劉國(guó)福(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

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試論海外非法移民返回(遣返)制度

劉國(guó)福
(北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

海外非法移民是中國(guó)面臨的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題之一。海外非法移民是指在海外的非法進(jìn)入或滯留在其他國(guó)家和地區(qū)的中國(guó)公民，重點(diǎn)是偷渡者，享有入境權(quán)。海外非法移民返回(遣返)制度的原則是先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付費(fèi)用等。2008年以來，海外非法移民返回(遣返)制度在保護(hù)海外非法移民合法權(quán)益、嚴(yán)厲制裁偷越國(guó)(邊)境者、重點(diǎn)制裁非法移民的組織者、運(yùn)輸者和中介機(jī)構(gòu)等方面取得進(jìn)展。海外非法移民返回(遣返)制度存在制度文件源于多處和位階低、偷越國(guó)(邊)境罪法律不完善、返回(遣返)條件嚴(yán)格等不足。探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，尋求解救海外非法移民問題的更有效方法，勢(shì)在必行。

非法移民；偷渡；返回；遣返

非法移民是中國(guó)面臨的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題之一。中國(guó)保護(hù)海外非法移民的合法權(quán)益，堅(jiān)決打擊非法移民活動(dòng)，重點(diǎn)打擊組織偷渡活動(dòng)的犯罪團(tuán)伙。在涉及海外非法移民返回(遣返)的研究中，討論海外非法移民的多，海外非法移民返回(遣返)制度的少，歸納打擊偷渡活動(dòng)制度不足的多，海外非法移民返回(遣返)制度不足的少。本文梳理海外非法移民返回(遣返)制度的內(nèi)容，分析海外非法移民返回(遣返)制度的不足，探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，尋求解救海外非法移民的更有效方法。

一、保護(hù)回國(guó)權(quán)與打擊非法移民活動(dòng)

非法移民的對(duì)象和內(nèi)容非常廣泛，具體含義因語境而定[1]。在移民和中國(guó)語境下，根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)換發(fā)護(hù)照的通知》，非法移民是指非法進(jìn)入或滯留在其他國(guó)家和地區(qū)的中國(guó)公民。公安部在《邊防和出入境管理》教材中提出，非法移民的行為主要表現(xiàn)為偷渡。偷渡包括非法出境、組織偷渡和運(yùn)送偷渡等[2]。本文中的海外非法移民是指在海外的非法進(jìn)入或滯留在其他國(guó)家和地區(qū)的中國(guó)公民，重點(diǎn)是偷渡者。

返回、遣返、接收是非法移民、所在國(guó)、國(guó)籍國(guó)從各自角度對(duì)回國(guó)的解讀。海外非法移民有回國(guó)的權(quán)利和需求，面臨來自所在國(guó)的遣返壓力。所在國(guó)需要遣返非法移民，要求非法移民國(guó)籍國(guó)接收非法移民，簽署接收非法移民協(xié)定，維護(hù)本國(guó)利益[3]。國(guó)籍國(guó)有義務(wù)接收被確認(rèn)為本國(guó)公民的非法移民。中國(guó)較多使用“遣返”和“驅(qū)逐”等強(qiáng)制性回國(guó)方面的詞，很少使用“自愿回國(guó)”“自愿返回”等自愿性回國(guó)方面的詞?！掇o源》《近現(xiàn)代辭源》《現(xiàn)代漢語詞典》都沒有收錄“自愿回國(guó)”“自愿返回”?！冬F(xiàn)代漢語詞典》[4]和《辭?！穂5]甚至沒有收錄“回國(guó)”。中國(guó)沒有與其他國(guó)家簽署接收非法移民的專門協(xié)定。

海外非法移民享有回國(guó)權(quán)，可以返回中國(guó)?；貒?guó)權(quán)已經(jīng)被國(guó)際社會(huì)和中國(guó)政府接受，其作為法律規(guī)則的存在不容質(zhì)疑。眾多國(guó)際文件承認(rèn)回國(guó)權(quán)。1948年《世界人權(quán)宣言》第13條第2款規(guī)定：人人有權(quán)返回他的國(guó)家。1996年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條第4款規(guī)定：“任何人進(jìn)入其本國(guó)權(quán)利，不得任意加以剝奪?！蔽覈?guó)法律保護(hù)公民回國(guó)權(quán)益。2013年《出境入境管理法》第三條第一款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)中國(guó)公民出境入境合法權(quán)益?！?007年《護(hù)照法》第一條規(guī)定：保障中國(guó)公民出入中國(guó)國(guó)境的權(quán)益。

海外非法移民返回中國(guó)，應(yīng)持出入境證件并履行規(guī)定的手續(xù)。海外非法移民回國(guó)權(quán)的基礎(chǔ)是國(guó)籍，只要符合2007年《護(hù)照法》、2003年《居民身份證法》(2011年修正)、1980年《國(guó)籍法》、1958年《戶口登記條例》等法律的規(guī)定，擁有中國(guó)國(guó)籍，就享有回國(guó)權(quán)。護(hù)照是在國(guó)外證明中國(guó)國(guó)籍的身份證件*2006年《護(hù)照法》第二條。，身份證是在境內(nèi)證明中國(guó)公民的身份證件*2003年《居民身份證法》(2011年修正)第一條。。2013年《出境入境管理法》第九條規(guī)定：中國(guó)公民出境入境，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)辦理護(hù)照或者其他旅行證件。第十一條規(guī)定：中國(guó)公民出境入境，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他旅行證件等出境入境證件，履行規(guī)定的手續(xù)，經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許，方可出境入境。

在保護(hù)海外非法移民回國(guó)權(quán)的同時(shí)，要堅(jiān)決打擊非法移民活動(dòng)，嚴(yán)懲組織、運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境犯罪的犯罪分子，制止偷越國(guó)(邊)境的違法犯罪活動(dòng)。非法移民活動(dòng)給有關(guān)國(guó)家?guī)碇卮鬄?zāi)害，破壞出入境管理秩序，可能危及非法移民的生命或安全。2000年11月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《〈聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約〉關(guān)于打擊陸、海、空偷運(yùn)移民的補(bǔ)充議定書》，旨在預(yù)防和打擊偷運(yùn)移民行為及促進(jìn)締約國(guó)之間為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而開展合作，同時(shí)保護(hù)被偷運(yùn)移民的權(quán)利。1979年《刑法》第一百七十七條規(guī)定了組織、運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境罪，為選擇性罪名。1994年3月，全國(guó)人大常委會(huì)公布《關(guān)于嚴(yán)禁組織、運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》，單獨(dú)規(guī)定了運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境罪。2000年3月，公安部公布《關(guān)于妨害國(guó)(邊)境管理犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》，明確了妨害國(guó)(邊)境管理犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)，及辦理妨害國(guó)(邊)境管理犯罪案件的管轄分工、辦案協(xié)作、案件處理。

二、海外非法移民返回(遣返)制度的內(nèi)容

(一)海外非法移民返回(遣返)制度的目的

我國(guó)制定和實(shí)施海外非法移民返回(遣返)制度，主要是為了消除有關(guān)傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的國(guó)家安全危害，保護(hù)海外非法移民的入境權(quán)和社會(huì)救助權(quán)。非法移民會(huì)引發(fā)軍事沖突等傳統(tǒng)國(guó)家安全危害，也會(huì)引發(fā)非軍事沖突、改變所在國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和權(quán)利格局、提高國(guó)籍國(guó)和所在國(guó)的犯罪率等非傳統(tǒng)國(guó)家安全危害*沈國(guó)放：亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇年會(huì)開幕式上的講話，上海,2005年10月24日。。海外非法移民作為中國(guó)公民，與境內(nèi)居民一樣，享有入境權(quán)和社會(huì)救助權(quán)，并由于在境外和身處困境，需求更為迫切。

根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》、2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》，處理非法移民回國(guó)申請(qǐng)及所在國(guó)的遣返請(qǐng)求是一項(xiàng)涉外性很強(qiáng)、難度很大的工作。基于邊境和沿海形勢(shì)特點(diǎn)以及打擊各類跨境犯罪活動(dòng)需要，不間斷地開展反偷渡專項(xiàng)行動(dòng)，通過集中整治，有力維護(hù)口岸和邊境地區(qū)安全*朱啟明：口岸通關(guān)移民管理與服務(wù)國(guó)際研討會(huì)上的發(fā)言，上海,2012年8月20日。。

根據(jù)2006年《護(hù)照法》第11(2)條、2015年《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》第三部分、2011年《中國(guó)領(lǐng)事證件服務(wù)指南》第四部分，駐外使領(lǐng)館根據(jù)法律和法規(guī)，為中國(guó)公民提供受理護(hù)照換發(fā)申請(qǐng)、護(hù)照補(bǔ)發(fā)申請(qǐng)、護(hù)照加注申請(qǐng)、旅行證申請(qǐng)、回國(guó)證明申請(qǐng)等出入境證件服務(wù)，協(xié)助購(gòu)買回國(guó)機(jī)(車、船)票，提供小額回國(guó)墊款。

(二)海外非法移民返回(遣返)制度的原則

根據(jù)有關(guān)海外非法移民返回(遣返)的規(guī)范性文件，海外非法移民返回(遣返)制度堅(jiān)持先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付費(fèi)用、嚴(yán)厲打擊、開展國(guó)際合作等五項(xiàng)原則。

先核查后遣返原則是指先核查確認(rèn)被遣返人員為中國(guó)公民，然后再接受遣返的原則。根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》第七部分、2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，對(duì)于所在國(guó)要求遣返而本人不愿回國(guó)的非法移民，如非法移民所在國(guó)強(qiáng)烈要求我國(guó)接受遣返，駐外使領(lǐng)館應(yīng)先核查后遣返。凡使領(lǐng)館不能確認(rèn)被遣返人員為中國(guó)公民身份的，必須報(bào)國(guó)內(nèi)核查后再實(shí)施遣返。根據(jù)外交部的領(lǐng)事常見問題問答，對(duì)經(jīng)核實(shí)確系從中國(guó)大陸出境的中國(guó)公民，中方愿積極配合，接受遣返。根據(jù)1995年《公安部關(guān)于實(shí)施〈出境入境邊防檢查條例〉中檢查、監(jiān)護(hù)和阻止出入境等問題處理辦法的通知》第七部分的規(guī)定，特殊情況下，外國(guó)政府強(qiáng)烈要求緊急成批遣返，并承諾如其中有非中國(guó)公民，對(duì)方可再接回非中國(guó)公民并承擔(dān)費(fèi)用的，經(jīng)公安部邊防局、外交部領(lǐng)事司批準(zhǔn)，可先遣返后核查。

整批整船遣返原則是指對(duì)整批整船偷渡出境的非法移民，只接受整批整船遣返的原則。根據(jù)2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，對(duì)整批整船從陸地邊境或海上偷渡出境的，含利用集裝箱偷渡，堅(jiān)持整批整船遣返的原則。1999年12月，公安部邊防局副局長(zhǎng)郭西欽指出，堅(jiān)持整批整船遣返就是為了避免偷渡者鉆難民和非法移民合法化的法律空子。

自己支付費(fèi)用原則是指海外非法移民自己支付或親朋墊付，中國(guó)政府不負(fù)擔(dān)返回(遣返)費(fèi)用的原則。根據(jù)2015年《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》第五部分，中國(guó)公民在國(guó)外的費(fèi)用應(yīng)由自己負(fù)責(zé)解決。根據(jù)外交部的領(lǐng)事常見問題問答，中國(guó)公民因非法進(jìn)入或滯留其他國(guó)家和地區(qū)被抓獲并遣返時(shí)，如有關(guān)國(guó)家不承擔(dān)遣返費(fèi)用，則由當(dāng)事人或其親友承擔(dān)。核實(shí)被遣返非法移民的中國(guó)公民身份后，其親友先將款項(xiàng)以人民幣匯至或以美元面交外交部財(cái)務(wù)司。駐外使領(lǐng)館接到外交部的收款通知后，協(xié)助安排當(dāng)事人回國(guó)。

嚴(yán)厲打擊原則是指采取各種措施堅(jiān)決反對(duì)并嚴(yán)厲打擊非法移民的原則。嚴(yán)厲打擊非法移民有利于遏制和減少非法移民，減輕接收非法移民的壓力。1993年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊偷渡犯罪活動(dòng)的通知》。2004年11月，外交部領(lǐng)導(dǎo)成員喬宗淮在國(guó)際移民對(duì)話會(huì)高級(jí)別論壇上指出，中國(guó)政府堅(jiān)決反對(duì)非法移民活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊偷渡等跨國(guó)有組織犯罪活動(dòng)。2012年4月，司法部副部長(zhǎng)趙大程在第21屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法委員會(huì)會(huì)議上重申，中國(guó)政府堅(jiān)決反對(duì)并嚴(yán)厲打擊非法移民活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊偷渡等跨國(guó)有組織犯罪。

開展國(guó)際合作原則是指積極配合有關(guān)國(guó)家和地區(qū)遣返非法移民的原則。根據(jù)2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，我國(guó)政府歷來重視在打擊非法移民方面加強(qiáng)國(guó)際合作。對(duì)于偷渡到國(guó)外的我國(guó)公民，凡有關(guān)國(guó)家要求遣返的，都予以積極配合。2005年11月，外交部部長(zhǎng)助理沈國(guó)放在國(guó)際移民對(duì)話會(huì)高級(jí)別論壇上發(fā)言，2007年11月，外交部副部長(zhǎng)喬宗淮在國(guó)際移民對(duì)話會(huì)高級(jí)別論壇上發(fā)言，2012年4月，司法部副部長(zhǎng)趙大程在第21屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法委員會(huì)會(huì)議上發(fā)言，都強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政府重視并積極參與移民領(lǐng)域的國(guó)際合作，主張?jiān)诖驌舴欠ㄒ泼窈歪槍?duì)移民的暴力犯罪問題上進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作。

(三)海外非法移民返回(遣返)制度的主要內(nèi)容

2008年至今的海外非法移民返回(遣返)制度延續(xù)了此前的海外非法移民返回(遣返)制度，并保護(hù)海外非法移民的合法權(quán)益、在差異性辦理非法移民返回(遣返)事務(wù)、嚴(yán)厲制裁偷越國(guó)(邊)境者、重點(diǎn)制裁非法移民的組織者、運(yùn)輸者和中介機(jī)構(gòu)、提高出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法主體的法律地位等五個(gè)方面取得了進(jìn)展。

保護(hù)海外非法移民的合法權(quán)益，簽發(fā)出入境證件，允許其回國(guó)，解決處于困境者的生計(jì)問題。根據(jù)2015年《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》第五部分，對(duì)于非法進(jìn)入或滯留他國(guó)，既無有效證件，也無經(jīng)濟(jì)來源的非法移民，經(jīng)原居住地公安機(jī)關(guān)核實(shí)、確認(rèn)中國(guó)公民身份，且家屬已墊付回國(guó)費(fèi)用，領(lǐng)事官員可以頒發(fā)回國(guó)旅行證件，并協(xié)助購(gòu)買回國(guó)機(jī)(車、船)票。根據(jù)2015年《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》第三和第四部分、2013年《旅游法》第八十二條第二款，中國(guó)公民在境外陷于困境時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求我國(guó)駐當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)給予協(xié)助和保護(hù)，我國(guó)駐當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助其與國(guó)內(nèi)親屬聯(lián)系，或者提供資助，以便及時(shí)解決生計(jì)問題。

嚴(yán)厲制裁偷越國(guó)(邊)境者，禁止被遣返的非法移民在一定期限內(nèi)出境，違反國(guó)(邊)境管理法規(guī)，偷越國(guó)(邊)境的，予以行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，予以刑事處罰。2013年《出境入境管理法》第七十五條規(guī)定：內(nèi)地居民出境后非法前往其他國(guó)家或者地區(qū)被遣返的，收繳和6個(gè)月至3年不予簽發(fā)出境入境證件。2013年《出境入境管理法》第七十一條規(guī)定：有持用偽造、變?cè)?、騙取的出境入境證件出境入境的，冒用他人出境入境證件出境入境的，逃避出境入境邊防檢查的，以其他方式非法出境入境的，處以罰款、拘留。1997年《刑法》(2015年修正)第三百二十二條規(guī)定：“違反國(guó)(邊)境管理法規(guī)，偷越國(guó)(邊)境，情節(jié)嚴(yán)重的，處1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金?！?/p>

重點(diǎn)制裁非法移民的組織者和運(yùn)輸者。1997年《刑法》(2015年修正)規(guī)定了針對(duì)組織者、運(yùn)輸者的組織他人偷越國(guó)(邊)境罪、運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境罪等五個(gè)妨害國(guó)(邊)境管理罪，最高刑期為無期徒刑。根據(jù)2000年《關(guān)于加強(qiáng)出入境中介活動(dòng)管理的通知》，出入境中介機(jī)構(gòu)不得為服務(wù)對(duì)象提供虛假材料騙取出境證件，不得以提供出入境中介服務(wù)為名從事組織偷渡等違法犯罪活動(dòng)。2013年《出境入境管理法》第八十三條規(guī)定：出境入境交通運(yùn)輸工具載運(yùn)不準(zhǔn)出境入境人員出境入境的，處每載運(yùn)1人5000元以上1萬元以下罰款。

根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》，對(duì)不同海外非法移民采取相應(yīng)的返回(遣返)措施。非法進(jìn)入或滯留他國(guó)無有效證件和經(jīng)濟(jì)來源的中國(guó)公民支付回國(guó)費(fèi)用后，提供領(lǐng)事保護(hù)。合法出境后在其他國(guó)家和地區(qū)非法居留的，可以申請(qǐng)換發(fā)護(hù)照、補(bǔ)發(fā)護(hù)照回國(guó)。合法持因私護(hù)照出境后偷渡，無證件偷渡出境后持假護(hù)照非法入境的，可以申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)護(hù)照、換發(fā)護(hù)照和旅行證回國(guó)。持因公普通護(hù)照以勞務(wù)為名出境后非法入境的，可以申請(qǐng)換發(fā)護(hù)照、補(bǔ)發(fā)護(hù)照回國(guó)。海外非法移民放棄難民身份的，可以申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)護(hù)照、換發(fā)護(hù)照回國(guó)。持有效因私普通護(hù)照出境，合法進(jìn)入他國(guó)但非法滯留或非法進(jìn)入他國(guó)的，可以申請(qǐng)護(hù)照延期。國(guó)外生活無著落但又無護(hù)照的、被遣返的，可以申請(qǐng)旅行證回國(guó)。已在其他國(guó)家或地區(qū)取得定居權(quán)的，盡可能爭(zhēng)取遣送回原定居國(guó)或地區(qū)。對(duì)違法犯罪后出國(guó)的，直接聯(lián)系本人或通過親屬，規(guī)勸其自愿回國(guó)。

提高出入境邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法主體的法律地位。根據(jù)2013年《出境入境管理法》第七十條，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)是《出境入境管理法》行政處罰的獨(dú)立執(zhí)法主體，縣級(jí)以上地方政府出入境邊防檢查機(jī)關(guān)有權(quán)決定行政處罰。這消除了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)行政處罰主體資格長(zhǎng)期不確定的尷尬狀態(tài)[6]。

三、海外非法移民返回(遣返)制度的不足

(一)制度文件源于多處和位階低

盡管2013年《出境入境管理法》、2006年《護(hù)照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境邊防檢查條例》等法律和法規(guī)在規(guī)范海外非法移民返回(遣返)中發(fā)揮了基礎(chǔ)和核心的作用，但是治理海外非法移民返回(遣返)是以外交部、公安部等部門的制度文件為主，例如1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》、1995年《公安部關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作打擊偷渡活動(dòng)的通知》、2000年《公安部關(guān)于妨害國(guó)(邊)境管理犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》、2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》等。這些制度文件源于多處和位階低，便產(chǎn)生了權(quán)威性不夠、法律沖突，不適當(dāng)?shù)刂苯右?guī)范海外非法移民返回(遣返)事務(wù)，缺少適時(shí)修正、適應(yīng)性差，行文籠統(tǒng)和模糊、不便于實(shí)施，公開透明度不夠、影響實(shí)施效果等不足。

(二)偷越國(guó)(邊)境罪法律不完善

偷越國(guó)(邊)境罪設(shè)計(jì)不合理，偷越難以涵蓋騙越、強(qiáng)越、轉(zhuǎn)道偷渡等非法出境行為[7]。除騙取出境證件罪可由單位作為犯罪主體外，其他罪均沒有規(guī)定單位犯罪，難以刑事制裁組織他人偷越國(guó)(邊)境的旅行社、出入境中介機(jī)構(gòu)等單位。1997年《刑法》(2015年修正)與2006年《護(hù)照法》、2013年《出境入境管理法》關(guān)于弄虛作假騙取護(hù)照的規(guī)定，沒有有機(jī)銜接。2006年《護(hù)照法》第十七條沒有限定弄虛作假騙取護(hù)照的前置條件和主觀要件，而1997年《刑法》(2015年修正)限定弄虛作假騙取護(hù)照的前置條件是以勞務(wù)輸出、經(jīng)貿(mào)往來或者其他名義，主觀要件是為組織他人偷越國(guó)(邊)境使用。處理合法出境后被遣返案件，缺少法律責(zé)任、管轄的法律依據(jù)。對(duì)合法出境、妨害他國(guó)的國(guó)(邊)境管理秩序被遣返的，是否應(yīng)追究法律責(zé)任[8]？1998年《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》(2015修正)沒有關(guān)于合法出境后被遣返案件的規(guī)定。根據(jù)1997年《刑法》(2015年修正)第六十七條、2010年《最高人民法院關(guān)于處理自首和立功若干具體問題的意見》，難以認(rèn)定海外非法移民自愿返回(遣返)行為為自首，從輕、減輕或者免除處罰。

(三)返回(遣返)條件嚴(yán)格，返回(遣返)程序繁瑣

海外非法移民申請(qǐng)換發(fā)護(hù)照、補(bǔ)發(fā)護(hù)照，需要持有所在國(guó)居留證件或其他身份證明，放棄難民身份，這對(duì)于非法進(jìn)入或滯留在其他國(guó)家和地區(qū)的海外非法移民而言，并非易事。根據(jù)2009年《境外申辦護(hù)照、旅行證須知》，申請(qǐng)換發(fā)和補(bǔ)發(fā)普通護(hù)照，必須提供現(xiàn)持護(hù)照(原件和復(fù)印件)、遺失護(hù)照經(jīng)過的書面報(bào)告，在當(dāng)?shù)氐挠行Ь恿糇C件或其他合法身份證明(原件和復(fù)印件)等材料及證明文件。根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》第四部分，取得難民身份的海外非法移民申請(qǐng)補(bǔ)發(fā)護(hù)照或換發(fā)護(hù)照，需要放棄難民身份和交回原持有的護(hù)照。

海外非法移民申請(qǐng)換發(fā)護(hù)照、補(bǔ)發(fā)護(hù)照，需要確認(rèn)公民身份，親自辦理，等候3個(gè)月至1年。根據(jù)1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)換發(fā)護(hù)照的通知》第八部分，補(bǔ)發(fā)、換發(fā)護(hù)照的審理時(shí)間一般不得少于3個(gè)月。對(duì)于私自涂改、損壞、拆裝護(hù)照，不能繼續(xù)使用而申請(qǐng)換發(fā)，或故意銷毀、藏匿護(hù)照要求補(bǔ)發(fā)的，駐外使領(lǐng)館根據(jù)當(dāng)事人所犯錯(cuò)誤性質(zhì)、承認(rèn)錯(cuò)誤的態(tài)度，以及要求換發(fā)和補(bǔ)發(fā)護(hù)照的理由等情況，在半年至1年間作出審理決定。如果駐外使領(lǐng)館發(fā)回國(guó)內(nèi)的核查電函內(nèi)容全面、準(zhǔn)確和真實(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局或外事辦公室、外交部領(lǐng)事司可以通過性別、身份證號(hào)碼、人像比對(duì)等方式快捷地完成核查工作。如果被核查人隱瞞或者虛報(bào)身份信息，將因?yàn)樯矸菪畔⒂姓`而無法通過公民身份信息核查系統(tǒng)查詢，只能入戶外調(diào)，這將延長(zhǎng)國(guó)內(nèi)答復(fù)核查電函的時(shí)間。

(四)防范偷渡能力有待提高

2002年《出入境邊防檢查行政處罰實(shí)施辦法》對(duì)認(rèn)定破損護(hù)照無效附加了“不能辨別身份”的條件，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)無權(quán)扣繳內(nèi)容被撕毀但還能辨別身份的護(hù)照，不能限制此類人員出入境。目前法律對(duì)于持用真假兩套出入境證件或者在持用真出入境證件的同時(shí)持有假另紙簽證(居留證)非法出入境，沒有規(guī)定如何處理此類人員持有的真出入境證件，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)無權(quán)扣繳，不能限制他們出入境[9]。目前法律沒有關(guān)于外國(guó)出入境證件、戳記及資料的真實(shí)性鑒定的機(jī)構(gòu)的規(guī)定，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)無權(quán)決定是否需要由國(guó)外機(jī)構(gòu)鑒定，由哪些機(jī)構(gòu)鑒定，什么情況下可以由國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)鑒定，發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，哪個(gè)機(jī)構(gòu)作出最終鑒定，影響對(duì)偷渡案件的定性和處罰當(dāng)事人。

(五)國(guó)際合作有待拓展

海外非法移民返回(遣返)國(guó)際合作的內(nèi)容多是邊境安全防范、遣返合作、信息交流和警務(wù)合作，很少是產(chǎn)生非法移民、阻礙非法移民返回的根源。非法移民屢禁不止的主要原因是世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，以及制度法律不完善、科技發(fā)達(dá)、歷史淵源和地理便捷[10]。非法移民所在國(guó)自行采取合法化措施，一定程度上鼓勵(lì)非法移民，使中國(guó)在國(guó)際合作過程中比較被動(dòng)[11]。海外非法移民經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位和教育程度低，語言不通，了解所在國(guó)移民法律不真實(shí)和全面。海外非法移民離開家鄉(xiāng)較長(zhǎng)時(shí)間，對(duì)家鄉(xiāng)變化知之不多，缺少返回中國(guó)的勇氣和信心。國(guó)際合作的形式多是不具備法律約束力的聯(lián)合聲明、諒解備忘錄或者協(xié)定中某一概括性聲明條款，沒有一項(xiàng)以返回(遣返)為主題的雙邊協(xié)定。與重點(diǎn)航線國(guó)家的協(xié)助阻留轉(zhuǎn)道偷渡人員方面的溝通機(jī)制尚需完善。

四、海外非法移民返回(遣返)制度的未來展望

(一)開展海外非法移民返回(遣返)立法

修正2013年《出境入境管理法》、2006年《護(hù)照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境邊防檢查條例》等法律和法規(guī)時(shí)，要融入海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的成功經(jīng)驗(yàn)。海外非法移民返回(遣返)方面政策文件主要是1992年《外交部、公安部關(guān)于為非法移民補(bǔ)、換發(fā)護(hù)照的通知》、1995年《公安部關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作打擊偷渡活動(dòng)的通知》、2000年《公安部關(guān)于妨害國(guó)(邊)境管理犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》、2001年《外交部、公安部關(guān)于進(jìn)一步做好核查遣返工作的通知》等。從法治意義上講，政策文件只能指導(dǎo)或者間接規(guī)范海外非法移民返回(遣返)事務(wù)，不能作為有關(guān)部門規(guī)范海外非法移民返回(遣返)的直接依據(jù)。需要評(píng)估海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的實(shí)施效果，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和不足。

(二)完善偷越國(guó)(邊)境罪法律

將“偷越國(guó)(邊)境罪”更名為“非法出入境罪”，未經(jīng)許可出入國(guó)(邊)境的構(gòu)成該罪。與偷越國(guó)(邊)境罪相比，此罪不論是否“偷越”，準(zhǔn)確地體現(xiàn)了這一罪名本質(zhì)和基本特征，彌補(bǔ)了偷越國(guó)(邊)境罪涵蓋內(nèi)容的不足，與我國(guó)現(xiàn)行行政法規(guī)保持一致，又與國(guó)際通行稱謂銜接。法定最高刑由1年調(diào)整為3年，并規(guī)定加重情形和罰則。明確組織他人合法出境轉(zhuǎn)道偷渡行為是犯罪。在《刑法》第三百一十八條增加一款“以組織他人偷越國(guó)(邊)境為目的，借旅游、勞務(wù)輸出、經(jīng)貿(mào)往來或其他名義取得出境證件，出境后滯留不歸，或者以出境國(guó)為中轉(zhuǎn)站非法前往目的國(guó)，情節(jié)嚴(yán)重的，依照前款定罪處罰”[12]。將組織他人非法出入境罪主體從個(gè)人擴(kuò)展至單位。除個(gè)人外，公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體等單位都有可能，更有條件完成領(lǐng)導(dǎo)、策劃、指揮他人偷越國(guó)(邊)境或者在首要分子指揮下，實(shí)施拉攏、引誘、介紹他人偷越國(guó)(邊)境等組織他人偷越國(guó)(邊)境行為。加重罰金的懲罰力度，按照組織者的收入確定罰金的數(shù)額。

取消騙取出境證件罪“以勞務(wù)輸出、經(jīng)貿(mào)往來或者其他名義”的前置條件，任何形式的騙取行為都對(duì)出入境管理秩序造成破壞。取消騙取出境證件罪“為組織他人偷越國(guó)(邊)境使用”主觀要件，大量的非法組織和個(gè)人為了牟取非法利益騙取出境證件，這些證件經(jīng)常被非法出入境者個(gè)人實(shí)施非法出入境行為，而非“組織他人”。

追究合法出境轉(zhuǎn)道偷渡行為的法律責(zé)任。轉(zhuǎn)道他國(guó)非法移民，不但違反了他國(guó)的出入境管理法規(guī)，而且對(duì)行為人國(guó)籍國(guó)造成了社會(huì)危害。當(dāng)事人從國(guó)內(nèi)出發(fā)至第二國(guó)，然后非法移民第三國(guó)的行為是一個(gè)整體，發(fā)生在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的合法出境行為是整個(gè)違法行為的預(yù)備行為，以合法形式掩蓋非法目的，且具有社會(huì)危害性，應(yīng)確定為非法行為和追究相應(yīng)法律責(zé)任。

如果當(dāng)事人有妨害國(guó)邊境管理行為后潛逃境外，在被追捕過程中主動(dòng)放棄利用所在國(guó)司法程序滯留不歸的機(jī)會(huì)，自愿返回(遣返)，具備了投案的主動(dòng)性和中止司法機(jī)關(guān)追逃行動(dòng)和接受審判的客觀性，應(yīng)認(rèn)定為自首。這對(duì)鼓勵(lì)犯罪分子改過自新，分化瓦解犯罪勢(shì)力，減少社會(huì)不安定因素，及時(shí)偵查破案具有重要意義。

(三)放寬返回(遣返)條件，簡(jiǎn)化返回(遣返)程序

取消關(guān)于海外非法移民申請(qǐng)換發(fā)護(hù)照、補(bǔ)發(fā)護(hù)照需持所在國(guó)居留證件或其他身份證明、放棄難民身份的規(guī)定，此規(guī)定對(duì)于非法進(jìn)入或滯留在其他國(guó)家和地區(qū)的海外非法移民而言，很難具備。福建省公安廳出入境管理處副處長(zhǎng)張豐申認(rèn)為，向符合條件者頒發(fā)護(hù)照是合法移民數(shù)量增加，非法移民數(shù)量下降的一個(gè)重要原因[13]，反之亦然。

將駐外使領(lǐng)館審理非法移民補(bǔ)發(fā)、換發(fā)護(hù)照申請(qǐng)時(shí)間從3個(gè)月至1年縮短至15個(gè)工作日。15個(gè)工作日是根據(jù)2006年《護(hù)照法》及相關(guān)法律可正常受理的常規(guī)護(hù)照申請(qǐng)(如原護(hù)照系受理使領(lǐng)館簽發(fā)或仍在有效期內(nèi)的普通護(hù)照)的審理時(shí)間。對(duì)常規(guī)申請(qǐng)以外的情形，由駐外使領(lǐng)館向海外非法移民說明審理時(shí)間，最長(zhǎng)不超過3個(gè)月。對(duì)無經(jīng)濟(jì)來源、須辦理旅行證回國(guó)的海外非法移民，授權(quán)各駐外使領(lǐng)館視情減免相關(guān)辦證費(fèi)用，杜絕出現(xiàn)因費(fèi)用問題導(dǎo)致海外非法移民無法及時(shí)辦理回國(guó)旅行證件的情形。

(四)提高防范偷渡能力

賦予出入境邊防檢查機(jī)關(guān)足夠的執(zhí)法辦案權(quán)力。持用無效、他人、偽造、涂改或騙取的證件出入境而被遣返，情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的，由邊檢站直接受案，依法予以行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施。在對(duì)被遣返人員的初步審查中，如果發(fā)現(xiàn)有偷越國(guó)(邊)境犯罪或組織、運(yùn)送偷越國(guó)(邊)境犯罪的重要線索的，由邊檢站移送所在地市邊防支隊(duì)調(diào)查處理。在對(duì)境外被遣返人員的審查中，如果發(fā)現(xiàn)有騙取出境證件犯罪的重要線索的，由邊檢站將案件以涉嫌“騙取出境證件”名義移交當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)處理。賦予出入境邊防檢查機(jī)關(guān)通過人像比對(duì)確定出入境證件真?zhèn)蔚臋?quán)力，提高出入境證件真?zhèn)握鐒e工作的效率。

強(qiáng)化空港、海港和船舶防管措施，完善邊境治安管理體制，嚴(yán)防不法分子偷渡。加強(qiáng)對(duì)船舶和外來人口的檢查管理，做好船舶出境前、航行途中及到達(dá)國(guó)外港口前的自身“三查”工作。加強(qiáng)與偷渡人員經(jīng)常落腳的賓館的聯(lián)系，有情況及時(shí)發(fā)現(xiàn)，有活動(dòng)及時(shí)掌握。

加大對(duì)縱容、放任或組織偷渡人員的處理力度。一些干部認(rèn)為偷渡自古有之，難管難防。認(rèn)為偷渡是幫助解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題的一種有效方法，偷渡一個(gè)，脫貧一戶。一些偷渡出去的人，在境外發(fā)了財(cái)，衣錦還鄉(xiāng)、投資辦廠。這些事例在鼓勵(lì)、縱容偷渡行為，對(duì)群眾心理影響極大。

開展旅游偷渡鑒別工作。建立旅游者信息資料庫，對(duì)旅游者信用作出評(píng)級(jí)，對(duì)信用等級(jí)低的游客予以更高關(guān)注，優(yōu)化配置安檢力量，使旅游偷渡鑒別工作更有成效[14]。加大打擊非法出入境中介力度，公安、工商等部門聯(lián)合執(zhí)法，壓縮非法出入境中介參與非法移民活動(dòng)的空間。

(五)積極開拓非法移民國(guó)際合作

爭(zhēng)取非法移民所在國(guó)資助返回海外非法移民的再融入及支持我國(guó)非法移民重點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。開拓海外勞務(wù)市場(chǎng)，支持和幫助勞務(wù)人員通過合法途徑到其他國(guó)家和地區(qū)務(wù)工。向邊檢等部門及時(shí)全部通報(bào)押送回國(guó)的非法移民的名單和遣返事由，協(xié)助出入境邊防檢查部門甄別出入境證件真?zhèn)?由于法律沒有規(guī)定中國(guó)邊檢機(jī)關(guān)的出入境證件鑒定結(jié)論的法律效力，當(dāng)一些出入境人員不認(rèn)可中國(guó)邊檢機(jī)關(guān)的出入境證件的鑒定結(jié)論時(shí)，就很難以鑒定結(jié)論作為辦案證據(jù)。。

呼吁非法移民輸入國(guó)加強(qiáng)境內(nèi)治理，嚴(yán)格非法移民合法化條件，進(jìn)一步監(jiān)控洗錢等與非法移民有關(guān)的金融領(lǐng)域犯罪，嚴(yán)厲打擊聘用非法移民的雇主，降低偷渡者和組織偷渡者的獲利可能。非法移民輸入國(guó)定期合法化非法移民，會(huì)向非法移民傳遞需要和縱容的錯(cuò)誤信息。改變移民法律制度時(shí)及時(shí)與中國(guó)溝通，不將非法移民問題政治化[15]。(西方國(guó)家出現(xiàn)過不認(rèn)真查處非法移民務(wù)工的情況。)

與非法移民所在國(guó)聯(lián)合開展非法移民返回(遣返)宣傳。制作生動(dòng)和深入的紙質(zhì)和視頻資料，在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w和漢語媒體刊發(fā)和播出，介紹所在國(guó)移民法律，打消海外非法移民不實(shí)際的長(zhǎng)期或永久居留的想法。積極宣傳中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就，特別是回國(guó)非法移民獲得的事業(yè)成功和家庭幸福，樹立在國(guó)內(nèi)發(fā)展能取得成就的榜樣，引導(dǎo)海外非法移民回國(guó)。

評(píng)估非法移民身份核查雙邊協(xié)議和非法移民自愿回國(guó)項(xiàng)目，提升為以返回(遣返)為主題的雙邊協(xié)定。公安部與英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)和澳大利亞等國(guó)相關(guān)部門簽訂了身份核查方面的雙邊協(xié)議。核查了約20多批，每批約70多人。已經(jīng)不再向法國(guó)、意大利和荷蘭派駐核查人員。近年，每年約500名在英國(guó)的非法移民通過非法移民自愿回國(guó)項(xiàng)目返回中國(guó)，尚未形成積極示范效應(yīng)。

加強(qiáng)與重點(diǎn)航線國(guó)家的移民部門、駐華大使館聯(lián)系，完善協(xié)助阻留轉(zhuǎn)道偷渡人員方面的溝通機(jī)制。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在適當(dāng)時(shí)候，通過外交等政府部門與重點(diǎn)航線國(guó)家的移民部門聯(lián)系，請(qǐng)求加大對(duì)因私出境轉(zhuǎn)機(jī)、過境該國(guó)的我國(guó)公民的檢查力度[16]。

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責(zé)任編輯：聞 剛

A Study on the System of Overseas Illegal Migrants Return (Repatriation)

Liu Guofu
(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081)

Overseas Chinese illegal migrants is one of the issues China has faced in the field of non-traditional security.Overseas Chinese illegal migrants refers to overseas citizens illegally entering into and residing in other countries,particular smugglers,having the right to return.The principles of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are verification-before-readmission,readmission-in-batch,at-immigrant’s-expense,cracking down on illegal immigration and international cooperation.Since 2008 in which economic crisis erupted in the world,Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants is moving ahead in the regards of protecting the legal rights and interests of Chinese illegal migrants,severe punishment by law on those who illegally cross Chinese border as well key punishment on the organizer,transporter and agency of illegal migrants in China as well.Deficiencies of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are mainly multi-sources and low hierarchy of policy files,in-advanced laws of secretly crossing national boundary (border) crimination and high criterion of readmission.It is imperative to improve the Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants,find out much effective ways to solve the issues of overseas Chinese illegal migrants.

illegal migrants; smuggling; readmission; repatriation

2016-08-26

本文為國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室2016—2017年重點(diǎn)課題“僑務(wù)法治建設(shè)難點(diǎn)問題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：GQBZ 20160001)的階段性成果。

劉國(guó)福(1970— )，男，河南信陽人，北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授，哲學(xué)博士，研究方向：移民法律和政策。

D998.2

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2095-3275(2016)06-0147-08