劉 剛

(中州學(xué)刊 編輯部，河南 鄭州 450000)

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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制研究
——以河南省為例

劉 剛

(中州學(xué)刊 編輯部，河南 鄭州 450000)

研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)成本及其分擔(dān)機(jī)制問題，有利于理清各利益相關(guān)方的具體職責(zé)，預(yù)測農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本規(guī)模，為相關(guān)公共政策的制定提供有效的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本主要由社會(huì)保障支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)支出、隨遷家庭成員教育成本、勞動(dòng)和發(fā)展成本、生存成本等組成。河南省近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程不斷加速，但在成本分擔(dān)上還存在著承擔(dān)主體多元性不足、缺乏綜合協(xié)調(diào)，成本構(gòu)成過于靜態(tài)、缺乏良性互動(dòng)，成本分擔(dān)機(jī)制不完善、缺乏有效嘗試等情況和問題。構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，要堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，樹立意愿優(yōu)先、分類推進(jìn)的意識，塑造多元主體、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的模式。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；成本分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，變?yōu)槌鞘惺忻?，?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)立足、行為適應(yīng)、身份認(rèn)同、文化接納，真正全面地融入城市，同時(shí)能夠與城市市民一起享受城市一切公共服務(wù)和社會(huì)福利的過程。[1]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與當(dāng)?shù)貞艏用裢瑯拥木蜆I(yè)、住房、子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及各種公共服務(wù)待遇和權(quán)利所必須支付的代價(jià)的總和。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制是由成本成分、承擔(dān)主體及其功能和相互關(guān)系構(gòu)成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。

河南省作為我國內(nèi)陸地區(qū)的重要人口大省、農(nóng)業(yè)大省、經(jīng)濟(jì)大省，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提高。但是由于人口多，底子薄，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，歷史欠賬較多，加上堅(jiān)守18億畝耕地紅線和確保糧食安全戰(zhàn)略的要求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金壓力巨大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的成本構(gòu)成有哪些，需要哪些主體來承擔(dān)，是否持續(xù)地動(dòng)態(tài)調(diào)整與均衡，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的重大問題。

1 研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本問題的重要意義

1.1 有利于明確利益關(guān)聯(lián)方的職責(zé)，形成穩(wěn)定的籌資機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜過程，既需要高昂的成本，也需要政府、企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和社會(huì)等多方面的參與。2014年出臺的《河南省科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化三年行動(dòng)計(jì)劃》，不僅明確了各項(xiàng)目標(biāo)和措施，更對重大專項(xiàng)進(jìn)行了省直部門的責(zé)任分工。在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)職業(yè)技能提升、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力促進(jìn)、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋等項(xiàng)目上，明確了與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)部門的責(zé)任。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)成本及其分擔(dān)機(jī)制問題進(jìn)行分析和研究，可以進(jìn)一步明確成本承擔(dān)主體及其相關(guān)責(zé)任，在制度成本、就業(yè)保障成本和生存成本等方面獲得確定的籌資渠道，形成穩(wěn)定的籌資機(jī)制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供一定的保障。

1.2 有利于估計(jì)和預(yù)測農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本規(guī)模，保證資金的有效性

當(dāng)前關(guān)于農(nóng)民工市民化成本和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的經(jīng)濟(jì)成本研究還處于初始階段，這與其市民化的特點(diǎn)有關(guān)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的規(guī)模預(yù)測主要集中于農(nóng)民工群體。目前，對于農(nóng)民工市民化成本的估計(jì)多種多樣，且相差較大。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)表明，每新增1個(gè)城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費(fèi)，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元(不含運(yùn)行和管理成本)。[2]中國發(fā)展研究基金會(huì)2010年的估計(jì)表明，中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的成本平均在10萬元左右。國務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)課題組在2011年對鄭州等城市的農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行了測算，其中，鄭州市農(nóng)民工市民化成本總計(jì)為77361元。[3]我國地域廣闊，東、中、西發(fā)展差異較大，各地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本肯定也有很大的差別。估計(jì)本地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本規(guī)模，并進(jìn)一步預(yù)測成本規(guī)模的變動(dòng)趨勢，有利于為當(dāng)前和未來資金投入規(guī)劃的制定提供一定的依據(jù)，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的有效推進(jìn)。

1.3 有利于為政府部門出臺科學(xué)合理的市民化公共政策提供依據(jù)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙，是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的制度歧視。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)，離不開各級各地政府的制度創(chuàng)新，而與制度創(chuàng)新直接相關(guān)的是政府相關(guān)的公共政策?？茖W(xué)有效的公共政策是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化順利進(jìn)行的根本保證。公共政策直接或間接涉及社會(huì)各群體的利益、各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，其制定必須擁有充足的現(xiàn)實(shí)的科學(xué)依據(jù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制研究，可以從承擔(dān)主體、承擔(dān)內(nèi)容和成本分配等多個(gè)方面和角度，為相關(guān)公共政策的制定提供有效的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，保證與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)的公共政策制定的科學(xué)性、合理性和有效性。

2 河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的主要構(gòu)成

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要是指將現(xiàn)在已經(jīng)在城市居住的以農(nóng)業(yè)戶籍流動(dòng)人口、農(nóng)民工等為代表的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市基本公共服務(wù)體系，使他們有活干、有學(xué)上、有房住、有保障，享受與所在城市市民同等的權(quán)利所支付的各項(xiàng)代價(jià)。[4]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化是一個(gè)生活水平得到改善、市民權(quán)利得到保障的過程，一定的成本支出必不可少。當(dāng)前河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本主要包括以下三部分。

2.1 社會(huì)保障成本

主要包括醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)及廉租房、保障性住房和經(jīng)濟(jì)適用房等住房建設(shè)。由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，社會(huì)保障長期以來主要針對城鎮(zhèn)居民。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)形成的以合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)、災(zāi)害救濟(jì)等為代表的低水平的“生存保障”，在改革開放初期分崩離析。在國家關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障政策的支持下，河南相繼出臺了各項(xiàng)政策，農(nóng)村居民社會(huì)保障制度漸趨完善，“五保供養(yǎng)”和社會(huì)救助體系初步形成；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度擴(kuò)大到所有縣市區(qū)；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面推開，參保人數(shù)不斷增加。但是，農(nóng)村的社會(huì)保障體系仍然與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系在保險(xiǎn)金額和保障水平上存在較大差距。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求其實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)保障權(quán)利，因此，農(nóng)村以新農(nóng)合和新農(nóng)保為代表的社會(huì)保障向城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換成本需要政府財(cái)政的大力支持。同時(shí)，廉租房、社會(huì)保障房和經(jīng)濟(jì)適用房等住房建設(shè)支出，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本非常重要的一部分。以住房為例，河南省部分城市已經(jīng)在相關(guān)領(lǐng)域做出了有效嘗試：濟(jì)源市規(guī)定，農(nóng)村居民購買保障房享受和城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益，對住房困難等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼，確保農(nóng)民進(jìn)城能住房；平頂山市把進(jìn)城務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系，保障其公平享受全市統(tǒng)一的住房保障優(yōu)惠政策；商丘市規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房方面，可申請公租房居住，條件成熟時(shí)，還可以登記為購買，符合條件的可納入廉租住房保障體系。

2.2 城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化向城市的承載能力提出了挑戰(zhàn)，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化必須加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。濟(jì)源市、平頂山市和商丘市為提高其城市的承載力，也進(jìn)行了一系列的積極探索，增強(qiáng)了城市的容納能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了適度的空間載體。濟(jì)源市加快推進(jìn)濟(jì)東新區(qū)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，推進(jìn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)復(fù)合型組團(tuán)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)住房、教育、醫(yī)療、商貿(mào)、餐飲等服務(wù)功能配套建設(shè)，進(jìn)一步提高了集聚人口的能力；平頂山市大力實(shí)施中心城區(qū)和縣城擴(kuò)容提質(zhì)工程，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)綜合承載能力；商丘市結(jié)合自身工業(yè)發(fā)展相對滯后的實(shí)際，加大招商引資力度，積極承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，增強(qiáng)工業(yè)吸納人口的能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

2.3 隨遷家庭成員教育成本

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，其子女的教育就需要相應(yīng)地新建學(xué)校、增加師資力量。河南省部分城市在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)方面，做出了有效嘗試。例如：濟(jì)源市推動(dòng)高中、初中和職業(yè)教育向城鎮(zhèn)集中，近年來累計(jì)投資8億余元，在市區(qū)先后新建了9所高規(guī)格學(xué)校，新增2萬多個(gè)優(yōu)質(zhì)學(xué)位，基本滿足了進(jìn)城務(wù)工人員的子女就學(xué)問題；平頂山、商丘等城市規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女可以按照就近入學(xué)的原則，在所在城市學(xué)校就讀，并享受與城市學(xué)生同等的待遇。這一系列舉措，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化解除了后顧之憂。

2.4 勞動(dòng)和發(fā)展成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)必然面臨著勞動(dòng)的需求，甚至可以說城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力需求促使農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正常勞動(dòng)和進(jìn)一步發(fā)展也需要一定的成本。新《勞動(dòng)法》規(guī)定了勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中的八大權(quán)利：平等就業(yè)的權(quán)利，選擇職業(yè)的權(quán)利，取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利，休息權(quán)利，參加社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的權(quán)利，接受相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利和提請勞動(dòng)爭議處理的權(quán)利。與這些權(quán)利相對應(yīng)的是企業(yè)需要承擔(dān)的義務(wù)。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中的勞動(dòng)和發(fā)展成本，主要由企業(yè)來承擔(dān)，要求企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任。

2.5 生存成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身需要在城市生活中承擔(dān)一定的生活成本，包括衣、食、住、用、行等諸多方面，并需要在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和住房公積金等方面承擔(dān)個(gè)人支出費(fèi)用。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一方面要負(fù)擔(dān)其自身和家庭成員在城鎮(zhèn)生活的各項(xiàng)基本支出，另一方面還要承擔(dān)子女部分教育費(fèi)用、住房和社會(huì)保障中的個(gè)人繳納部分。這些成本不僅來源于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)通過工作獲得的經(jīng)濟(jì)收入，還包括其通過市場化手段將其在農(nóng)村擁有的各種資源轉(zhuǎn)化的資產(chǎn)。

3 河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的主要承擔(dān)主體

3.1政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的主要承擔(dān)者

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，影響這一過程的因素也具有復(fù)雜的特點(diǎn)。農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口在社會(huì)保障、就業(yè)制度和土地制度等方面都具有一定的差異。城鎮(zhèn)居民每年可以享受由國家提供的城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等多項(xiàng)社會(huì)保障，但是，農(nóng)村人口在相關(guān)社會(huì)保障的享受上遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民水平。在就業(yè)上，城鎮(zhèn)居民可以獲得相對較多的職業(yè)技能培訓(xùn)、零就業(yè)家庭幫扶等政策優(yōu)惠，還可以享受失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障，農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)保障卻相對弱化許多。[5]教育上的差別也是非常明顯，農(nóng)村教育水平與城鎮(zhèn)教育水平存在巨大差距，教育不公平現(xiàn)象日益凸顯。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響因素是國家制度安排的結(jié)果，不是某個(gè)個(gè)人或者群體可以改變的，其根本上的解決既需要國家頂層設(shè)計(jì)，更需要各級政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行制度創(chuàng)新。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的快速市民化，制度歧視是最大障礙，政府作為相關(guān)政策的制定者，無疑在其中承擔(dān)主要責(zé)任。

3.2 企業(yè)參與分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是農(nóng)民由農(nóng)村走向城市，農(nóng)業(yè)從業(yè)者向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。市民化最先實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)民職業(yè)的改變，企業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)的主渠道。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市企業(yè)之間是一種互惠互利關(guān)系。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為企業(yè)提供了源源不斷的勞動(dòng)力，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口載體的企業(yè)，也不可避免地為其市民化承擔(dān)一定的成本。由于以營利為目的的社會(huì)性質(zhì)，企業(yè)主要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)保障、社會(huì)福利等間接成本。

3.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)市民化個(gè)人成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為市民化的主角，在這一過程中不可避免要承擔(dān)一定的個(gè)人成本，這一個(gè)人成本的承擔(dān)的前提，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力。但是，由于受教育程度較低、文化層次不高、掌握技能不充分等原因，很多農(nóng)民工在城市中主要從事簡單的體力勞動(dòng)，相應(yīng)地其所獲得的職業(yè)報(bào)酬也較低。同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體、個(gè)體之間在年齡、性別、受教育程度和收入等方面存在較大的差異，不同群體承擔(dān)市民化成本的能力差別也很明顯。因此，在努力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)個(gè)人成本能力的同時(shí)，還應(yīng)充分尊重其市民化意愿。

4 河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制存在的主要問題

4.1 承擔(dān)主體多元性不足，缺乏綜合協(xié)調(diào)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化承擔(dān)主體方面，部分學(xué)者提出“政府為主，中央政府和地方政府各負(fù)其責(zé)，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)三方參與成本分擔(dān)”的承擔(dān)體系。[6]就河南來說，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，企業(yè)實(shí)力不強(qiáng)、積極性不高，加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)體能力有限，政府在市民化成本方面依然起著主導(dǎo)作用。此外，政府、企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口三元主體之間統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)較為缺乏。政府負(fù)責(zé)主要成本，卻容易忽視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體內(nèi)部的差異和市民化意愿；企業(yè)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供勞動(dòng)和發(fā)展報(bào)償，卻難以消除這些成本在地區(qū)間轉(zhuǎn)接移序的制度障礙；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有強(qiáng)烈的市民化意愿和能力，卻難以舍棄其在農(nóng)村特別是土地上的相關(guān)利益。[7]因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本承擔(dān)機(jī)制不但需要擴(kuò)大承擔(dān)主體，增加相關(guān)社會(huì)組織(社會(huì)慈善和福利機(jī)構(gòu))在其中的參與度，還需要增強(qiáng)不同主體間的信息溝通和綜合協(xié)調(diào)，提高機(jī)制的有效性。

4.2 成本構(gòu)成過于靜態(tài)，缺乏良性互動(dòng)

從我國社會(huì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、企業(yè)發(fā)展程度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身能力來看，政府在一段時(shí)間內(nèi)承擔(dān)市民化主要成本具有一定的不可避免性。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，直接或間接承擔(dān)主體都會(huì)不斷增加，不同主體間的承擔(dān)比例和承擔(dān)事項(xiàng)也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的改變。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建需要考慮動(dòng)態(tài)變化著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，市民化成本與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市享受的權(quán)利密切相關(guān)，是一個(gè)不斷增長過程，也是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程。根據(jù)相對穩(wěn)定的主體確定的成本構(gòu)成，自然比較靜態(tài)，缺乏主體間的良性互動(dòng)，也缺乏“與時(shí)俱進(jìn)、與需俱進(jìn)”的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)變動(dòng)。

4.3 成本分擔(dān)機(jī)制不完善，缺乏有效嘗試

完善的成本分擔(dān)機(jī)制不僅包括多元承擔(dān)主體、明確的成本構(gòu)成和良性的運(yùn)行機(jī)制，更具有適合當(dāng)前的科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性以及應(yīng)對未來變化的預(yù)測性和可持續(xù)性。當(dāng)前河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔(dān)機(jī)制的主體有限、成本構(gòu)成有待明確，運(yùn)行機(jī)制及其預(yù)測性和可持續(xù)性方面還有待于發(fā)展和完善?？偟膩砜?，河南省關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的分擔(dān)機(jī)制還處于探索和初創(chuàng)階段，多主體、動(dòng)態(tài)的成本分擔(dān)機(jī)制亟須進(jìn)一步健全和完善。這種完善離不開各相關(guān)主體的共同努力，更需要處于主導(dǎo)地位的各級政府的多方面有效嘗試。

5 構(gòu)建河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的總體思路

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長而又宏大的社會(huì)過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為其中非常重要的一部分，也是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要巨額成本，建立科學(xué)有效可持續(xù)的成本分擔(dān)機(jī)制尤為緊要和迫切。

5.1 堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則

改革農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，必須樹立公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。公平不僅指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體每個(gè)個(gè)體都應(yīng)得到公正的對待，也指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面獲得與所在城市市民同等的社會(huì)權(quán)利。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的根本目的是縮小城鄉(xiāng)差距，讓改革發(fā)展的成果更多地惠及一切人民，這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同權(quán)同享的過程，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和共同富裕的過程。要從提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高度出發(fā)，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)時(shí)合法權(quán)益的保護(hù)，確保同工同酬，不斷提高農(nóng)民工市民化的能力，從根本上消除城鎮(zhèn)內(nèi)部產(chǎn)生的新二元結(jié)構(gòu)。同時(shí)又要考慮所在地區(qū)和城市的財(cái)政實(shí)力、承受能力，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對等的原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的有序轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，我們堅(jiān)持公平優(yōu)先，并不表示不關(guān)注速度，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的時(shí)期，我們在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的同時(shí)，也應(yīng)該努力讓更多的人盡快從我國改革發(fā)展中獲得實(shí)惠，這便是實(shí)現(xiàn)效率的過程。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制必須堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。

5.2 樹立意愿優(yōu)先、分類推進(jìn)的意識

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化涉及與人民群眾現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等問題，其巨額成本的分擔(dān)主體涉及教育、衛(wèi)生、住房、基建、社保等多個(gè)部門。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，在城市總體社會(huì)容納能力相對不足、區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，必須要樹立意愿優(yōu)先、分類推進(jìn)的意識。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有突出的層次性和差異性。不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(性別、年齡、職業(yè)、收入、進(jìn)城年限)具有不同的特點(diǎn)，也具有不同的實(shí)現(xiàn)其自身市民化的能力。從城市發(fā)展的實(shí)力和規(guī)模來看，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、設(shè)置門檻較多的特大城市，有近年來快速崛起、吸引較多人口流入的中等城市，也有發(fā)展速度較慢的小城市和特色小城鎮(zhèn)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不同階段來看，有剛剛離開土地和農(nóng)村來到城市的，有的僅是進(jìn)城打工將來還要返鄉(xiāng)，也有已在城市打拼多年、有一定積蓄和強(qiáng)烈市民化意愿、正在融入城市生活的。不同的人口特征、不同的城市規(guī)模、不同的市民化階段等因素，都影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的建構(gòu)。因此，不同地區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要結(jié)合自身的實(shí)力和階段，因地制宜地采取分類有別的政策措施。

5.3 塑造多元主體、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的模式

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史背景下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不可能一蹴而就、一步到位，更不可能是某一方面的努力就能夠?qū)崿F(xiàn)的。塑造多元主體、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)模式，是實(shí)現(xiàn)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要前提。要綜合考慮中央政府和地方政府之間、流入地政府與流出地政府之間在承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的事權(quán)劃分關(guān)系。中央政府應(yīng)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理流動(dòng)的基礎(chǔ)上，逐步加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流入省份和流入地區(qū)特別是中西部相對落后地區(qū)的財(cái)政支持力度，逐步建立以常住人口而非戶籍人口為依據(jù)、人財(cái)掛鉤的財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付制度。以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為手段，根據(jù)各地區(qū)吸納人口的規(guī)模，每年定向給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，重點(diǎn)在公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、就業(yè)幫扶、社會(huì)保障等方面，加強(qiáng)對人口流入省份以及中西部相對落后地區(qū)的補(bǔ)助，特別要加大對人口集中流入地區(qū)公租房等保障性住房建設(shè)的補(bǔ)助。

省級政府應(yīng)重點(diǎn)承擔(dān)省內(nèi)跨市縣、跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本?？梢园凑胀七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項(xiàng)基金，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，對本省戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省內(nèi)跨區(qū)轉(zhuǎn)移提供公共服務(wù)支持；加強(qiáng)對鄭州、洛陽等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要流入城市的補(bǔ)助，主要用于支付農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的醫(yī)療、社會(huì)保障等成本，其規(guī)模與流入地提供公共服務(wù)的質(zhì)量相掛鉤。此外，還應(yīng)繼續(xù)推行“人地掛鉤”政策，建立省級土地指標(biāo)的增減掛鉤機(jī)制，將部分流出地轉(zhuǎn)出的承包地和宅基地指標(biāo)分給流入地，保持兩地之間土地增減的大致平衡。

市縣地方政府應(yīng)著重承擔(dān)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、維護(hù)與公共服務(wù)運(yùn)行成本。一是為容納新市民人口，地方政府應(yīng)對城鎮(zhèn)進(jìn)行必要的新建、擴(kuò)建，進(jìn)一步完善市政設(shè)施、公共服務(wù)等，并承擔(dān)起相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)、維護(hù)和管理成本；二是地方政府應(yīng)加大在公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、保障性住房建設(shè)、義務(wù)教育、就業(yè)幫扶等方面的投入力度，努力為新市民提供與原住居民大致均等的公共服務(wù)。此外，為提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)體承擔(dān)其市民化成本的能力，應(yīng)加快對各類農(nóng)村資產(chǎn)的確權(quán)頒證工作，對土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等，抓緊確權(quán)頒證，推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺。

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[2] 住建部調(diào)研組. 中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告[M].北京：中國言實(shí)出版社，2006.

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A STUDY OF COST-SHARING MECHANISM OF TRANSFERRING RURAL POPULATION INTO URBAN RESIDENTS——With Henan Province as a case

LIU Gang

(Dept.ofEditorial,AcademicJournalofZhongzhou,Zhengzhou450000,China)

To study the related cost and the cost-sharing mechanism of transferring rural population into urban residents helps clarify the specific responsibilities of the various stakeholders,predict the public cost scale,and provide a realistic and effective basis for formulating the public policy.The major costs are composed of social security spending,urban infrastructure and basic public service spending,education costs of family members,labor and development costs and subsistence costs.In recent years,the process of transferring rural population into urban residents in Henan Province has been accelerated but in terms of cost-sharing,there exist such problems as follows:the lack of diversity of the subjects assuming the task,the lack of comprehensive coordination,excessively static composition of costs,the lack of benign interaction,imperfect cost-sharing mechanism,the lack of effective attempt and so on.Constructing a scientific and rational cost-sharing mechanism involves adhering to the principle of fairness priority while taking efficiency into account,establishing consciousness of willingness priority and classified propulsion,and shaping the pattern of multiple subjects and dynamic coordination.

new urbanization;transferring rural population;citizen-oriented;cost sharing mechanism

2016-06-15

2015年河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目(2015CJJ075)；2016年河南省軟科學(xué)項(xiàng)目(162400410301)。

劉剛(1988-)，男，河南周口人，碩士，助理研究員，研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”問題。

1673-1751(2016)03-0044-06

D035.3

A