李清章，趙峰，張京

（1.河北工程大學(xué) 文學(xué)院，河北 邯鄲 056038；2.河北省人力資源與社會(huì)保障廳，河北 石家莊 050051）

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基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、目標(biāo)追求及必要性研究
——基于京津冀一體化視野下的角度視察

李清章1，趙峰1，張京2

（1.河北工程大學(xué) 文學(xué)院，河北 邯鄲 056038；2.河北省人力資源與社會(huì)保障廳，河北 石家莊 050051）

［摘 要］隨著京津冀一體化戰(zhàn)略地位的提升，如何實(shí)現(xiàn)河北省基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)就有著積極的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。只有對(duì)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、目標(biāo)追求及必要性進(jìn)行研究，有助于厘清存在于其上的不當(dāng)認(rèn)識(shí)，從而有助于河北省基本公共服務(wù)均等化健康發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］均等化；內(nèi)涵；目標(biāo)；必要性

［投稿日期］2016-01-23

目今，隨著京津冀一體化戰(zhàn)略地位的提升，如何實(shí)現(xiàn)河北省基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)已具有歷史的急迫性?？上У氖?，目前對(duì)該項(xiàng)研究仍存在許多模糊地帶和灰色空間，在一定程度上制約了該目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。因此基于京津冀一體化的視野下，研習(xí)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、目標(biāo)追求及其河北省本公共服務(wù)均等化發(fā)展的必要性，就尤為必要。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是黨的十七大作出的重大戰(zhàn)略決策。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)又好又快發(fā)展的必然要求，是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐和縮小區(qū)域發(fā)展差距的直接動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要支撐，也是完善公共財(cái)政體制的重要目標(biāo)之一。只有在明晰基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，才能保證均等化目標(biāo)制定的理性和可持續(xù)性，唯如此，才能保證河北省基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的理性和健康。

基本公共服務(wù)的含義是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。盡管公共服務(wù)追求的終極目標(biāo)是“公共利益”，但對(duì)于何為公共服務(wù)仍莫衷一是，反映了這一概念的時(shí)代性和動(dòng)態(tài)性。法國法學(xué)家萊昂·狄驥在看到主權(quán)絕對(duì)權(quán)力的危險(xiǎn)后，認(rèn)為國家的本質(zhì)是公共服務(wù)，且“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)。只要它具有排除通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！保?］這一認(rèn)識(shí)對(duì)我國學(xué)界影響很大。國內(nèi)學(xué)者臧乃康認(rèn)為公共服務(wù)是“現(xiàn)代國家基于社會(huì)契約的公共性理念的公共活動(dòng)”［2］。這種認(rèn)識(shí)強(qiáng)調(diào)了國家履行“社會(huì)契約”的當(dāng)然義務(wù)，顯然受法國學(xué)者盧梭的影響很深。曹靜暉博士認(rèn)為基本公共服務(wù)是指“在獨(dú)立的市場(chǎng)主體供給失效的情況下，由政府提供的、由公共財(cái)政全額支付惠及全體國民的公共服務(wù)”［3］，這種認(rèn)識(shí)的不足就是忽略了政府的能動(dòng)性，認(rèn)為其只是在市場(chǎng)主體失效的情況下的被動(dòng)而為。目前我國追求的基本公共服務(wù)均等化顯然具有“公共服務(wù)”和“基本”兩個(gè)特征，故對(duì)政府在其中的作用必須理性認(rèn)識(shí)。中國（海南）改革發(fā)展研究院認(rèn)為均等化具有四個(gè)特點(diǎn)：1.均等化并不是從實(shí)物量、構(gòu)成、或價(jià)值量上的完全等同，而是一種大體上相等或可比的，2.均等化是在承認(rèn)客觀差異和城鄉(xiāng)差異前提下的均等化。3.均等化更加關(guān)注弱勢(shì)群體。4.均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)和變化的過程。［4］這種認(rèn)識(shí)是較為客觀的。

綜上，筆者贊同這種觀點(diǎn)，基本公共服務(wù)均等化就是指“基于公平正義原則和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，政府將城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和群體之間的非均衡控制在社會(huì)能夠容忍的范圍內(nèi)，以保障全體國民不論民族、種族、性別、身份、貧富、職業(yè)等都能均衡地享有公共資源和發(fā)展成果，最大限度地滿足公民的基本需求?！保?］而且均等化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)具有如下特征：（1）新的政治階層出現(xiàn)。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，均等化的實(shí)現(xiàn)必將會(huì)促進(jìn)一個(gè)新的政治階層的出現(xiàn)，這個(gè)階層初期可能游離于城鄉(xiāng)之間，但最終會(huì)作為獨(dú)立的階層而出現(xiàn)，這是值得注意的。（2）均等化的結(jié)果具有不可預(yù)料性和不可逆轉(zhuǎn)性。隨著均等化的發(fā)展，其結(jié)果盡管有可預(yù)期性，但也充滿不可預(yù)料性，絕對(duì)不可盲目，而且均等化的發(fā)展具有不可逆轉(zhuǎn)性，必須增加前瞻性。（3）進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)階層分化，將呈現(xiàn)階層多元性。這些階層盡管可能處于掌控之中，但對(duì)其中潛在負(fù)面效應(yīng)必須有充分的評(píng)估。（4）基層組織建設(shè)將進(jìn)一步朝“地方精英化”的方向發(fā)展。這種發(fā)展由于利益分布的不均衡，很可能使一些地方精英眼界不開闊、注重地方利益，甚而可能被地方家族等非政治集團(tuán)所控制。（5）均等化的發(fā)展必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的多元化。在發(fā)展均等化過程中，必須照顧農(nóng)村特情，在經(jīng)濟(jì)政策、法律保障等方面有所側(cè)重。

二、河北基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)追求

誠如習(xí)近平總書記所言：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。”［5］無疑為基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)確定了目標(biāo)，那就是：更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境。

理論上講，人類的存在有兩種追求，一種是物質(zhì)上的，一種是精神上的。盡管物質(zhì)條件足以維持人類的生存，但未必足以滿足人類的精神追求，促進(jìn)人類的全面發(fā)展。早在十九世紀(jì)，法國空想社會(huì)主義者德尼維拉斯就認(rèn)為“健全的體魄、心靈上的安靜、自由、良好的教育、行善、有教養(yǎng)人的社交范圍，上乘的食物衣著、舒適的住宅等。只要適度地加以利用而且不把心思全用在這些方面，上述的東西是能夠給人的生活帶來幸福的。”［6］其所確定目標(biāo)盡管具有空想的成分，但無疑反映了人類對(duì)美好生活的向往。國內(nèi)學(xué)者唐鈞認(rèn)為公共服務(wù)的目標(biāo)至少包括生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。［7］這種追求和十八大目標(biāo)的要求有異曲同工之妙，所不同的是中國共產(chǎn)黨人將這種美妙的藍(lán)圖一步步在轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)。實(shí)踐上，許多省份就均等化目標(biāo)在本省的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了探索，在這方面廣東和山東很有特點(diǎn)。廣東省將基本公共服務(wù)的范圍確定為兩大類八項(xiàng)內(nèi)容，即基礎(chǔ)服務(wù)類（包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通等四項(xiàng)）和基本保障類（包括生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等四項(xiàng)）。［8］山東省將推進(jìn)公共服務(wù)均等化作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要和基本的民生保障，將基本公共服務(wù)范圍確定在：人口服務(wù)管理改革、優(yōu)化教育資源、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障和公積金制度覆蓋范圍、協(xié)調(diào)發(fā)展居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式，努力解決喪失生活自理能力老年人的養(yǎng)老問題等方面。［9］河北省的相關(guān)地市也進(jìn)行了有益的嘗試。如河北省邯鄲市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》，通過健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)體系，提高社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學(xué)、就業(yè)培訓(xùn)、住房保障等公共服務(wù)能力，這就為河北省基本公共服務(wù)均等化規(guī)制了一定借鑒［10］。

綜上，河北省基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)應(yīng)有以下共性：（1）基本生活目標(biāo)的差別而可控。河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展三角中屬于較弱的的一角，和京津相比，河北省的基本生活目標(biāo)必須既不能有明顯的過度差異，也必須因地制宜而具有可控性，這種做法可以借用國際上“主權(quán)財(cái)富基金”的辦法，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，設(shè)立基本生活目標(biāo)的基本基金，由中央政府通過特定稅收與預(yù)算分配、可再生自然資源收入和省市收支盈余方式積累而成，由中央統(tǒng)一掌握，作為調(diào)控。（2）教育資源的共享加補(bǔ)償。通過京津冀教育聯(lián)盟的形式，確定教育目標(biāo)的互補(bǔ)共益機(jī)制，在一些專業(yè)上防止重復(fù)設(shè)置，過度擴(kuò)充，造成教育收益的不均，同時(shí)應(yīng)利用城鎮(zhèn)化的充分成果，將外來務(wù)工人員子女納入公共教育體系，并努力改善辦學(xué)條件，追求教育收益的“均等?！保?）社會(huì)保障體制的均等并一體化。在京津冀一體化視野下，只有建立均等一體化的社會(huì)保障機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職業(yè)的良性流動(dòng)，才能為創(chuàng)造更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)創(chuàng)造良好的條件，實(shí)現(xiàn)均衡健康發(fā)展。（4）社區(qū)規(guī)劃的差別而系統(tǒng)。由于各地區(qū)性質(zhì)的差異，人們收入的不均以及精神追求的不同，在社區(qū)規(guī)劃等方面必須既有差別性，也有系統(tǒng)性。社區(qū)建設(shè)要集約、完整和連接性。差別性是照顧不同階層的需要，“貧窮是個(gè)不好的字眼，必須讓一個(gè)社區(qū)容納不同的人，增加向上進(jìn)?。ň瘢！保?1］系統(tǒng)性是為了防止因差別而造成的新的社會(huì)矛盾。因?yàn)槿丝诘募谢蚍稚?、人民追求的性質(zhì)、職業(yè)和愛好的重大影響、以及相鄰省市縣的政治經(jīng)濟(jì)政策都會(huì)對(duì)社區(qū)規(guī)劃有著潛移默化的影響。只有這樣才能保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，才能借助京津冀一體化的戰(zhàn)略機(jī)遇期實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，使改革開放的成果最大地惠及百姓。

三、京津冀一體化視野下河北省公共服務(wù)均等化發(fā)展的必要性

目前京津冀一體化的穩(wěn)健運(yùn)行，既打破了原有的利益格局，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的利益均沾，也使原有的政治格局面臨極大的調(diào)整，所有這些都需要在堅(jiān)持中央主導(dǎo)的前提下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于河北省來講，實(shí)現(xiàn)河北省公共服務(wù)均等化的目標(biāo)在京津冀一體化的大環(huán)境下具有相當(dāng)?shù)谋匾浴?/p>

政治上的必要性。在我國，行政主導(dǎo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極端重要的，由于中介組織的不成熟，更談不上發(fā)達(dá)，反映在縮小城鄉(xiāng)差距，保護(hù)農(nóng)民利益和地位上，就是對(duì)政府的過度依賴，但其弊端也在于這種依賴，可能影響農(nóng)民參與的積極性，甚至激發(fā)更大的過度欲求?！霸诂F(xiàn)代化政治中，農(nóng)村扮演者關(guān)鍵性的‘鐘擺’角色?！保?2］在京津冀一體化視野下，通過追求公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，來化解社會(huì)矛盾，追求社會(huì)公正、公平的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)明智的政治抉擇。河北省在京津冀一體化中，處于較為弱勢(shì)的地位。對(duì)于均等化的要求和目標(biāo)不僅要有切實(shí)的法律保障，同時(shí)也要發(fā)揮新媒體的作用，因勢(shì)引導(dǎo)，反對(duì)追求所謂的過度平等，必須強(qiáng)調(diào)平等中的差異。要看到京津冀一體化的實(shí)現(xiàn)也是一個(gè)巨大的政治革命，對(duì)原有傳統(tǒng)生活的沖擊和影響也將是劇烈的。

經(jīng)濟(jì)上的必要性。針對(duì)京津冀一體化難得機(jī)遇，河北省必須發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)作為，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)［13］京、津、冀地緣相親，人緣相近，彼此之間有著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性。盡管京津冀一體化醞釀多年，三省市也為此做出了不同的努力，但由于在中國行政主導(dǎo)的前提下，不同地區(qū)的利益很難得到協(xié)調(diào)，反過來，這種不相協(xié)調(diào)的發(fā)展也使一些矛盾急劇化。2014年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中將“京津冀協(xié)同發(fā)展”納入國內(nèi)經(jīng)濟(jì)“三大支撐帶”，凸顯出京津冀三地協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義。作為承接京津經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)換的地區(qū)，只有建立良好的協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制，均衡民眾心理期待，才能防止三省市之間因發(fā)展不均而造成差異感和失落感，表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化上，就必須使河北省均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有可期待性、可均衡性，形成良好的利益均沾格局。

文化上的必要性。由于京、津、冀教育資源的不均勻，造成了三地區(qū)勞動(dòng)力文化差異和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不均衡性，而這種不均衡性很容易引起意識(shí)“異化”，而“異化”很容易引起不同民眾挫折感和焦慮感。文化背景的差異容易造成追求的絕對(duì)平等，而這既不現(xiàn)實(shí)，也是有危險(xiǎn)的。在三省市中，河北省的農(nóng)業(yè)人口最多，尤其是環(huán)首都貧困帶的縣市的人口數(shù)量很大，如果在文化教育上不實(shí)現(xiàn)均等發(fā)展，勢(shì)必造成勞動(dòng)力素質(zhì)的降低，而勞動(dòng)力素質(zhì)的降低，又必將引起擇業(yè)流動(dòng)的困難，勢(shì)必會(huì)形成新的貧困階層，這就要求河北省在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中，必須創(chuàng)新文化人才培養(yǎng)機(jī)制，通過整合職業(yè)教育資源和采取產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合方式，提高勞動(dòng)力的文化素養(yǎng)和技術(shù)水平。［14］

四、結(jié)語

目前，京津冀一體化的戰(zhàn)略在黨中央主導(dǎo)下在有序進(jìn)行，這為河北省基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)提供了難得的機(jī)遇。盡管如是，我們也不可盲目樂觀，公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)既然是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，它就需要一些中間階段來完成，這些中間階段的任何一因素如何發(fā)生變化，都會(huì)引起連鎖反應(yīng)，而影響這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同理，公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)也是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，也就需要因時(shí)克服這一過程中的阻礙因素，而這些因素包括通過立法破除行政壁壘和地方保護(hù)主義，使三地各項(xiàng)法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系、規(guī)范內(nèi)容、法律責(zé)任統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而這些也同樣不可能畢其功于一役。因此厘清在這些方面的一些認(rèn)識(shí)是有著積極意義的，也必將有利于河北省公共服務(wù)均等化的健康發(fā)展。

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［責(zé)任編輯 陶愛新］

Research on the connotation, pursuit and necessity of the equalization of basic public services—— Based on the perspective of the integration of Beijing, Tianjin and Hebei province

LI Qing-zhang1, ZHAO Feng1, ZHANG Jing2
（1.Hebei University 0f Engineering, Handan 056038, China; 2.Hebei Social Insurance Training Center, Shi Jiazhuang 050051, China）

Abstract:With the promotion of the integration of Beijing, Tianjin and Hebei province, How to realize the equalization of basic public services in Hebei province shows a positive practical significance and of far-reaching historical Meanings.To study the connotation, pursuit and necessity of the equalization of basic public services will help to clarify the improper cognition.It is helpful to the development of the equalization of basic public services in Hebei province.

Key words:equalization; connotation; goal; necessity

doi：10.3969/j.issn.1673-9477.2016.01.006

［中圖分類號(hào)］C931

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-9477(2016)01-018-04

［基金項(xiàng)目］2015年度河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：HB15ZZ016）；河北省“三化”及其協(xié)同發(fā)展研究基地項(xiàng)目

［作者簡(jiǎn)介］李清章（1969-），男，河北邯鄲人，講師，博士，研究方向：中國古代法制史研究。