劉玉蓉

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院， 廣州　510420)

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外籍人口聚居區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的框架構(gòu)建
——基于“鏈條式”管理的思維

劉玉蓉

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 廣州510420)

隨著中國(guó)外籍人口數(shù)量的日益增加和聚居規(guī)模的不斷擴(kuò)大，外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)因素也在不斷累積，外籍人口的治理成為城市治理的重大課題。面對(duì)外籍人口聚居區(qū)存在的多種風(fēng)險(xiǎn)類型及日漸嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，現(xiàn)有的治理卻呈現(xiàn)出“治理主體分散”、“治理過(guò)程碎片化”特征，各個(gè)治理環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)“脫節(jié)”或“斷裂”。因此，必須樹(shù)立鏈條式管理思維，將外籍人口聚居區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理視作一個(gè)完整鏈條，構(gòu)建從入境到社區(qū)再到出境，各環(huán)節(jié)銜接順暢、緊密配合的風(fēng)險(xiǎn)治理框架。

外籍人口； 聚居區(qū)； 風(fēng)險(xiǎn)治理； 鏈條； 框架

一、問(wèn)題的提出及相關(guān)文獻(xiàn)的回顧與述評(píng)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大成就和不斷提升的國(guó)際化程度吸引了大量外籍人口來(lái)華工作、學(xué)習(xí)、生活，并因國(guó)籍、經(jīng)濟(jì)收入、職業(yè)等不同紐帶形成了各類外籍人口聚居區(qū)。作為一個(gè)傳統(tǒng)的移民輸出國(guó)，中國(guó)對(duì)外籍人口大規(guī)模輸入、聚居及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并未給予足夠的重視。近年來(lái)一些沿海大中城市由外籍人口引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件在不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)類型呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅到當(dāng)?shù)鼐用竦陌踩蜕鐣?huì)秩序穩(wěn)定。

但是針對(duì)外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)及其治理的研究，近年來(lái)在中國(guó)才剛開(kāi)始起步，且研究角度較少集中于風(fēng)險(xiǎn)分析上?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主題較為分散，主要集中在以下三方面：一是從公安、邊防管理角度，對(duì)外籍人口出入境管理進(jìn)行研究。如王元君(2011)探討了如何在建設(shè)世界城市背景下加強(qiáng)外籍人口的出入境管理；葉俊(2007)分析了經(jīng)濟(jì)全球化背景下上海人口國(guó)際遷移的出入境管理研究。二是從社會(huì)學(xué)和人口學(xué)角度研究外籍人聚居區(qū)。方英、梁檸欣(2010)研究了廣州市外籍人聚居區(qū)分布規(guī)律及其影響因素；李志剛(2009)對(duì)廣州小北的非洲籍人口聚居區(qū)進(jìn)行了分析；劉云剛(2010)等對(duì)韓日人口聚居區(qū)進(jìn)行了研究。三是分析城市外籍移民管理中存在的問(wèn)題。楊燁(2005)在《外籍人士的融入與中國(guó)城市國(guó)際化》中提出由于來(lái)華外籍人士與本地社會(huì)文化融合程度較低的現(xiàn)實(shí)，客觀上導(dǎo)致了外來(lái)“優(yōu)勢(shì)文化孤島”的長(zhǎng)期存在；李剛、肖莉(2010)在《中國(guó)城市外籍移民管理研究》中分析了中國(guó)城市管理當(dāng)局在管理外籍移民時(shí)存在著主觀上認(rèn)識(shí)不到位和管理制度不健全等方面的不足。

綜上分析，除少數(shù)文獻(xiàn)零星提到外籍人口聚居區(qū)存在風(fēng)險(xiǎn)因素外，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的專門探討；部分文獻(xiàn)從人口學(xué)、地理學(xué)等角度研究外籍人口聚居區(qū)，多數(shù)文獻(xiàn)研究主要集中在社區(qū)治理模式上。這些研究缺乏和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性，在外籍人口聚居區(qū)日益高發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上顯得準(zhǔn)備不足。針對(duì)上述問(wèn)題，擬從外籍人口聚居區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)入手，分析現(xiàn)階段中國(guó)外籍人口聚居區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理存在的主要問(wèn)題，并借鑒“鏈條式”管理的思維，構(gòu)建從入境到社區(qū)再到出境的外籍人口風(fēng)險(xiǎn)治理框架。

二、外籍人口聚居區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

(一)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，中國(guó)涉外案件呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，外籍人口的犯罪率在不斷上升。一些對(duì)外貿(mào)易活躍的沿海大中城市吸引了大量外籍人口前來(lái)“淘金”，由于準(zhǔn)入審核的缺陷導(dǎo)致入境外籍人口質(zhì)素良莠不齊、泥沙俱下，很多人成為“三非”①外籍人員長(zhǎng)期滯留于城市，成為城市安全隱患。一些外籍人員漠視中國(guó)法律，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏敬畏，犯罪行為猖獗。如2015年4月廣州警方就打掉一個(gè)外籍人涉黑團(tuán)伙，這個(gè)團(tuán)伙成員均無(wú)正當(dāng)固定職業(yè)，靠“打砸搶”等黑惡手段謀生(劉軍，2015)。外籍人口犯罪涉及的罪名包括涉毒走私類犯罪、人身傷害類犯罪、經(jīng)濟(jì)類犯罪等等。其中毒品犯罪(主要是指走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪和非法持有毒品罪)及由此引發(fā)的重大刑事犯罪最為嚴(yán)重(靖力，2015)。這些違法犯罪活動(dòng)嚴(yán)重威脅到民眾的財(cái)產(chǎn)和人身安全，也給社會(huì)的穩(wěn)定有序帶來(lái)極大隱患。

(二)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)

隨著全球化進(jìn)程的加快和對(duì)外交往的增多，中國(guó)與非洲、中東、南亞、東南亞等疫病流行的國(guó)家和地區(qū)交往頻繁，各種境外重大傳染疾病如埃博拉出血熱、惡性瘧疾、中東呼吸綜合癥、艾滋病等輸入風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年，全國(guó)共報(bào)告境外輸入性瘧疾病例3984例，約占報(bào)告瘧疾病例總數(shù)的99%，在31個(gè)省份均有分布，其中死亡20例(仇逸，2014)。2014年中國(guó)進(jìn)出口商品交易會(huì)期間，廣州全城總動(dòng)員阻擊埃博拉出血熱疫情，最后成功將疫情拒于國(guó)門之外。隨著各大城市直通非洲、中東等疫病流行區(qū)的航班相繼開(kāi)通，未來(lái)輸入性疫病防控壓力將進(jìn)一步增大，中國(guó)的公共衛(wèi)生安全將面臨更大風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

(三)群體性事件風(fēng)險(xiǎn)

2009年和2012年廣州發(fā)生了兩次大規(guī)模非洲裔黑人因治安事件沖擊派出所的群體性事件，這反應(yīng)出加強(qiáng)對(duì)黑人社區(qū)乃至其他外籍人社區(qū)管理的重要性和急迫性，也體現(xiàn)了全球化背景下，不同尺度空間利益之間的碰撞和摩擦(李明波，2012)。近年來(lái)，非洲裔外籍人口在廣東珠三角城市及浙江義烏等地聚居規(guī)模不斷擴(kuò)大，這一族裔外在特征明顯，與其他族裔區(qū)分度高，且大多來(lái)自經(jīng)濟(jì)文化落后的非洲國(guó)家，整體素質(zhì)偏低且缺乏法律意識(shí)，加上固有的種族偏見(jiàn)，使得他們極易受到本地人的排斥甚至遭受不公平待遇，為了強(qiáng)化自身的利益，他們往往以國(guó)籍為紐帶抱團(tuán)對(duì)外，極易形成暴力對(duì)抗性風(fēng)險(xiǎn)。

(四)文化沖突風(fēng)險(xiǎn)

外籍人口因國(guó)籍、種族或工作關(guān)系等形成各類聚居區(qū)，這些聚居區(qū)雖然大多與本地社區(qū)從地理空間角度沒(méi)有界限，但在具體的生活層面是基本隔絕的，逐步成為獨(dú)立于所在城市相對(duì)封閉的空間和特殊生活體。這些生活體的生態(tài)與本地社區(qū)顯著不同，相互摩擦和矛盾激化的幾率天然較高。不僅語(yǔ)言不同容易造成誤解，宗教和風(fēng)俗不同可能產(chǎn)生摩擦，而且本來(lái)單一民族聚居情況下個(gè)體之間的摩擦在不同民族混居的狀態(tài)下也容易上升到群體沖突、乃至民族沖突的層次。在極端情況下，這種沖突甚至有可能進(jìn)而轉(zhuǎn)為對(duì)分疆裂土的訴求(梅育新，2014)。

外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)與中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改革發(fā)展所帶來(lái)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)不同，主要是一種輸入性風(fēng)險(xiǎn)，且風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著外籍人口流動(dòng)頻率的加快而加大。通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)使得風(fēng)險(xiǎn)傳遞速度快，風(fēng)險(xiǎn)疊加效應(yīng)凸顯。面對(duì)外籍人口聚居區(qū)存在的多維度風(fēng)險(xiǎn)類型及嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，當(dāng)前的“碎片化”風(fēng)險(xiǎn)治理模式顯得力不從心，難以適應(yīng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的未來(lái)發(fā)展要求。

三、外籍人口風(fēng)險(xiǎn)治理“碎片化”現(xiàn)狀及局限性

政府治理中的“碎片化”，一方面指的是中央政府和地方政府間、一級(jí)政府各部門間以及各地方政府間業(yè)務(wù)分割的狀況；另一方面指的是政府部門和群眾性自治組織、民間組織及私人企業(yè)等在治理中的“分(工)而不明，分而不合(作)”的局面(譚海波、蔡立輝，2010)。在外籍人口風(fēng)險(xiǎn)治理中，這種“碎片化”表現(xiàn)為外籍人口管理事權(quán)分散，治理主體多元，缺乏相對(duì)清晰的責(zé)任邊界與明確的責(zé)任歸屬，從而造成“責(zé)任轉(zhuǎn)移”以及“無(wú)部門負(fù)責(zé)”；治理主體各自為政，缺乏溝通和合作；各個(gè)治理環(huán)節(jié)銜接不暢，甚至“斷裂”、“脫節(jié)”。這些問(wèn)題使外籍人口治理陷入困境，極大放大了風(fēng)險(xiǎn)后果。

(一)入境簽證管理環(huán)節(jié)

1.政府多部門管理，事權(quán)分散

按照國(guó)際的通行做法，大多數(shù)國(guó)家的出入境管理權(quán)歸屬中央政府，由中央政府統(tǒng)一設(shè)置出入境管理機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，并派人員直接管轄，使外籍人口治理的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙銜接。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，中國(guó)的入境簽證管理權(quán)卻分屬于外交部(駐外使領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在境外簽發(fā)外國(guó)人入境簽證)、公安部出入境管理部門(委托縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu))和縣級(jí)以上地方人民政府外事部門②，這使得入境簽證的審核發(fā)放工作分散到了三個(gè)不相銜接的部門。中國(guó)可以簽發(fā)口岸簽證的27個(gè)口岸中，除了北京、上海、珠海、深圳等9個(gè)口岸歸公安部出入境管理局管轄外，其他都由省級(jí)公安邊防部隊(duì)管理。這種出入境管理方式“客觀上存在事權(quán)與管理權(quán)分離，事權(quán)與人事權(quán)脫離，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，集權(quán)不集中，多頭管理不統(tǒng)一的問(wèn)題”，特別是現(xiàn)在的省、市、縣三級(jí)管理體制，使各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理事務(wù)受到地方人事權(quán)、財(cái)權(quán)等制約，不利于出入境管理部門公正執(zhí)法；另一方面，少數(shù)地方以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為名對(duì)出入境管理工作進(jìn)行行政干預(yù)，也影響了出入境管理工作的正常開(kāi)展(王宏音，2010)。

2.簽證管理混亂，對(duì)入境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分度低

中國(guó)與全球化智庫(kù)2014年發(fā)布了《世界移民報(bào)告》，報(bào)告顯示，在本世紀(jì)的前10年，中國(guó)的移民增長(zhǎng)了35%(陳霄，2014)。但另一方面，不可忽視的是，與大量高素質(zhì)精英移民出國(guó)相比，近年來(lái)進(jìn)入中國(guó)的外籍人口特別是有移民傾向的以發(fā)展中國(guó)家的人員為主。如在廣州的大量“三非”外籍人口大多來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，有許多沒(méi)有身份證明，也沒(méi)有受過(guò)什么教育，經(jīng)濟(jì)條件差，綜合素質(zhì)低，為了生存下去很可能鋌而走險(xiǎn)。

簽證管理環(huán)節(jié)上的嚴(yán)謹(jǐn)，可以阻止知識(shí)和技能相對(duì)較差的人進(jìn)入，從而避免治安、福利和資源分配等問(wèn)題的擴(kuò)大。簽證的簽發(fā)、審核是控制入境風(fēng)險(xiǎn)的首要關(guān)卡，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行嚴(yán)格鑒別，將無(wú)利于國(guó)家發(fā)展的人拒之門外?，F(xiàn)行的多部門簽證方式使得入境申請(qǐng)的管理較為混亂，審核標(biāo)準(zhǔn)不同、寬嚴(yán)不一，各部門之間缺乏協(xié)作與溝通，再加上大量非法移民中介機(jī)構(gòu)的存在，使得很多外籍人員只要多交錢就可以申請(qǐng)到中國(guó)簽證。這樣的簽證管理無(wú)法對(duì)入境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效區(qū)分和防范，導(dǎo)致大量“三非”外籍人口入境后滯留、聚居，給社會(huì)治理和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

(二)入境后的社區(qū)治理環(huán)節(jié)

外籍人口入境后，逐步形成各類聚居區(qū)，治理的任務(wù)落到了基層政府與社區(qū)，但是城市基層治理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠，針對(duì)外籍人口的治理工作顯得非常被動(dòng)。

1.社區(qū)治理主體責(zé)任不清、管理不到位

首先，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部在外籍人口治理中分工不明。具體表現(xiàn)在出入境管理部門、基層派出所及其他公安職能部門之間分工不明確，責(zé)任邊界不清晰。如出入境管理部門負(fù)責(zé)外國(guó)人出境、入境相關(guān)的事務(wù)，基層派出所負(fù)責(zé)常住人口、外來(lái)人口和出租房屋治安的管理工作，其他公安職能部門為協(xié)同配合。但涉及到外籍人口的問(wèn)題時(shí)，基層派出所認(rèn)為應(yīng)該由出入境管理部門負(fù)責(zé)，因?yàn)榕沙鏊闹饕ぷ魇侨粘５闹伟补芾砉ぷ?，不可能肩?fù)起外籍人口的管理工作；但是出入境管理部門認(rèn)為，出入境管理是公安中的小警種，人力有限，且對(duì)社區(qū)工作不熟悉，無(wú)法承擔(dān)外籍人口社區(qū)治理的任務(wù)。

其次，不同政府部門各自為政，沒(méi)有形成治理合力，管理難以到位。外籍人口的居住、工作、就業(yè)、經(jīng)商等涉及到城管、衛(wèi)生、消防、工商登記、報(bào)稅等多個(gè)政府職能部門，對(duì)于“非法就業(yè)”、“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”、“違章商鋪”等這些可能涉及多個(gè)部門的問(wèn)題基本上處于無(wú)人管的狀態(tài)。

最后，街道辦、派出所、居委會(huì)、物業(yè)管理公司及業(yè)委會(huì)在外籍人口治理中職責(zé)權(quán)限劃分模糊。表面上看，這些社區(qū)治理主體對(duì)外籍人口治理都負(fù)有責(zé)任，似乎形成了多方位齊抓共管的局面，但實(shí)際上，這種“九龍治水”的模式一遇到具體問(wèn)題就扯皮推諉、甚至無(wú)人負(fù)責(zé)。而且各治理主體之間協(xié)作意識(shí)差，配合欠佳。如派出所負(fù)責(zé)社區(qū)外籍人口的基本信息，但囿于警力有限，再加上外籍人口流動(dòng)性大，人戶分離普遍等情況，無(wú)法做到準(zhǔn)確及時(shí)掌握相關(guān)信息。物業(yè)管理公司和業(yè)委會(huì)在這方面有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但他們卻沒(méi)有在此問(wèn)題上形成有效的合作機(jī)制。這使得官方掌握的外籍人口信息與實(shí)際情況有很大的出入，進(jìn)而影響對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)的判斷和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的有效監(jiān)控與防范。

2.執(zhí)法權(quán)分散、治理方式以運(yùn)動(dòng)突擊式為主

針對(duì)外籍人口治理中的執(zhí)法權(quán)分屬多個(gè)執(zhí)法部門的問(wèn)題，很多地方嘗試將各個(gè)職能部門的力量進(jìn)行整合，形成“大外管”模式。如廣州市建立了公安、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)、衛(wèi)生、法院、檢察院等多個(gè)職能部門組成的外管聯(lián)席會(huì)議制度，并組織了多次涉外聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。但是從實(shí)踐情況來(lái)看，效果仍然不如人意。一是很多部門仍然認(rèn)為，外國(guó)人管理工作本來(lái)就是公安機(jī)關(guān)的事情，不應(yīng)該將他們牽扯進(jìn)來(lái)，各部門對(duì)于涉外執(zhí)法行動(dòng)采取被動(dòng)應(yīng)付的態(tài)度，能不管就不管(戚兆洲,2013a)；二是這種聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)以突擊審查為主，治標(biāo)不治本，雖能起到一定的威懾作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，效果不會(huì)很明顯。

3.社區(qū)服務(wù)不均衡、精細(xì)化程度有待提升

為了提升外籍人口的認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感，消除一些風(fēng)險(xiǎn)隱患，許多城市力求為外籍人口提供更便捷、貼心的服務(wù)。如在廣州市，居住超過(guò)200名外國(guó)人的街鎮(zhèn)均建立了“外國(guó)人管理服務(wù)工作站”，超過(guò)50名外國(guó)人的社區(qū)均建立了“和諧家園”外國(guó)人服務(wù)站，初步搭起基於服務(wù)功能的社區(qū)中心網(wǎng)絡(luò)(扶慶，2014)。但在實(shí)際運(yùn)行中，不同社區(qū)服務(wù)差距大，呈現(xiàn)出明顯的不均衡態(tài)勢(shì)。在一些中高檔商業(yè)小區(qū)，外國(guó)人服務(wù)站人員素質(zhì)普遍較高，服務(wù)內(nèi)容較為全面。但是在一些老舊小區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的外籍人聚居區(qū)，相應(yīng)的服務(wù)就沒(méi)有跟上，有的服務(wù)甚至根本沒(méi)辦法提供，僅語(yǔ)言就是一個(gè)大的障礙。另外，現(xiàn)有的服務(wù)工作站主要解決的是外籍人口的日常生活問(wèn)題，而對(duì)于住屋、社交、教育、醫(yī)療等外籍人口最為關(guān)心的深層問(wèn)題，社區(qū)僅僅提供信息咨詢等非常表面化、程式化的服務(wù)，其服務(wù)的精細(xì)化程度有待提升。

(三)出境管理及遣返環(huán)節(jié)

1.出入境信息共享平臺(tái)尚未建立，出入境信息不完善

現(xiàn)有的出入境管理信息系統(tǒng)是由公安、外交等各部門分別建立，信息未能實(shí)現(xiàn)共享。雖然根據(jù)新的出入境管理法規(guī)定，需建立統(tǒng)一的外籍人口出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息整合與共享，但還需假以時(shí)日。中國(guó)當(dāng)前對(duì)出入境外籍人口信息的統(tǒng)計(jì)也比較粗略，不能詳實(shí)、清楚反映外籍人口的各方面情況。公安部出入境管理局的統(tǒng)計(jì)信息中，只有出入境人數(shù)總量、外國(guó)人出入境人數(shù)最多的幾個(gè)國(guó)家排名等幾項(xiàng)簡(jiǎn)單的內(nèi)容，甚至對(duì)境內(nèi)外國(guó)人做初步分類都做不到(黃祺，2010)。這導(dǎo)致有關(guān)部門對(duì)外籍人口的入境、出境信息管理出現(xiàn)盲點(diǎn)，無(wú)法掌握每個(gè)外籍人員的入境時(shí)間、就業(yè)、停留及出境時(shí)間等具體信息。雖然經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對(duì)留存出境入境人員的指紋等人體生物識(shí)別信息作出規(guī)定(《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》,2012)，但是目前還沒(méi)有真正開(kāi)始實(shí)施。這些管理的漏洞導(dǎo)致很多外籍人口逾期非法滯留，被強(qiáng)制遣送出境的外籍人員，換個(gè)身份又重新入境。如果不能完善這些基礎(chǔ)信息，僅靠街頭突擊檢查這一手段來(lái)應(yīng)對(duì)，治理效果非常有限。

2.政府部門與外國(guó)駐華使領(lǐng)館溝通不暢

公安機(jī)關(guān)查獲的“三非”外籍人口大多數(shù)都無(wú)法提供有效身份證件，對(duì)于這些“身份不明”的外籍人口無(wú)法及時(shí)實(shí)施遣返，公安機(jī)關(guān)只能通過(guò)外交途徑向“三非”人員自稱的國(guó)家駐華使領(lǐng)館發(fā)函，以核實(shí)在押“三非”外籍人口的國(guó)籍及身份信息(戚兆洲,2013b)。但這種溝通方式面臨很大問(wèn)題，成效較低。如果這些“三非”外籍人口來(lái)源國(guó)的使領(lǐng)館對(duì)身份核查消極應(yīng)對(duì)甚至不予配合，將導(dǎo)致 “三非”外籍人口的羈押時(shí)間延長(zhǎng)，給羈押場(chǎng)所、辦案機(jī)關(guān)及相關(guān)管理人員帶來(lái)壓力。

四、“鏈條式”管理的思維及其啟示

所謂“鏈條式”管理就是按照客觀事物的發(fā)展規(guī)律，形成相互之間有必然聯(lián)系的連接點(diǎn)，把這些連接點(diǎn)所攜帶的信息進(jìn)行歸類，按照科學(xué)的方法加以管理和應(yīng)用(魯繼利、李閩、鞏桂蘭，2013)?！版湕l式”管理的思維，是要打破將管理視為相互分離的一系列活動(dòng)環(huán)節(jié)的“碎片式”理念，而將管理的各個(gè)環(huán)節(jié)視為具有內(nèi)在邏輯關(guān)系的有機(jī)整體的構(gòu)成，各環(huán)節(jié)之間既相互依賴，又相互制約，并在整體協(xié)作的理念下實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的無(wú)縫隙對(duì)接。

“鏈條式”管理思維強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整體觀念，因此特別注重每個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)的連接和信息應(yīng)用。外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)治理在實(shí)踐中表現(xiàn)為一系列相互關(guān)聯(lián)、相互作用的環(huán)節(jié)，各個(gè)治理主體因職責(zé)、功能的不同，依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時(shí)空布局關(guān)系形成“鏈條式”關(guān)聯(lián)。外籍人口聚居區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)治理，不能僅僅停留在社區(qū)層面，外籍人口的聚居涉及到入境、邊檢、居留、入籍、出境等環(huán)節(jié)形成的鏈條中，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題或者形成掣肘，風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)大大增加。因此，必須樹(shù)立“鏈條式”管理思維，以風(fēng)險(xiǎn)的防范與管控為目標(biāo)，向上游—入境、下游—出境延伸管理，并創(chuàng)新中游—居留階段的服務(wù)，運(yùn)用制度+信息技術(shù)的手段，構(gòu)建出覆蓋外籍人口風(fēng)險(xiǎn)治理全流程的“鏈條式”治理框架。

五、基于“鏈條式”管理思維，構(gòu)建外籍人口聚居區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理框架

(一)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)且貫穿整個(gè)治理鏈條

沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是最大的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)都是一個(gè)移民輸出國(guó)而非輸入國(guó)，很多城市管理者對(duì)外籍人口可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏認(rèn)識(shí)，從思想上不重視。 凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，隨著對(duì)外開(kāi)放力度和深度的不斷加大，國(guó)際人口流動(dòng)更為頻繁，風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)更為嚴(yán)峻復(fù)雜，必須要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)來(lái)增強(qiáng)各級(jí)管理者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)商。③在外籍人口風(fēng)險(xiǎn)治理中，各環(huán)節(jié)都應(yīng)樹(shù)立事前防范意識(shí)，堅(jiān)持事前防范和事中控制為主，事后補(bǔ)救為輔的原則，力求把各種風(fēng)險(xiǎn)造成的危害和損失降到最低。

(二)密切銜接出、入境管理環(huán)節(jié)，構(gòu)建整合整合協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)治理體系

1.建立完善的政策法規(guī)體系，從源頭上降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率

雖然中國(guó)已經(jīng)制定、頒布一些針對(duì)外籍人口治理的相關(guān)政策、法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(2013)、《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》(1996)、《外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定及實(shí)施細(xì)則》(1994)等，但現(xiàn)行的法律體系還不夠完善，法律、法規(guī)還存在許多不足與缺陷。如有關(guān)條款過(guò)于原則化、缺乏操作性。《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第四章第三十九條規(guī)定“外國(guó)人在旅館以外的其他住所居住或住宿的，應(yīng)當(dāng)在入住后24小時(shí)內(nèi)由本人或留宿人，向居住地公安機(jī)關(guān)辦理登記?！庇捎谂侣闊┗蚱渌颍^大部分人會(huì)選擇不去登記，使得外籍人口的居住管理較為困難。有些規(guī)定本身不嚴(yán)密，留下“空白地帶”。如針對(duì)邀請(qǐng)單位隨意發(fā)出邀請(qǐng)函電，法律只規(guī)定邀請(qǐng)單位須對(duì)邀請(qǐng)函的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，使得許多外籍人口借此途徑來(lái)華并長(zhǎng)期滯留。再者，有些政策法規(guī)內(nèi)容滯后、缺失，不適應(yīng)發(fā)展的形勢(shì)。如外國(guó)人就業(yè)管理中的很多規(guī)定與當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)，客觀上造成外國(guó)人非法就業(yè)出現(xiàn)蔓延勢(shì)頭。

因此，完善相應(yīng)的法律、法規(guī)，彌補(bǔ)法律空白，消除執(zhí)法困境，從源頭降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率顯得非常迫切。針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)存在的缺陷，應(yīng)制定一個(gè)全方位考慮外籍人口治理的綜合性政策法規(guī)，如《移民法》，把入境、居留、就業(yè)、入籍、難民、跨國(guó)犯罪、遣返、出境等各個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)系起來(lái)，使政策更加精細(xì)化，可操作性強(qiáng)，從而全面地規(guī)范人員的跨國(guó)流動(dòng)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理的主體責(zé)任

中國(guó)外籍人口治理中，多元主體導(dǎo)致權(quán)力分散，責(zé)任邊界不清，弱化了治理主體的責(zé)任感，并進(jìn)一步加劇了治理環(huán)節(jié)的“各自為政”，導(dǎo)致外籍人口治理出現(xiàn)“真空”。

世界上主要的移民國(guó)家大都在中央政府設(shè)立了統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化移民管理問(wèn)題，成效顯著。因此，我國(guó)有必要借鑒他國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)，由中央統(tǒng)一行使移民管理事權(quán)，將外籍人口管理的相關(guān)職能部門進(jìn)行整合，構(gòu)建統(tǒng)一的移民④管理機(jī)構(gòu)，將涉及外籍人口管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)集中起來(lái)，使其成為主管移民事務(wù)的專門部門。例如可在國(guó)務(wù)院下設(shè)移民總局，各個(gè)省設(shè)立移民總局分支機(jī)構(gòu)，綜合處理外籍人口的各項(xiàng)事務(wù)，使各個(gè)分散主體的職責(zé)統(tǒng)一到移民管理機(jī)構(gòu)中來(lái)，強(qiáng)化其治理責(zé)任。

3.構(gòu)建順暢的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，密切各個(gè)環(huán)節(jié)之間的銜接

在外籍人口治理中，不同政府部門本位主義思想嚴(yán)重，人為構(gòu)建了許多難以逾越的管理“壁壘”，因缺乏一個(gè)統(tǒng)一的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，使得整體協(xié)作能力較差。根據(jù)“鏈條式”管理的思維，鏈條上的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)緊密銜接，環(huán)環(huán)相扣，才能運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。因此，必須降低各連接節(jié)點(diǎn)產(chǎn)生摩擦和沖突的可能，而跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制就好比風(fēng)險(xiǎn)治理鏈條上的潤(rùn)滑油，能夠有效減少阻力。結(jié)合外籍人口聚居區(qū)的治理實(shí)際，應(yīng)在政府內(nèi)部建立高級(jí)別的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以各層級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)為協(xié)調(diào)中心，其他相關(guān)職能部門積極配合，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，負(fù)責(zé)一些重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)控制。

4.建立重點(diǎn)人群風(fēng)險(xiǎn)追蹤制度，強(qiáng)化出境管理

出入境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對(duì)出入境外籍人口的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的外籍人口來(lái)源國(guó)家(如“三非”人口比重高、違法犯罪率高、疫病風(fēng)險(xiǎn)高)實(shí)施提高入境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格入境審核措施，并在入境后實(shí)施跟蹤管理制度，要求外籍人口應(yīng)定期向出入境管理機(jī)構(gòu)報(bào)告情況，如不配合，將列入出入境管理機(jī)構(gòu)的黑名單。建立專門的外籍人口羈押場(chǎng)所，對(duì)于“三非”外籍人口堅(jiān)決實(shí)施遣返，對(duì)于違法犯罪人員要嚴(yán)厲打擊，并永遠(yuǎn)不得再次入境。

(三)建立統(tǒng)一共享的外籍人口信息管理平臺(tái)

中國(guó)目前的外籍人口信息管理平臺(tái)由各個(gè)不同的政府部門分別建立，存在數(shù)據(jù)不全、信息不充分、不能共享等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建由移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，將過(guò)去分散在各個(gè)政府部門的零碎信息進(jìn)行整合歸類，實(shí)行全國(guó)出入境信息的一元化管理和在線實(shí)時(shí)管理。建立健全全國(guó)統(tǒng)一的出入境審批管理系統(tǒng)，充分利用高科技手段，盡快推行入境出境外籍人口生物信息留存制度。應(yīng)開(kāi)發(fā)建立詳盡的外籍人口管理數(shù)據(jù)庫(kù)，使出入境管理數(shù)據(jù)、在留資格管理數(shù)據(jù)、外國(guó)人登記的其他具體信息、強(qiáng)制遣返數(shù)據(jù)等涉及外籍人口治理的數(shù)據(jù)更為完備，并使這些信息可以在不同部門、不同區(qū)域間暢通無(wú)阻地交流，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)掌控外籍人口在華的所有情況，及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行甄別和預(yù)警，盡可能防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)。

(四)創(chuàng)新外籍人口聚居社區(qū)服務(wù)方式

“大風(fēng)始于青萍之末”，看似細(xì)微、瑣碎的問(wèn)題如不能及時(shí)解決，風(fēng)險(xiǎn)因子就會(huì)產(chǎn)生并逐步累積。合理有效的管理和高質(zhì)量的服務(wù)將大大舒緩矛盾，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。在外籍人口比較集中的城市，有許多創(chuàng)新服務(wù)的方式，如建立專門的外國(guó)人服務(wù)站，將外籍人口入境后所需的各項(xiàng)服務(wù)集成為一站式服務(wù)，提高了辦事效率，提升了外籍人口的滿意度；引入外國(guó)人管理外國(guó)人模式，吸收外國(guó)人進(jìn)入社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿者組織等，很好地彌補(bǔ)了中國(guó)管理者的一些不足；有些地方還建立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于積極舉報(bào)“三非”外籍人口的社區(qū)居民，管理到位的涉外小區(qū)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)大家參與治理的熱情。

外籍人口的治理，考驗(yàn)城市管理者的智慧，也在一定程度上反映了一個(gè)城市社會(huì)治理能力水平的高低。只有不斷創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)質(zhì)量，使外籍人口能夠“安居樂(lè)業(yè)”，才能從根本上防范風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①“三非”人員是指：非法入境、非法居留、非法就業(yè)的外籍人口。

②新版《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，http://www.gov.cn/flfg/2012-06/30/content_2174944.htm，2012-06-30。

③相對(duì)于“情商”和“智商”的一個(gè)概念，迪倫.埃文斯在《風(fēng)險(xiǎn)思維》中提出這個(gè)概念。

④這里的“移民”指在中國(guó)停留三個(gè)月以上的外籍人口，不僅僅指獲取中國(guó)國(guó)籍的外籍人口。

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[責(zé)任編輯：蕭怡欽]

Constructing A Framework for Risk Governance of Foreign Population Communities: Based on the “Chain-type” Management Thinking

LIU Yurong

(SchoolofPoliticsandPublicManagement,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

With the increasing of China’s foreign population and the expanding of foreign population communities, risk factors continue to accumulate, and the foreign population management has become a major issue of urban governance. Faced with multiple risk types and the increasingly severe risk situation, the existing governance appears the feature of decentralization and fragmentation. Therefore, we must establish the “chain-type” management thinking so as to build a complete framework of foreign population risk governance from the immigration to communities to outbound.

foreign population; the colonies; risk governance; chain

2015-10-13

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“廣東省外籍人口聚居區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)治理研究——以廣州市為例”(GD14XZZ02)。

劉玉蓉(1975-)，女,湖北十堰人，管理學(xué)碩士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理、公共政策分析。

D631.46

A

1672-0962(2016)03-0024-07