石玉英

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

我國反海外腐敗立法的現(xiàn)狀、問題與出路

石玉英

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

海外腐敗的法律規(guī)制為近十余年各國法制發(fā)展的重大問題。與國際上已有成熟法律規(guī)制的國家相比，我國反海外腐敗立法僅于2011年將其簡單入法。目前，我國未對反海外腐敗立法給予應(yīng)有的重視，反海外腐敗立法基本制度內(nèi)容嚴重缺失。未來，我國反海外腐敗立法的出路在于：應(yīng)從戰(zhàn)略層面高度重視反海外腐敗立法，合理選擇主管機關(guān)，采用單行立法模式，將缺失的反海外腐敗立法基本內(nèi)容作為單行法的重點進行系統(tǒng)體現(xiàn)，并以其為核心修訂現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系。

海外腐??；外國公職人員；FC PA；單行法；法律法規(guī)體系

一、我國反海外腐敗立法的現(xiàn)狀

反海外腐敗是一種全球化腐敗治理的新理念，其本質(zhì)在于反海外賄賂，將賄賂外國官員或國際公共組織官員的行為規(guī)定為犯罪。按照通行做法，該犯罪現(xiàn)已發(fā)展將管轄主體由本國海外公司、海外業(yè)務(wù)、本地經(jīng)營的外國公司擴展到少量參股的外國公司或本地上市的外國公司；由本國公民、代理人擴展到國外公司的外國雇員，甚至擴展到只要利用其網(wǎng)絡(luò)、電話或賬戶的海外腐敗都歸其管轄。海外腐敗的危害性極大，具體表現(xiàn)為：（1）“害己”，腐敗行為的曝光會損害公司的聲譽、導(dǎo)致高額訴訟、合同被取消、海外資產(chǎn)被沒收等嚴重后果；（2）危害國家安全，一方面會為國家外交政策帶來棘手的難題①海外腐敗行為的曝光，使得母國與受賄官員所在國之間的友好關(guān)系陷入尷尬，并有對其政治進程施加腐敗影響的嫌疑。參見文獻［1］，第4-5頁。，另一方面會嚴重威脅公有制經(jīng)濟的安全；（3）危害商業(yè)道德環(huán)境、破壞市場經(jīng)濟在資源配置中的基本功能，導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的不良后果。

鑒于此，海外腐敗的法律規(guī)制為近十余年各國法制發(fā)展的重大問題。自1977年美國出臺世界上第一部反海外腐敗法（The Foreign Corrupt Practices Act，以下簡稱FCPA）②該法的出臺源起于水門事件后的調(diào)查，屬于海外行賄丑聞被揭后的應(yīng)急立法，有很多條文粗糙，缺乏合理性和可執(zhí)行性，因此，美國曾分別于1988年、1998年對其進行兩次大的修訂。以來，歷經(jīng)38年的快速發(fā)展③快速發(fā)展的主因在于美國的大力推動，為促使反海外腐敗法治的國際化，美國極力促成多邊公約，從美洲、經(jīng)合組織、歐盟、非盟等區(qū)域公約，到聯(lián)合國全球公約，極大推廣了美國反海外腐敗法的理念與內(nèi)核。，尤其是最近十余年，眾多發(fā)達國家相繼立法或修法④德國1998年通過將《德國刑法典》有關(guān)條文的適用予以擴大，將管轄權(quán)擴大至與美國FCPA類似；韓國1998年出臺了《海外賄賂禁止法案》；日本1998年修改《防止不當競爭法》，增設(shè)了賄賂外國公職人員的犯罪類型；英國2010年通過了全新的《反賄賂法》；加拿大2013年通過了《外國官員腐敗法案修正案》等。以及各國司法實踐的逐步深入，海外腐敗的法律規(guī)制已成為國際潮流與共識。

審視美國等國家反海外腐敗立法的執(zhí)行效果，可以發(fā)現(xiàn)，已建立反海外腐敗立法的國家對海外腐敗問題，因擁有制衡手段，而效果良好；而對于沒有類似法案的國家，則承受著司法管轄權(quán)被嚴重侵犯，國家主權(quán)利益、經(jīng)濟利益受損的實際危害。

正因為如此，反海外腐敗立法已經(jīng)成為當下保護中國經(jīng)濟安全一個刻不容緩的任務(wù)。一方面，海外跨國企業(yè)在國內(nèi)大肆通過賄賂官員的腐敗行為獲得了大量的商業(yè)機會，極大地擾亂了我國經(jīng)營環(huán)境；另一方面，隨著我國企業(yè)海外投資經(jīng)營與海外上市的急劇擴張，正面臨著全球反海外腐敗執(zhí)行力度日益加強而帶來的潛在法律風(fēng)險。

然而，令人遺憾的是，我國尚未完成反海外腐敗立法。據(jù)筆者考證，我國法律體系中與反海外腐敗立法相關(guān)的規(guī)定僅有3條，且都是以司法解釋或補充性規(guī)定出現(xiàn)的。申言之，2011年2月25日通過的《中華人民共和國刑法修正案（八）》第164條規(guī)定了：“為謀取不正當商業(yè)利益，給予外國公職人員或者國際公共組織官員以財物的”，這意味著我國第一次有了有關(guān)反海外賄賂的條款；2011年4月27日兩高發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定（五）》，在刑法反賄賂犯罪“妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪”中新增了“對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪”的規(guī)定；2011年11月14日最高人民檢察院和公安部發(fā)布了《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）的補充規(guī)定》，該規(guī)定第11條增加了“對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準”的規(guī)定。這些已有的規(guī)定由于規(guī)定得比較分散，且彼此之間很難建立起應(yīng)有之聯(lián)系，因而在司法實踐中運行效果很差。因此，很難說我國已建立起比較完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系。

對于我國反海外腐敗立法缺失的問題，學(xué)界多位學(xué)者也有所關(guān)注，但已有的研究還停留在對他國單行法律條文簡單介紹的層面上①參見盧建平、張旭輝的《美國反海外腐敗法解讀》，劉霄侖、趙金萍的《美國反海外賄賂行為法》，趙秉志、杜邈的《論〈聯(lián)合國反腐敗公約〉賄賂外國公職人員、國際公共組織官員罪與中國刑法的協(xié)調(diào)完善》，鄧若迅的《英國賄賂罪改革研究》，程寶庫、李曉鋒的《關(guān)于中國制定〈反海外商業(yè)賄賂法〉的思考》，王希的《從德普案看中國治理商業(yè)賄賂立法的局限性及對策》，趙駿、呂成龍的《〈反海外腐敗法〉管轄權(quán)擴張的啟示——兼論漸進主義視域下的中國路徑》，袁杜鵑的《論跨國商業(yè)賄賂的法律規(guī)制》等。，若要構(gòu)筑從粗糙到日臻精細的反海外腐敗立法，還需整體地把握與研究。具體說來，反海外腐敗立法首先需要具有“體系化思維”，從制定反海外腐敗立法體系的角度進行建構(gòu)；其次，需要比較法上的研究，即從各國相關(guān)立法中汲取普遍性的原理指導(dǎo)我國；最后，還需對國際上最新反海外腐敗立法的經(jīng)驗予以跟蹤、了解，如已有的文獻過度關(guān)注FCPA于1988年和1998年兩次修訂，而對之后的巨大變化缺乏跟蹤，更遑論思考。可幸的是，黨的十八屆四中全會明確提出了“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系”的要求，因此，順應(yīng)時勢，構(gòu)建我國反海外腐敗法律法規(guī)體系，刻不容緩。

二、我國反海外腐敗立法存在的問題

盡管我國自2011年起對海外腐敗行為已有相關(guān)司法解釋和補充規(guī)定予以規(guī)制，然而，由于立法時間太短，加上海外腐敗犯罪本身非常復(fù)雜，不可避免地存在很多問題。借鑒各國立法的經(jīng)驗與教訓(xùn)，我國現(xiàn)有反海外腐敗立法的主要問題如下：

首先，從根本上講，未對反海外腐敗立法給予應(yīng)有的重視。

從國際上看，最近十余年來，美歐日韓等幾乎所有發(fā)達國家均給予高度的重視，體現(xiàn)在立法的體系化、完備化。而國內(nèi)長期忽視反海外腐敗立法，已有立法也主要是為了履行《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國義務(wù)，而非從根本上構(gòu)建反海外腐敗立法體系。于是，在實踐上出現(xiàn)：一貫重視國內(nèi)反腐，長期忽視或怠于處罰外資企業(yè)國內(nèi)腐敗或內(nèi)資企業(yè)海外腐?。灰回炛匾曇詫ｍ椥袆舆@種運動式反腐②近十年來國內(nèi)開展了多次反賄賂相關(guān)的專項治理，主要有：自2005年開展了為期一年半的由最高檢發(fā)起的“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序瀆職犯罪專項行動”，主要是針對國家工作人員貪污受賄、瀆職失職等，其目的是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序；自2006年至今開展了“治理商業(yè)賄賂”專項行動，從中央到地方都成立了“治理商業(yè)賄賂工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要打擊索賄、行賄國家工作人員的商業(yè)賄賂行為。而備受矚目的葛蘭素史克案（2014年）則是公安部經(jīng)濟犯罪偵查局偶然發(fā)現(xiàn)線索而引發(fā)的，并非專項行動的結(jié)果。，輕視并缺乏反海外腐敗法制建設(shè)。

造成上述現(xiàn)象的原因主要在于：一方面，沒有認識到反海外腐敗已成國際共識與潮流，沒有注意到當今世界主要發(fā)達國家均制定了反海外腐敗立法，且均極大地擴張了域外管轄權(quán)；另一方面，也沒有認識到中國面臨的被動局面，即我國時刻面臨著這些擁有反海外腐敗法國家域外管轄權(quán)的挑戰(zhàn)，對內(nèi)已有的法律無法形成合力，有效治理跨國外企的腐敗犯罪。

其次，尚未建立完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系。

縱觀國外反海外腐敗立法的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，各國的一般路徑在于：都注意借鑒他國或國際組織的立法經(jīng)驗和內(nèi)容，以已簽署的公約為基準，注重在國內(nèi)反腐敗已有立法的基礎(chǔ)上構(gòu)建反海外腐敗的法律法規(guī)體系?、倜绹腇CPA正是在《羅賓遜-帕特曼法反價格歧視法案》、《有組織的勒索、賄賂和貪污法》、《政府行為道德法》、《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》、《證券法》、《證券交易法》、《虛假陳述法》、《證券執(zhí)法救濟和小額股票改革法》、《聯(lián)邦量刑指南》、《選擇性罰款法》、《郵政和電信欺詐法》、《薩班斯法案》、《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》等形成的體系支撐下才具有真正的執(zhí)行力。只有注重體系化、域外管轄權(quán)的擴大化、完備化以及實用化，建立反海外腐敗法律法規(guī)體系，才能有效應(yīng)對海外腐敗日益嚴峻的形勢。而我國已有的3項法律規(guī)定過于簡單，其他相關(guān)的多部法律法規(guī)也尚未有相關(guān)的修訂。

目前世界各國采取的立法模式主要有兩類：一是出臺專門的反海外腐敗單行法，并以此為核心，其他相關(guān)法律為支撐而形成完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系（以下簡稱“單行法核心模式”），如美國、英國、韓國、加拿大等；二是僅對已有法律進行大幅修訂而構(gòu)建反海外腐敗法律法規(guī)體系（以下簡稱“法律修訂模式”），或在刑法典中增設(shè)條款，或在民法或商法中規(guī)定或修改相關(guān)條款，或通過法律解釋擴大適用，如德國、日本、法國、芬蘭、奧地利、丹麥等。從已有的法律效果看，立法體系越完備，越有助于法律的執(zhí)行。而我國既沒有出臺反海外腐敗單行法，也沒有對已有法律大幅修訂，尚未建立完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系。

再次，反海外腐敗立法基本制度內(nèi)容嚴重缺失。

借鑒國際的普遍經(jīng)驗，我國反海外腐敗立法缺失的基本制度內(nèi)容主要有：（1）沒有授權(quán)主管機關(guān)、沒有明確其職責權(quán)限。（2）犯罪主體嚴重缺失，既沒有包含主流國家已涵蓋數(shù)十年的“證券發(fā)行者”，也沒有包含新近增加的主體②目前反海外腐敗的主流趨勢是管轄主體的擴大化與完整化，已擴展至代理人、共謀犯罪，美日英等國均采用了類似的規(guī)定。，更沒有包括間接推動犯罪的外國公民。（3）犯罪行為的界定過于狹窄，仍局限于“謀取不正當商業(yè)利益”“給予財物”，僅規(guī)定了“海外行賄”③有些國家已經(jīng)開始由重在懲罰行賄方轉(zhuǎn)向行賄受賄并重，如法國、瑞士、西班牙等。等。（4）法律責任的規(guī)定過于簡單。一方面，現(xiàn)有法律責任過于輕微，沒有資格罰，缺乏足夠的威懾力；另一方面，也沒有重視防止海外腐敗的基礎(chǔ)建設(shè)，沒有將企業(yè)盡職調(diào)查、合規(guī)建設(shè)與運行等與犯罪的處罰關(guān)聯(lián)起來。（5）缺失配套實施細則，導(dǎo)致執(zhí)法關(guān)鍵細節(jié)上無法可依。反觀美國，為FCPA的有效執(zhí)行制定了完備的配套實施細則。如美國司法部的“咨詢意見程序”（Advisory Opinion Procedure）、《FCPA實施指南》、司法部的《托馬斯備忘錄》（Thompson Memorandum）、證監(jiān)會的《西伯耳報告》（Seaboard Report）等。

第四，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的反海外腐敗主管機關(guān)。

目前反海外腐敗的職能由多個主管機關(guān)多頭、零散管理。這種管理既有工商行政管理機關(guān)，又有紀委監(jiān)察、國資委、商務(wù)部、檢察機關(guān)、公安部經(jīng)偵局等各部門，造成多龍治水的混亂局面。對此，風(fēng)險顧問公司Control Risks主管大中華區(qū)和北亞事務(wù)的肯特·克德爾在2014年2月26日曾指出，“當下，在中國，執(zhí)行反腐敗法律的監(jiān)管主體太多，這令海外企業(yè)非常迷惑”。

從國際經(jīng)驗上看，較為通行的慣例是設(shè)立專門的機構(gòu)對反海外腐敗進行集中而統(tǒng)一的懲治，且該機構(gòu)一般具有國際合作、跨部門執(zhí)行的能力，如，美國指定司法部刑事司和SEC（證券交易委員會）、英國指定司法部下屬的SFO（嚴重欺詐辦公室）等。

而中國由于沒有類似的法律規(guī)定，僅有2006年設(shè)立的“中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要面向國內(nèi)賄賂的專項行動，且2012年以后就未見其新聞報道，因此，在相應(yīng)重疊的管轄權(quán)需要協(xié)商合作時，外方不知道該與那個明確的主管機關(guān)聯(lián)絡(luò)，只能通過既有的司法協(xié)助、國際合作等間接渠道。反過來，中國也無明確統(tǒng)一的機構(gòu)負責海外腐敗行為的舉報與處理，只能通過檢察、公安、審計、工商、紀檢監(jiān)察等各個執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)，通過受理各種舉報進行。

三、我國反海外腐敗立法的出路

具體結(jié)合上述我國反海外腐敗立法所存在的問題，未來我國反海外腐敗立法的出路應(yīng)包括如下幾個方面：

首先，我們應(yīng)從戰(zhàn)略層面高度，重視反海外腐敗立法。必須清楚地認識到，完善反海外腐敗立法是我國經(jīng)濟實施“走出去”戰(zhàn)略的必然要求。一旦我國企業(yè)的海外腐敗行為被外國政府發(fā)現(xiàn)，將受到嚴厲的處罰，付出巨大的經(jīng)濟代價，甚至因此使得我國整個行業(yè)丟失了該國市場。一方面，完善反海外腐敗立法可以更好地維護我國司法主權(quán)。目前反海外腐敗已經(jīng)形成了全球治理趨勢，已不僅對在外國融資的我國發(fā)行者、非居民企業(yè)進行管轄，而且將管轄范圍擴張到只要利用其網(wǎng)絡(luò)、電話或賬戶的我國海外腐敗都歸其管轄，嚴重挑戰(zhàn)了我國的司法主權(quán)。另一方面，完善反海外腐敗立法可以更好地維護我國國家經(jīng)濟安全，并且在國際交往中處于有利地位。與此同時，完善反海外腐敗立法可以填補國內(nèi)反腐敗法律體系的空白，凈化國內(nèi)市場環(huán)境與維護國內(nèi)市場秩序。

其次，應(yīng)以“單行法核心模式”構(gòu)建完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系。盡管國際上已有的體系構(gòu)建模式有“單行法核心模式”和“法律修訂模式”兩類，但是，從我國已有立法的角度看，應(yīng)該選擇前者，即，出臺專門的反海外腐敗單行法，并建立以此為核心，其他相關(guān)法律為支撐的反海外腐敗法律法規(guī)體系。

之所以這樣選擇，是因為，一方面，反海外腐敗立法涉及太多內(nèi)容。以美國為例，其不僅有FCPA單行法，而且有眾多相關(guān)法律條款為之補充，且有非常詳盡的細則。而我國現(xiàn)有立法存在太多法律空白，很多基本內(nèi)容缺失，僅通過已有法律的修訂是無法完成的。另一方面，“法律修訂模式”弊大于利。該模式盡管立法成本低，但弊端是政出多門，不容易為人們所掌握，且條文之間普遍存在沖突、重疊。

再次，應(yīng)通過單行法的制定，完善反海外腐敗立法基本制度內(nèi)容的建構(gòu)。作為反海外腐敗法律法規(guī)體系中的核心，出臺的單行法應(yīng)將反海外腐敗立法的基本內(nèi)容作為重點進行系統(tǒng)體現(xiàn)，具體包括：

第一，授權(quán)主管機關(guān)。應(yīng)由單行法授權(quán)主管機關(guān)的監(jiān)管、提起民事訴訟、刑事訴訟及行政訴訟等主體資格、明確其職責權(quán)限，設(shè)定協(xié)同管理部門。需要指出的是，根據(jù)已有法律法規(guī)，國內(nèi)賄賂犯罪的偵查權(quán)以及舉報受理根據(jù)犯罪主體的不同分別由檢察機關(guān)和公安機關(guān)分工行使，前者負責國家工作人員賄賂罪、后者負責非國家工作人員行賄受賄罪以及對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪，然而，現(xiàn)實是海外腐敗犯罪常常非常復(fù)雜難以明確歸屬檢察機關(guān)還是公安機關(guān)，因此，海外腐敗犯罪偵查權(quán)應(yīng)統(tǒng)一于主管機關(guān)，這也與國際慣例一致，然后主管機關(guān)再根據(jù)案件的具體情況將偵查權(quán)賦予檢察機關(guān)或公安機關(guān)。

第二，明確犯罪主體。犯罪主體應(yīng)按照屬人屬地的一般原則擴大化與完整化，包括涉外的國內(nèi)公司、國內(nèi)注冊或發(fā)行證券的國外公司、主營地在國內(nèi)的外資公司、第三方代理公司、相關(guān)組織、以及與此相關(guān)的董事、股東、職員與雇員等自然人，還應(yīng)包括間接在國內(nèi)推動海外腐敗的外國非居民①FCPA將其寬泛解釋，即使應(yīng)用其電話、傳真、電子郵件等通信方式推進，也被納入管轄。參見文獻［2］，第18頁。。

第三，界定犯罪行為。一方面，應(yīng)該將“違反會計條款”視為犯罪；另一方面，應(yīng)該明確相關(guān)構(gòu)成要件，糾錯已有界定，如行賄對象、目的、支付等。其中，行賄對象應(yīng)以功能性角度來定義“外國公職人員或者國際公共組織官員”②15 U.S.C.§78dd-1（f）（1）（A）（2006）.；目的應(yīng)以“促使受賄者濫用職權(quán)從而將交易不正當?shù)刂赶蛐匈V人或其委托人，或者取得有利的立法或規(guī)則的目的，且包含有不正當?shù)膭訖C以及不正當?shù)赜绊懯苜V人的目的”為目的；支付應(yīng)包含促成支付、承諾支付、授權(quán)支付、第三方支付、共謀、幫助、教唆等直接或間接腐敗相關(guān)行為，且不應(yīng)以支付行為完成或產(chǎn)生效果作為判定標準。

第四，強化與完善法律責任。具體包括：（1）應(yīng)該徹底改變違法成本低的問題，對行賄主體的非自然人以及自然人處以巨額的刑事罰金和民事罰款，明確處罰額度的計算標準③美國以腐敗所圖謀利益或受害人損失的數(shù)倍為計算標準。參見18 U.S.C.A.§3571。，并規(guī)定嚴厲的資格刑；（2）對受賄主體也應(yīng)沒收違法所得并追究其民事責任和刑事責任；應(yīng)該規(guī)定參股母公司（代理人）、共謀、收購公司等的責任限制④目前代理人、共謀、收購公司等的責任限制正是國際上的研究熱點，美國參議院、眾議院司法委員會也曾舉行過該內(nèi)容的討論會，主張對FCPA修訂。；（3）應(yīng)該規(guī)定違反會計準則并有主觀故意的公司則應(yīng)處以更嚴厲的巨額罰金、巨額罰款或禁令，例如美國FCPA的豐田被罰案⑤王靜：《豐田被罰背后：民事罰款是美國監(jiān)管重要手段》，《法治周末》2010年4月14日。；（4）應(yīng)該加強反海外腐敗基礎(chǔ)建設(shè)的法律引導(dǎo)，一方面將是否向主管機關(guān)主動報告或信息披露、是否全面主動配合政府調(diào)查與盡職調(diào)查、是否有效實施合規(guī)制度等作為減輕制裁的要件，另一方面將處罰后一定時期內(nèi)是否建立合規(guī)制度以及是否矯正會計錯誤等作為處罰執(zhí)行結(jié)果的評估指標，促使其公司內(nèi)部規(guī)范的建立①Adam Turteltaub：《Breaking trust：The heart of corruption》，http://www.justice.gov/usao/nye/pr/2013/doc/cep-2013-09-turteltaub-lynch. pdf，2014-10-23.，這也是反海外腐敗立法的根本目的。

第五，出臺配套實施細則。參考美英等國立法，該部分主要包括主管機關(guān)的政策聲明文件②類似于美國的《托馬斯備忘錄》（Thompson Memorandum）和《西伯耳報告》（Seaboard Report）。參見文獻［9］，第126頁。、書面解答程序與解答公告③類似于美國的“咨詢意見程序”（Advisory Opinion Procedure）。參見文獻［1］，第140頁。、實施指南三部分。其中，政策聲明文件應(yīng)公開透明而詳細列舉主管機關(guān)決定對一家公司提出指控時的所有考慮因素，將延遲指控或免除指控的所有條件清楚地列出，促使公司在主管機關(guān)調(diào)查中全面合作；書面解答程序與解答公告主要提供一個主管機關(guān)制定的書面解答程序規(guī)范，以及與申請公司的互動解答，該解答公告可逐漸轉(zhuǎn)化為行為標準，成為反海外腐敗法實施的有效補充；實施指南主要對法律實施中的相關(guān)問題盡可能進行準確的說明，包括饋贈與賄賂、第三方支付、特殊偵查手段④陳結(jié)淼：《商業(yè)賄賂罪及其特殊偵查手段》，《政法論壇》2008年第1期。等，它是由反海外腐敗的主管機關(guān)公開發(fā)布的，目的是將反海外腐敗單行法與其相關(guān)法律法規(guī)在實踐層面予以更好地落實。

最后，應(yīng)重點明確反海外腐敗主管機關(guān)。目前，我國并無明確的反海外腐敗主管機關(guān)。根據(jù)美國及其他國家的經(jīng)驗⑤英國的反海外腐敗主管機構(gòu)為司法部下屬的“嚴重欺詐辦公室（SFO）；美國為司法部和SEC，兩者可實行“平行調(diào)查”，并共享調(diào)查結(jié)果，SEC主要針對證券發(fā)行人而司法部可針對非證券發(fā)行人情況，商務(wù)部負責對出口商們有關(guān)FCPA的基礎(chǔ)問題進行指導(dǎo)與解答。美國司法部與中國不同，類似于中國的司法部、最高人民檢察院（不完全的職能）、公安部（部分職能）幾家合在一起的權(quán)力，司法部調(diào)查機構(gòu)主要是下屬的FBI聯(lián)邦調(diào)查局。中國也有類似FBI的，一般認為是國務(wù)院下屬的公安部。，設(shè)置的反海外腐敗專門主管機關(guān)一般要求具有跨部門執(zhí)行的能力。梳理現(xiàn)有的反腐機構(gòu)，我國具有跨部門執(zhí)行能力的機構(gòu)有“中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組”⑥2006年成立，成員單位有中央紀律檢查委員會、全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等22個。和“中央反腐敗工作協(xié)調(diào)小組”⑦1996年第一次出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報中，成員單位有中央紀律檢查委員會、中央組織部、監(jiān)察部、審計署、中央政法委員會、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等?？晒┻x擇。兩者共同點在于：辦公室均在原預(yù)防腐敗局，即現(xiàn)在的紀委監(jiān)察部國際合作局，具體工作均由其承擔。不同點在于：前者工作重點在于國內(nèi)商業(yè)賄賂治理和國際交流⑧與經(jīng)合組織（OECD）聯(lián)合舉辦的反賄賂技術(shù)座談會，參加中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組（JLG）反腐敗專家組會談。，包括跨國企業(yè)的國內(nèi)賄賂，后者的工作重點在于國際追逃追贓等職務(wù)犯罪⑨2005年和2007年中央反腐敗協(xié)調(diào)小組先后建立起境外緝捕和防止違紀違法國家工作人員外逃兩項工作的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，2014年設(shè)立辦事機構(gòu)“國際追逃追贓工作辦公室”。。

筆者認為，理論上，商業(yè)賄賂屬于腐敗的表現(xiàn)形式，且根據(jù)中央精神⑩2008年《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知》，凡工作可以交由現(xiàn)有機構(gòu)承擔或者由現(xiàn)有機構(gòu)進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。，因此，可將“中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組”職能并入“中央反腐敗協(xié)調(diào)小組”，而原“中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組”的實體可作為專門機構(gòu)保留。這樣做的好處在于：一來可以延續(xù)其從2006年至今積累了豐富的治理商業(yè)賄賂的經(jīng)驗和機制，二來有利于綜合多個職能部門實現(xiàn)類似FCPA的效果。

那么這個專門機構(gòu)是保持原狀掛靠在紀委監(jiān)察部，還是按國際慣例掛靠在司法部呢？筆者認為，從目前的狀態(tài)來看，原“中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組”實際上是由原預(yù)防腐敗局，即現(xiàn)在的國際合作局承擔的，而國際合作局掛靠在紀委監(jiān)察部，但是，從長期來看，當然掛靠在司法部比較合適?。這樣選擇的理由在于：（1）符合國際慣例，易與世界接軌，美英等很多國家均放在司法部，且均屬行政機關(guān)，職能較吻合；（2）司法部是司法協(xié)助條約、被判刑人移管條約、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪條約》中指定的中央機關(guān)，也是實施《聯(lián)合國反腐敗條約》工作協(xié)調(diào)小組成員之一，有助于加強國際合作；（3）“中央反腐敗協(xié)調(diào)小組”目前主要是中紀委牽頭協(xié)調(diào)，帶有濃重的中國特色，將其掛靠司法部有利于淡化這個色彩，有利于國

?巧合的是，十八大四中全會決議：要改變司法部的職能，恢復(fù)到原來由司法部主管審判機關(guān)和檢察機關(guān)人財物的模式。這個趨勢是世界通行的。際合作。（4）有利于紀委監(jiān)察部國際合作局集中精力治理貪官外逃及跨境追贓。當然，對于證券發(fā)行者的海外腐敗，可由該辦公室授權(quán)其成員單位-證券監(jiān)督管理委員會，消除類似美國雙頭治理的弊端1○。

四、結(jié)語

“腐敗預(yù)防與懲治”是我們國家當前的一項重要工作，而海外腐敗的預(yù)防與懲治又是該工作的難點。因為我國長期以來對海外腐敗的預(yù)防與懲治的不重視，使得我國缺乏對海外腐敗的法律規(guī)制。在反海外腐敗法律規(guī)制逐漸成為全球共識的時代背景下，借鑒他國反海外腐敗立法的經(jīng)驗與教訓(xùn)，我國可出臺專門的反海外腐敗單行立法，并以此為核心，構(gòu)建完備的反海外腐敗法律法規(guī)體系，從而服務(wù)于保護我國的司法主權(quán)和經(jīng)濟安全。

［附注］本文系湖南大學(xué)國家腐敗預(yù)防與懲治協(xié)同創(chuàng)新中心、法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺建設(shè)階段性成果。

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［責任編輯：李嚴成］

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1001－4799（2016）04－0108－06

2015-10-16

國家社會科學(xué)基金重大資助項目：13&ZD012

石玉英（1972-），女，湖南長沙人，湖南大學(xué)法學(xué)院助理教授，湖南大學(xué)廉政研究中心研究人員，法學(xué)博士，主要從事腐敗預(yù)防與懲治研究。