人素質(zhì)等因素影響，公法權(quán)精英在社會治理活動中難免會作出非理性的選擇。孟德斯鳩指出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[2]。因此，對于公共權(quán)力的約束與監(jiān)督這一話題同樣適用于政策終結(jié)問題。事實上，不論公法權(quán)精英對政策終結(jié)議程的建構(gòu)采取積極還是消極的態(tài)度，這種權(quán)力的異化在很大程度上是出于我國在這方面缺乏專門法定程序的原因，換句話說，政策終結(jié)議程建構(gòu)當中的“人治”色彩尚濃，具有較高的隨意性。

(二)政策終結(jié)執(zhí)行中的異化

當政策終結(jié)方案通過政策議程并開始逐步執(zhí)行的時候，由于行為主體利益的多元化以及不同地區(qū)實際情況的差異，各級公法權(quán)精英面對上級的要求會作出不同的選擇，這也為精英權(quán)力的異化提供了可能。與政策終結(jié)議程建構(gòu)當中精英完全回避政策錯誤的行為類似，方案執(zhí)行中最為直接的異化現(xiàn)象便是忽視上級政府關(guān)于某項政策的終結(jié)時間、方式、范圍以及程序等要求，拒絕將已通過的政策文本付諸實施，從而導(dǎo)致政策終結(jié)方案形同虛設(shè)，嚴重損害了上級政府甚至中央政府的權(quán)威。當然，采取徹底拒絕的方式來抵制政策終結(jié)方案未免太過突兀，因此，公法權(quán)精英更多地是采取拖延、附加條件和政策替代等方式“委婉”地執(zhí)行終結(jié)方案。公共政策在一定程度上是對公共利益的權(quán)威性分配，已有的政策體系維持著一定的利益格局，那么政策終結(jié)方案的實施必將帶來格局的變動，從而造成部分政策對象的利益損失，而附加條件型的權(quán)力異化則多來源于此，公法權(quán)精英往往以政策終結(jié)對其治理區(qū)域內(nèi)帶來損失為由，拒絕接受或拖延執(zhí)行上級政府制定的原始終結(jié)方案并提出有利于自身的附加條件，如要求調(diào)整政策終結(jié)對象的范圍、程度等，又或者提出額外的補償性政策。2009年1月1日，國家推行燃油稅費的改革，其中關(guān)于徹底取消二級公路收費的政策，山東、山西、四川和陜西等地政府并沒有采取積極響應(yīng)的態(tài)度。顯然，取消收費對于地方財政而言無疑是一種“打擊”，而原先工作人員的安置問題在短時間內(nèi)同樣棘手[3]。因此，該政策在地方政府向中央政府的“討價還價”中演變?yōu)橹鸩?、有序地取消地方二級公路收費政策，甚至有些地方仍繼續(xù)收費。

在政策終結(jié)的執(zhí)行過程中還存在替代性執(zhí)行的權(quán)力異化現(xiàn)象，在公法權(quán)精英自身利益以及精英群體在價值觀、知識儲備等方面對于政策終結(jié)方案的差異性理解驅(qū)使下，采用有別于原政策的一套替代性方案，這種替代性執(zhí)行的異化現(xiàn)象，在終結(jié)時間、空間等表象上都看似執(zhí)行了政策終結(jié)，但終結(jié)的對象、方式等實質(zhì)性內(nèi)容均發(fā)生了變化，此異化現(xiàn)象的模糊性最大，極易造成后續(xù)政策執(zhí)行中的作用范圍以及責(zé)任歸屬的不明晰，對于政策評估工作來說也將帶來指標無法精確等難題。

三、優(yōu)化公法權(quán)精英權(quán)力的策略

不論在政策終結(jié)的議程建構(gòu)還是方案執(zhí)行過程中，都存在著公權(quán)力的異化現(xiàn)象，究其原因，關(guān)鍵在于當前政策終結(jié)議程的精英主導(dǎo)模式賦予了該群體較為強勢的決策權(quán)力，而終結(jié)過程中的其他參與者對于精英群體的決策監(jiān)督則處于弱勢地位。同時，由于缺乏合理有效且具備可操作性的政策終結(jié)相關(guān)法律法規(guī)，導(dǎo)致了終結(jié)行為的隨意性，當然，公法權(quán)精英對于自身利益的追逐也是導(dǎo)致權(quán)力異化的重要原因之一。

(一)推動多元主體參與

為防止政策終結(jié)過程中公法權(quán)精英的權(quán)力異化，參與主體的多元化能夠直接對精英權(quán)力起到一定的約束作用，即形成黨的組織、行政機關(guān)、社會組織、公眾甚至是專門的政策終結(jié)組織機構(gòu)等主體共同參與的政策終結(jié)決策模式。實現(xiàn)參與主體多元化應(yīng)盡量做到簡政放權(quán)，對于政策終結(jié)行為的決策以及執(zhí)行權(quán)力應(yīng)做到適當分離，在政府內(nèi)部建構(gòu)起科學(xué)有效的職權(quán)配置體系，形成決策、執(zhí)行以及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)均能夠保持協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制，由此，社會團體、新聞媒體和公眾等力量在政策終結(jié)過程當中的影響力才能得到保障。公眾尤其是那些利益受到終結(jié)行為目標影響的群體對政策終結(jié)而言最具有優(yōu)先話語權(quán)，畢竟該群體作為政策客體而對其效果有著切身感受。因此，公眾以及相關(guān)社會組織的參與能夠大大提高政策終結(jié)的客觀性以及科學(xué)性，同時也能夠在一定程度上避免終結(jié)后期存在的公信力、公眾認同等風(fēng)險[4]。隨機挑選一些政策的受眾，讓他們同政策專家以及公法權(quán)精英做面對面的交流，以期在行政決策上影響精英的選擇，即“參與型政策分析”。我們可以把這種交流視為一種對話，公眾以及公法權(quán)精英在對話過程中彼此交換看法、拓寬視野。當這種機制達到較為普遍、成熟的時候，精英在政策終結(jié)議程中的角色及其行為選擇將不會同公眾有著顯著差異，或許我們只需將精英看作是有特長的公民而已[5]。

(二)加快立法程序建構(gòu)

阿克頓指出，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗[6]。缺乏監(jiān)督的權(quán)力往往會走向腐敗，基于此，我們應(yīng)當重新審視現(xiàn)有的公共政策體系，依法及時地修訂那些不合時宜的規(guī)定，將政策終結(jié)有關(guān)制度規(guī)范引向科學(xué)、民主的道路，當然，將政策終結(jié)過程納入法制化的軌道是更為有效的方式。在有關(guān)法律的保障下，不論是政策終結(jié)的有關(guān)決策、執(zhí)行還是執(zhí)行后續(xù)的行為評價等環(huán)節(jié)，都將為各行動者的工作與責(zé)任提供明晰的參照。在政策終結(jié)的立法方面，西方國家實施的“日落法案”(Sunset Laws)便是典型例子，該法案于20世紀80年代在美國全面推廣，它是指由立法機關(guān)定期檢視某特定政策或特定政府機關(guān)運作狀況，以決定該政策或機關(guān)是否繼續(xù)存在或宣告死亡的一種機制?！叭章浞ò浮币蟊粰z視的政策方案或機構(gòu)必須經(jīng)過立法機關(guān)的再核準程序，否則就不能繼續(xù)存在。由于受到明確終止期限的約束，相關(guān)機構(gòu)和負責(zé)人往往會時刻關(guān)注公共政策的實施情況，以避免低效、無效政策的出現(xiàn)?！叭章浞ò浮北灰暈榉乐拐度氩槐匾Y源，迫使權(quán)力精英客觀看待各項政策以及促使監(jiān)督機構(gòu)作出嚴格審視的最有效手段，汲取西方國家的有益經(jīng)驗，在我國政策終結(jié)立法方面尚有較長的路要走。

(三)強化倫理道德引導(dǎo)

不論是政策終結(jié)議程的建構(gòu)還是方案的執(zhí)行，最終都需要社會治理者付諸實施，因此，在強調(diào)多元主體參與以及立法程序建構(gòu)的同時不能忽視公法權(quán)精英的職業(yè)倫理規(guī)范，只有將制度規(guī)范同倫理規(guī)范有機結(jié)合才能成為優(yōu)化公權(quán)力運用的有力保障。在構(gòu)建服務(wù)型政府的大趨勢下，各級公法權(quán)精英除了做到對上級負責(zé)，最為關(guān)鍵的是要做到對人民負責(zé)，這需要我們積極提高精英的道德水平，它是以道德的判斷力以及意志力的雙向提高作為綜合反映的。通過行政倫理培訓(xùn)強化精英的道德自律及其對公共利益的追求渴望，促使該群體在政策終結(jié)過程中理性、合理地行使公共權(quán)力。事實上，對于政策終結(jié)這樣一種容易受到回避的問題，理性理解該行為的實質(zhì)是避免公權(quán)力異化不可忽視的關(guān)鍵，這種理解應(yīng)當融入到對公法權(quán)精英的倫理道德引導(dǎo)中，使其充分認識到政策終結(jié)并非政策過程中無關(guān)緊要的一個環(huán)節(jié)。一切政策終結(jié)的過程都是新舊政策的更替過程,是舊政策的結(jié)束和新政策的開始，因此，重視政策終結(jié)行為有利于公共政策制定、執(zhí)行和評估等各個環(huán)節(jié)相互連接的動態(tài)運行體系在現(xiàn)實層面的完善，進而提高政策績效。政策終結(jié)不是以檢視政策錯誤并懲罰決策者為目的，它只是推動政策科學(xué)化的手段，當然其更不是公法權(quán)精英借此謀取私利的工具。

參考文獻

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[責(zé)任編輯周莉]

收稿日期：2016-03-20

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目(編號:13AMZ003).

作者簡介：曲縱翔，中央民族大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要從事公共政策研究.

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)03-0291-04