張景峰

(河南科技大學 法學院, 河南 洛陽 471023)

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【法壇論衡】

人大常委會制度實踐面向的法理基礎

張景峰

(河南科技大學 法學院, 河南 洛陽 471023)

把握法理基礎有助于人大常委會制度功能的實現(xiàn)。人大常委會制度蘊含著性質、地位、會議三個方面的法理。由于沒有充分遵循其相關法理基礎，人大常委會制度運行無法實現(xiàn)其更多功能。而促進人大常委會運行遵循法理基礎可以從事實、規(guī)范兩個層面來進行。

人大常委會；制度；法理基礎

人大常委會制度作為人民代表大會制度的組成部分，其實踐運行也構成人民代表大會制度實踐的重要組成部分。而且，人大常委會制度實踐的成效，在一定程度上直接關系到人民代表大會制度設計的實現(xiàn)程度。因此，關注人大常委會制度，從理論上對其進行深入研究，從實踐上不斷增強運行實效，促進人大常委會制度有效發(fā)揮作用，具有理論價值和現(xiàn)實意義。人大常委會制度涉及的方面和內容很多，需要研究的理論和實踐問題也很多。本文嘗試從實踐面向的視角分析法理基礎支配下的人大常委會制度實踐，在理論分析的基礎上，探討人大常委會制度實踐的改進方向。

一、人大常委會制度法理基礎

人大常委會制度的設計，蘊涵著與其相適應的法理基礎。只有把握了人大常委會制度的法理，才能更好地理解人大常委會制度的設計，也才能保證人大常委會制度實現(xiàn)制度功能，發(fā)揮在國家政權架構中的作用。

(一)人大常委會性質法理

1．法定機關。人大常委會屬于法定機關，是相對于那些不是法定、允許機構內部在其自由裁量范圍內設計確認的任意型國家機關而言的，是指人大常委會作為國家政權架構的一部分，是國家法律設計確認具有法定權限的國家機關。法定機關通常包含設置法定、權限法定兩個層面的內容。(1)設置法定。設置法定是指設置與否、如何構成、名稱如何使用等都要由國家法律來規(guī)定。首先是人大常委會設置與否要由國家法律進行考量。國家法律設定某種機關是非常嚴肅和慎重的事情，是要進行充分論證的，不是隨隨便便來決定設置或者不設置某種國家機關的。設置適當與否會產生不同的效果，歷史和現(xiàn)實都給予了充足的證明。設置了應該設置的機關，對政權會產生積極的效果；設置了不該設置的機關，對政權會產生負面的效果。人大常委會即是經過國家法律考量后，根據(jù)我國政權架構整體設計而設置的重要國家機關。其次是如何設置。國家法律要對機關成員的構成等作出規(guī)定。第三是使用什么樣的名稱要由國家法律來決定。國家機關的名稱一般來說要準確、精煉，合乎現(xiàn)代漢語的表達習慣，能夠體現(xiàn)出機關在國家機構中的屬性。本文所述人大常委會是人民代表大會常務委員會的簡稱，是根據(jù)其在整個政權架構中的功能、地位、作用而確定的。(2)權限法定。通過國家法律決定設置某一國家機關后，就要確定其明確、具體的權限范圍。如果沒有明確、具體的權限范圍，國家機關權力的行使就失去了依據(jù)，社會也失去了對其運行合法與否進行判斷、依法對其進行制約的基礎。人大常委會也不例外，有通過國家法律所界定的權限范圍，只不過各個不同類型的人大常委會權限范圍既有同質又有所差異而已，其中全國人大常委會和地方人大常委會、有地方立法權和沒有地方立法權人大常委會、民族自治地區(qū)和非民族自治地區(qū)人大常委會之間法定權限的差異更為明顯一些。

2．代表機關。人大常委會作為一種國家機關，既不是由人民(公民)直接行使國家權力的機關，也不是由非人民代表行使國家權力的機關，而是由人大代表代表人民履職、行權的國家機關，是一種代表機關，屬于代議制范疇的國家機關。人大常委會在我們國家作為一種代表機關，有代表的代表機關與代表機關兩個層面的含義。(1)代表的代表機關。人大常委會是由人民代表大會在其自身成員中選出代表成為人大常委會的組成人員，即由代表機關選出其代表組成行使法定職權的國家機關。人大常委會是由代表的代表組成的國家機關，其成員需要依據(jù)法定的代表選舉程序而產生。(2)代表機關。人大常委會成員雖然是由人民代表大會在自己的成員中依據(jù)法定程序選舉產生的，但是一個基本的事實沒有改變，就是選出的代表首先必須是人大代表，被選舉為代表的代表后還具有原來的代表身份，不因為被選舉為代表的代表而喪失原來的代表身份(如果喪失原來的代表身份就要同時喪失代表的代表身份)。人大常委會作為代表的代表機關，比較容易被接受和重視，而作為一定意義上的普通代表機關則容易被忽視，因此尤其值得關注和重視。不能撇開普通代表機關的內在屬性來認識和把握人大常委會代表機關的性質。

3．民意機關。人大常委會作為政權架構中的一種國家機關，從其根本性質上來看，屬于民意機關[1]。在我國的政權架構中，并不是所有的國家機關都是民意機關，國家機關存在民意機關與非民意機關之分。在我們國家，法定的民意機關有人民代表大會和人大常委會兩種類型。民意機關包含由民意代表所組成、依法收集表達民意、依法將民意法律化、監(jiān)督法律化民意實現(xiàn)等幾個要素。(1)由民意代表所組成。法定選舉人(選民或者選舉單位)依法民主選舉產生人民代表大會的代表，即代表選民意愿的法定主體，人民代表大會依法民主選舉人大常委會的組成人員，即另一類代表選民意愿的法定主體。這些代表選民意愿的法定主體按照各自的規(guī)則組成相應的民意機關。(2)依法收集、表達民意。人民代表大會的代表或者人大常委會的組成人員按照法定的程序，將選民的意愿收集上來、在法定渠道中表達出來。需要注意的是，只有那些按照法定程序、以法定身份、通過法定渠道表達的民意，才能夠成為民意機關運行中表達的民意。(3)依法將民意法律化。民意機關是民意的表達機關，要將分散的民意進一步集中、融合為具有可執(zhí)行性的法律化民意，以人民代表大會或者人大常委會的決議、決定等方式表達出來。民意法律化的途徑包括立法、重大事項決定等。(4)監(jiān)督法律化民意實現(xiàn)。人民代表大會或者人大常委會監(jiān)督執(zhí)行機關落實法律化的民意(包括本級和上級民意機關的法律化民意)，實現(xiàn)人民的意愿。監(jiān)督法律化民意實現(xiàn)是民意機關的重要責任。

4．常設機關。人大常委會作為政權架構中的一種國家機關，屬于人民代表大會的常設機關?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第57條規(guī)定，全國人大的常設機關是全國人大常委會，因此在中央層面，人大常委會是人大的常設機關；在地方層面呢？根據(jù)法律規(guī)范解釋的理論，人大常委會也宜解釋為，是同級地方人民代表大會的常設機關?，F(xiàn)代漢語中對“常設”一詞的解釋是：“【常設】不是臨時設立的(組織、機構等)：全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的～機關?！盵2]人大常委會作為人民代表大會的一種機關，不是人民代表大會臨時設立的非固定機關，比如會議期間的主席團、特別問題調查委員會等，而是常設機關。人大常委會是由人民代表大會派生的，沒有人民代表大會，也就沒有人大常委會。

(二)人大常委會地位法理

人大常委會的地位，主要從兩個方面體現(xiàn)出來，一方面是從與人民代表大會的關系中體現(xiàn)出來，另一方面是從與其他非民意機關的國家機關關系中體現(xiàn)出來。

1．作為常設機關的地位。我們可以從人大常委會與人民代表大會的關系中，了解人大常委會的地位。(1)選舉與被選舉關系。人民代表大會選舉產生人大常委會的組成人員，產生人大常委會。人民代表大會是選舉者，人大常委會組成人員是被選舉者，而不是相反。這個關系和地位不能搞反了。(2)負責與接受負責、監(jiān)督與接受監(jiān)督關系。作為“代表的代表”實際上也是公法上的受托人，作為代表的代表對其選舉者負責，受其監(jiān)督，選舉者不滿意可以通過法定途徑追究責任。另外，需要注意的是，負責、監(jiān)督又體現(xiàn)出雙重負責、雙重監(jiān)督的特點。代表的代表仍然是代表，作為代表對其法定選舉人(選民或者選舉單位)負責、受其監(jiān)督，在行使代表的代表職權時也要考慮其選舉人的意愿。

2．作為民意機關的地位。我們可以從人大常委會與其他非民意國家機關的關系中，了解人大常委會的地位。(1)人大常委會是代表人民行使國家權力的機關。人大常委會作為民意機關，就要按照法律規(guī)定的程序、權限行使職權，收集民意，表達民意，實現(xiàn)民意法律化，監(jiān)督法律化民意的落實，等。(2)人大常委會按照民主集中制的原則行使權能?！稇椃ā返?條第1款、第3款規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！薄皣倚姓C關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！蓖瑫r，根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱《全國人大組織法》)和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方人大政府組織法》)，人大常委會也享有監(jiān)督國家行政機關、審判機關、檢察機關等法定職權，發(fā)揮民意機關的監(jiān)督作用，處于監(jiān)督者地位。

(三)人大常委會會議法理

1．會議體運行。人大常委會是多元成員構成的委員會型國家機關，與其他同質機關或者機構一樣，行使職權需要采用會議體的方式，即行使職權的會議性[3]。(1)人大常委會通過舉行會議并議決事項的方式行使職權。人大常委會作為一種法定國家機關，在行使職權的會議中體現(xiàn)其自身的價值。沒有行使職權的人大常委會會議存在，也就沒有人大常委會的生命。如果沒有舉行人大常委會會議，就不能行使人大常委會法定的職權。(2)人大常委會行使法定職權的方式是其組成人員集體舉行會議并議決事項。人大常委會行使職權是多元法定組成者(參加者)舉行會議并議決事項，這些多元組成者(參加者)按照法律和具有法律意義的規(guī)范共同(集體)議決事項。而在共同(集體)議決事項時，采用少數(shù)服從多數(shù)的多數(shù)決原則來進行。具體來講，《全國人大組織法》第31條規(guī)定：“常務委員會審議的法律案和其他議案，由常務委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過?！薄兜胤饺舜笳M織法》第45條第2款規(guī)定：“常務委員會的決議，由常務委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過?！奔醋h決事項基本采用由常務委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過的多數(shù)決原則。

2．間隔型運行。人大常委會作為委員會型國家機關，行使職權的會議并非持續(xù)不斷進行，其舉行會議呈現(xiàn)出間隔型的特點。筆者將人大常委會的間隔型運行劃分為法定間隔運行型、客觀間隔運行型、主觀間隔運行型三種類型。(1)法定間隔運行類型。根據(jù)法律的規(guī)定，人大常委會作為人民大表大會的常務機關，只有在其閉會期間，也就是在兩次人民大表大會開會的中間時段，才能夠舉行會議行使職權。在人民代表大會開會期間，人大常委會停止職權的行使。因此，人大常委會舉行會議是有法定間隔的，不能持續(xù)舉行會議、履行職權。(2)客觀間隔運行類型。由于行使職權的特定性，議題準備、職能工委(或者人大專門委員會)調研、處理結束等有一定的客觀性，人大常委會通常在此基礎上將人大常委會會議分為若干次，一般是兩個月原則上舉行一次人大常委會會議。因此，如果客觀情勢發(fā)生較大的變化，也會影響到間隔的時間，實踐中經常出現(xiàn)的是縮短會議的間隔期。(3)主觀間隔運行類型。由于非會議規(guī)律本身限制的原因，也會將會議分為若干次來進行，屬于主觀間隔運行類型，但是有別于客觀間隔運行類型。

二、人大常委會制度遵循法理運行問題

人大常委會制度的具體運行過程，首先是在國家法律規(guī)范的框架內來進行，不能越過國家法的底線去運行、去創(chuàng)新；其次還要考慮這些國家法律規(guī)范背后的法理基礎，真正實現(xiàn)法律規(guī)范的設計初衷。只有嚴格依照國家法律規(guī)范并遵循法理基礎運行人大常委會制度，人大常委會制度的實踐才可能真正實現(xiàn)作為國家機關的功能，發(fā)揮人大制度的作用，達到國家政權架構設計的目的。本文側重于從遵循法理的視角思考人大常委會制度的運行。

(一)體現(xiàn)人大常委會性質運行問題

本文將人大常委會性質法理主要從法定機關、代表機關、民意機關、常設機關四個方面進行了歸納，人大常委會制度運行的問題也可以從這四個方面分析。

1．遵循法定機關性質法理問題。人大常委制度的運行在遵循設置法定時，實踐出現(xiàn)問題不多，很少見到逾越法律規(guī)定的情形。實踐中問題比較多見的是權限法定問題。從理論上來講，權限法定運行中的問題主要是履職越權的問題。就人大常委會履職實踐來看，履職越權較為少見，但不是沒有。就立法權能而言，哪些是人民大表大會立法的范圍、哪些是人大常委會立法的范圍，基本明確，但是存在人大常委會越權立法的問題。另外，常委會組成人員非會議期間的職權問題，比如領導分包項目、招商引資等，也屬于人大常委制度運行中的問題。關鍵是看該行為是否與人大常委會法定成員身份相符合、是否影響到其在會議中的履職。如果回答是否定的，則與該法理也是相悖的。

2．遵循代表機關性質法理問題。人大常委會制度的運行在作為代表機關對委托人負責問題上，兩個方面都存在問題。一方面是對人民大表大會負責問題。實踐中比較重視這個方面。一般來講，每年一次的常規(guī)人民代表大會上，人大常委會都會向大會報告工作，接受代表的審議和表決，總體上是比較規(guī)范的，但是缺少經常性的溝通機制，委托人缺乏比較充分、快捷的了解、判斷、建議機制。一次會議很難解決負責的問題，而事實上又主要是通過一次會議來體現(xiàn)負責關系的。另一方面是對初次委托人負責問題。人大常委會的成員是從代表中選舉產生的，其履行了比普通代表更多、更高級的職責，承擔了更重的責任。然而實踐中也缺乏相應的規(guī)范和渠道體現(xiàn)對選舉人(選民或者選舉單位)的負責精神，尤其是職位高的代表表現(xiàn)得更為明顯。

3．遵循民意機關性質法理問題。民意機關定位是人大常委會的根本法理，人大常委會的地位、職權等均來源于此。在體現(xiàn)民意機關這一點上，人大常委會制度的運行從總體上來看是意識不到位、措施不得力、規(guī)范很匱乏。某些人大常委會能夠對此有較深認識，敢于采取積極措施，善于設計相應規(guī)范，不過還僅僅是經驗典型。從整體上來看，人大常委會缺乏群體性積極呼應。比如，上海浦東新區(qū)人大常委會基于定位民意機關而進行的運作實踐，“人大常委會作為民意機關，必須始終把改善民生放在首位，把反映民意、關注民生、實現(xiàn)民愿，推動民生問題解決作為工作的出發(fā)點和落腳點。這是本屆浦東新區(qū)人大常委會全體組成人員的共識”。[4]“近年來，浦東新區(qū)人大常委會牢記‘民意機關’的本色，通過完善社情民意收集反饋制度、代表書面意見辦理合議制、三級人大及代表聯(lián)動機制，使人大實施監(jiān)督有抓手、政府改進工作有依據(jù)、群眾改善生活得實惠?！盵1]屬于對人大常委會民意機關足夠認識并藉此進行活動，在全國范圍內，更大程度上屬于先行者而缺乏更多的跟進者。

4．遵循常設機關性質法理問題。臨時機關是為完成某項臨時任務而設置的非固定機關，任務完成后則其主體地位消滅。常設機關是相對于臨時機關而言的，是基于法定職權的履行而設置的、在法定期間內經常性履行職責的固定型機關，其一定時間內任務完成后可以休會或者閉會，而主體地位并不消滅的機關類型。與臨時機關相比較，常設機關的特點主要是較為穩(wěn)定、固定履行職責而不是臨時履行職責，某次某些職責完成后主體地位并不消滅而持續(xù)存在。從理論上來講，人大常委會作為人民大表大會的常設機關，應該經常性實現(xiàn)其機關功能、發(fā)揮其機關作用。事實上，人大常委會作為常設機關舉行會議履職的時間非常有限。就地方人大常委會來講(如果不計算臨時開會的話)，每一年有效召開會議履職的工作時間不超過18個工作日(按照每兩個月一次會議、每次會議3天時間計算)。在如此短暫的時間內履行法定職責，與常設機關的定位和法理很難一致起來，而這種現(xiàn)象又是一種常態(tài)。

(二)處理好自身地位運行問題

本文將人大常委會地位法理主要從與人民代表大會的關系、與其他非民意國家機關的關系兩個方面進行了歸納，人大常委會制度運行的問題也可以從這兩個方面分析。

1．遵循常設機關地位法理問題。人大常委會是人民代表大會的常設機關，一定意義上也可以說是人民代表大會的派生機關。就人大常委會的視角來看，常設機關地位法理要求我們必須解決好履職負責問題。人大常委會最基本的負責方式是很好地履行常設機關的責任。人大常委會落實好常設機關的責任，其制度功能才能實現(xiàn)；而人大常委會制度有效發(fā)揮作用是實現(xiàn)人民代表大會制度的前提之一。人大常委會履行好常設機關責任是對人民代表大會負責的最好形式。如果沒有人大常委會制度的有效運行，人民代表大會制度在很大程度上就失去了生命力。就人大常委會履職實踐來看，履職不足較履職越權更為突出，也更為普遍一些。履職不足主要體現(xiàn)在，一些本該由人大常委會審議、決議、決定的事項，政府不向人大常委會報告，請求審議、決議、決定，人大常委會通常也不去主動行使這些職權。沒有經過法定的程序進行審議、決議、決定，不少重大的事項發(fā)生了、實施了，人大常委會還不知道，沒有發(fā)揮應有的職能作用。

2．遵循民意機關地位法理問題。人大常委會屬于民意機關，在人民代表大會閉會期間行使法律規(guī)定的職權。在我們國家的法律術語中，將民意機關的人民代表大會及其常務委員會界定為“國家權力機關”——國家權力機關的稱號專屬于民意機關，確立了“代議機關至上的人民憲政”[5]體制，即民意機關至上的政權機關模式。人大常委會作為民意機關體系的一個組成部分，在憲法、國家法律界定的范圍內，與其他非民意機關相比較，在政權機關框架中處于至上的地位，其他非民意機關根據(jù)憲法、法律的規(guī)定對其負責、受其監(jiān)督?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《人大常委會監(jiān)督法》)，用“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”“法律法規(guī)實施情況的檢查”“規(guī)范性文件的備案審查”“詢問和質詢”“特定問題調查”“撤職案的審議和決定”等7章的篇幅詳細規(guī)定了監(jiān)督的方式、途徑與方法，2007年1月1日實施以來取得了較好的成效。但是，不可否認，監(jiān)督實效遠遠沒有體現(xiàn)出來，諸如“詢問和質詢”“特定問題調查”等監(jiān)督手段使用普遍欠佳。在人大常委會制度的運行中，人大常委會民意機關地位沒有能夠充分體現(xiàn)出來，監(jiān)督的效果與設計初衷相差甚遠。

(三)按照會議規(guī)則運行問題

本文將人大常委會會議法理主要從會議體運行、間隔型運行兩個方面進行了歸納，人大常委會制度運行的問題也可以從這兩個方面分析。

1．遵循會議體運行法理問題。人大常委會屬于委員會型國家機關，在多元成員的參加下開會履職，按照多元主體開會的規(guī)則舉行會議，共同審議、共同決議或者決定。實踐對于通過會議行使職權、采用法定多數(shù)決原則等是有共識的，沒有大問題。但是，人大常委會開會履職還存在一些不足和問題。(1)共同審議效果欠佳。人大常委會會議通常采用分組審議的辦法——將出席會議和列席會議人員分成若干小組，對相關議題進行審議。較為固化的分組審議模式，在一定程度上不符合共同審議的運行規(guī)則，現(xiàn)實效果也不好。這是因為，多數(shù)審議人在各個小組審議時不見面，議題審議的激烈度自然會降低、深化程度自然不足，難以保證或者提高審議的質量，自然也會影響到人大常委會履職的質量。(2)忽視人大常委會組成人員的個體權。人大常委會組成人員共同開會行使人大常委會的職權，不能由個體直接行使人大常委會的職權，即所謂“集體有權個人無權”。但是，在這個問題上也存在認識誤區(qū)，將個人無權絕對化，進而對共同行權帶來消極影響。其實，所謂的個人無權并非在任何時候、任何狀態(tài)下，人大常委會的個體都無權。為了審議相關議題，人大常委會組成人員享有與此相關的調查權，會議時的審議權等。就調查權而言，只有人大常委會組成人員真正行使好調查權，收集民意、提升民意，才能更好地提升審議質量。實踐中比較突出的問題是，在非會議期間人大常委會組成人員就議題不能進行充分調查，在審議時民意表達不足，降低人大常委會履行職權的質量。

2．遵循間隔型運行法理問題。人大常委會必須通過舉行會議履行職權。由于舉行會議受到國家法律規(guī)定、現(xiàn)實客觀情況、自身主觀因素等的影響，會議又呈現(xiàn)出間隔運行的特點。在實踐中，法定間隔型運行、客觀間隔型運行基本不存在問題，主觀間隔型運行普遍存在一些問題。由于行使職權的實質決定權較弱、“走程序”事項的形式性較強，議題有限、非專職成員的存在和實質論爭的不足等，人大常委會職權行使流程快捷，舉行會議行使職權的必要性降低，一般采取短會期、長間隔的行使職權方式。本來人大常委會通過舉行會議履行職權，如果會議時間大打折扣，履職當然難以較為充分地體現(xiàn)出來。

三、人大常委會制度法理實現(xiàn)程度改善

筆者根據(jù)自己的實踐經驗和理論把握程度，基于對人大常委會制度法理三個方面的框架，將遵循法理運行問題對應劃分為三個方面的類型。本文將問題產生的原因從事實和規(guī)范兩個視角進行歸結，問題的基本解決方案也據(jù)此展開。

(一)人大常委會履職主觀改進

1．事實層面的原因。從事實層面看，人大常委會制度遵循法理運行存在不足原因的一個基本方面是其自身。事實層面的原因很難歸結為客觀原因，主要是主觀原因，是由于人大常委會組成人員主觀偏好、人大常委會工作慣性運轉等諸多因素促成的。筆者認為，這些因素可以歸結為認識偏差、工作約束不夠、自身積極性不夠等三類。(1)認識偏差。認識偏差主要表現(xiàn)為對于民意機關功能、作用認識的偏差，比如，很多人認為人民代表大會及其常委會的工作主要是程序上為政府工作提供正當性、合法性，開會是程序性工作，本身并沒有積極作用于社會的功能。前已述及，民意機關不但收集民意、表達民意，還要把那些合理、合法的民意轉化為法律化的民意，交由執(zhí)行性國家機關去落實。再比如，不少人認為，人大常委會積極工作導致政府及部門花費大量精力，掣肘政府工作。不希望人大常委會積極履職行權。(2)工作約束力不夠。人大常委會工作的數(shù)量和質量，實際上主要取決于人大常委會主要負責人的工作特點和積極與否，缺乏經常性監(jiān)督其是否負責的機制(當然不否認每年一次報告工作的監(jiān)督作用)。人大常委會的工作成了自己可以掌握的橡皮筋。(3)自身積極性不夠。在大的社會背景下，人大常委會及其組成人員缺乏工作的動力，難以呈現(xiàn)出積極的工作態(tài)勢。在現(xiàn)實中，甚至出現(xiàn)人大常委會少干工作反倒會贏得一個好名聲的現(xiàn)象，是“到人大了還干什么活”的人大功能社會認知不足的結果。

2．事實層面的應對措施。事實問題主要是工作不足造成的，可以通過工作的改進去解決。工作改進是否有成效主要看工作改進的好與壞。就人大常委會工作改進而言，主要應做好以下幾方面的工作：(1)糾正認識偏差，做好民意機關工作。人大常委會可以通過民意收集、民意表達、法律化民意，監(jiān)督執(zhí)行性機關落實法律化民意積極作用于社會。人大常委會結合實際積極工作，有助于推動社會的進步。(2)只是依靠自身對其工作數(shù)量和質量進行約束的機關，工作不可能有效開展。落實人民代表大會甚至選民對于人大常委會及其成員的約束機制，促進人大常委會及其成員努力工作。(3)調動人大常委會及其成員的工作積極性。創(chuàng)造條件，形成人大常委會及其組成人員自我實現(xiàn)的機制，產生人大常委會及其組成人員的工作動力，實現(xiàn)人大常委會及其組成人員努力、積極工作的運轉圖景。(4)不斷改善社會環(huán)境。整個社會對于人民代表大會及其常委會的認識不到位的狀況也需要改變，這需要全社會的共同努力。

(二)人大常委會性質法理法制化改進

1．規(guī)范層面的原因。從規(guī)范層面看，人大常委會制度遵循法理運行不足原因的另一個基本方面是規(guī)范供給不足。人大常委會作為國家政權架構中的重要國家機關，其活動首先要在國家法律規(guī)范的范圍內進行，要按照國家法律規(guī)定的行為模式進行活動，不能逾越國家法律的約束限度。然而，由于規(guī)范供給不足，與事實原因相疊加，產生認識偏差、工作動力不足、行為缺乏依據(jù)等引發(fā)的問題。(1)國家法層面“國家權力機關”定位及其具體制度設計不足?！皣覚嗔C關”是在對建國憲法(一般稱之為“臨時憲法”)進行修憲過程中產生的法律術語——制定1954年《憲法》時采用了“政權→權力”、“政權機關→國家機構”[6]的法律術語轉換方式(但是這一轉換從立法技術上看存在問題)。法律術語、概念要求內涵必須清晰，而“國家權力機關”一詞在立法上顯得內涵不清，不符合法律術語使用的要求。人們雖然在使用“國家權力機關”這個法律術語，但是沒有幾個人對“國家權力機關”的內涵說得清楚，恐怕也說不清楚。除了以詞釋詞之外，人們不會明白“國家權力機關”到底為何物(同樣適用于人大常委會)。與此相適應，民意機關的各種具體制度安排不足，影響到人大常委會制度的運行。(2)各個人大常委會自身工作規(guī)范不足。在中央、地方二層級立法體制下，中央級立法的原則性強、操作性不足的問題，在各級人大常委會的相關規(guī)范中沒有得到適當填補。這也是《人大常委會監(jiān)督法》雖然通過實施，但是各級人大常委會監(jiān)督效果并不明顯的原因之一。

2．規(guī)范層面的應對措施。規(guī)范問題僅僅依靠事實層面的主觀努力是解決不了的，還需要從規(guī)范層面去化解。(1)修改人民代表大會及其常委會“國家權力機關”的國家法律定位及術語運用，將其轉變成為“國家民意機關”的國家法律定位及術語運用。基于國家民意機關的定位，構建出民意收集、民意表達、民意法律化、法律化民意監(jiān)督實施的國家法律規(guī)范。從規(guī)范上明確人大常委會的性質、職責范圍，具體的履職行權手段與方式等。(2)各級人大常委會建構自己的工作規(guī)范，緩解中央層面規(guī)范不足的問題。中央層面國家法的修改沒有取得共識，且修改程序復雜，時間較長。各級人大常委會可以從自身做起，在權限范圍內制定出切實可行的規(guī)范，落實作為民意機關的職責權限。比如，洛陽市人大常委會制定的《洛陽市政府投資項目管理條例》《洛陽市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設管理條例》等，就融入了人大常委會的決策、監(jiān)督要求和方式，有利于較好地履行民意機關的責任，也不失為一種可資借鑒的范式。

中國的人民代表大會制度走過了60多年風風雨雨的路程，為落實人民當家做主形式進行了積極探索。這一制度“是從中國的社會土壤中生長起來的，”它“深深扎根于中國的社會土壤”[7]，是具有中國特色的制度，演進中的不足需要不斷改進。人大常委會制度作為中國人民代表大會制度的一個組成部分也是如此。本文從實踐面向的視角，分析了人大常委會制度的法理基礎，歸納了人大常委會制度遵循法理運行的諸問題，提出了人大常委會制度法理實現(xiàn)程度改進的建議，為人大常委會制度改善提出一孔之見，以期推動相關研究，提高人大常委會制度運行的質量，推進中國特色政治制度的不斷進步。

[1]朋來，希言. 浦東:牢記“民意機關”本色[J]. 上海人大,2011(6):25-26.

[2]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[K].第5版.北京：商務印書館，2005:142.

[3]張景峰.中國公司法文本中的“權力機構”[J].湖南科技學院學報,2009(5):126-130.

[4]朋來,希言.牢記“民意機關”本色[J].中國人大,2011(15):33-34.

[5]翟小波.代議機關至上的人民憲政——我國憲法實施模式的解釋性建構[J].清華法學,2007(2):35-53.

[6]張景峰.《共同綱領》文本中的政權機關[J].東吳法學,2009(秋季卷):34-36.

[7]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06(2).

Legal Basis in Standing Committee of People’s Congress System

ZHANG Jing-feng

(LawschoolofHenanUniversityofScienceandTechnology，Luoyang471023,China)

Appropriate handling of the legal basis helps the functioning of the Standing Committee of People’s Congress system. The Standing Committee of People’s Congress system contains three aspects of legal basis: the nature, status and conference. Due to the lack of abidance of relevant legal basis, the Standing Committee of People’s Congress system cannot realize many functions. In fact, the situation can be improved from two phases: fact and norms.

Standing Committee of People’s Congress; system; legal basis

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.05.015

2016-01-28

張景峰(1966— )，男，河南偃師人，教授，碩士，碩士生導師，主要從事憲法、公司法研究。

D921

A

1672-3910(2016)05-0088-07