唐 俐 唐欣瑜(海南大學 法學院,海南 ?？?570228；海南師范大學 法學院,海南 ?？?571158)

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農(nóng)村集體建設用地流轉中生態(tài)價值維度的法治考量

唐 俐 唐欣瑜
(海南大學 法學院,海南 海口 570228；海南師范大學 法學院,海南 ?？?571158)

隨著土地生態(tài)價值的凸顯，農(nóng)村集體建設用地流轉過程中經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的博弈逐漸引起關注。由于農(nóng)村土地法律制度對生態(tài)價值觀念的忽視，土地規(guī)劃中生態(tài)價值效應的弱化，生態(tài)補償制度在集體建設用地中的缺位，集體建設用地流轉中執(zhí)法監(jiān)督的缺失，法律責任體系的滯后等原因，導致集體建設用地流轉中生態(tài)價值維度出現(xiàn)失衡，需要在農(nóng)村土地法律制度中貫徹生態(tài)價值觀念，加強土地規(guī)劃中的生態(tài)效應，構建生態(tài)補償制度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，并從法律責任體系上進行完善，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地流轉中生態(tài)價值的均衡。

集體建設用地流轉；生態(tài)價值；法治

對人類而言，土地因其政治、經(jīng)濟、自然、生態(tài)等多重含義，從而具有經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值等多重價值維度。其中，經(jīng)濟價值是以實現(xiàn)經(jīng)濟價值最大化為目的而對土地資源使用、收益的權利；生態(tài)價值是指作為自然系統(tǒng)結構的基礎要素，土地參與生態(tài)循環(huán)、生態(tài)調(diào)節(jié)、具有涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候、維持生物多樣性等功效*參見胡耘通：《生態(tài)維度下土地規(guī)劃管理及其法制考量》，經(jīng)濟管理出版社2012年版，第36頁。。集體建設用地使用權入市流轉，可以取得理想的經(jīng)濟效益和社會效益，充分實現(xiàn)了農(nóng)村土地權利中的經(jīng)濟價值，但不合理的流轉也會帶來生態(tài)環(huán)境負效益。然而，農(nóng)村土地生態(tài)價值尤其是集體建設用地使用權流轉本身引起的生態(tài)環(huán)境問題，并沒有受到學界應有的關注，需要從法治保障的角度對集體建設用地流轉的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值重新考量，以期為集體建設用地使用權流轉管理的生態(tài)改進提供理論支撐與制度保障。

一、失衡：集體建設用地流轉中生態(tài)價值體現(xiàn)之主體作為

進入工業(yè)文明時代后尤其是近些年，土地價值觀念扭曲現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，主要采取生態(tài)無價、資源無償?shù)膽B(tài)度，造成土地資源浪費和生態(tài)的急劇惡化[1]。這種傳統(tǒng)的價值觀同樣影響著農(nóng)村集體建設用地的流轉，流轉主體與用地主體往往關注點在于土地流轉中的經(jīng)濟利益，而對于土地的生態(tài)價值少有考量，地方政府也將農(nóng)村土地視為促進經(jīng)濟增長的重要手段，而對土地利用的生態(tài)效率考慮不足。因此，在集體建設用地的流轉中出現(xiàn)不同程度的生態(tài)價值維度失衡，農(nóng)村土地的相關權利主體通常采取以過度消耗土地資源為前提的發(fā)展方式，作為完整生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能卻往往受到忽視。

(一)流轉主體的盲目出讓

農(nóng)民集體以及農(nóng)民個人作為集體建設用地流轉中土地價格收益的分配主體，他們一般只渴望土地的經(jīng)濟價值能夠得以實現(xiàn)，很少去考慮那些無法在市場上實現(xiàn)的生態(tài)效益。利益的刺激往往讓擁有土地所有者、使用者為經(jīng)濟利益所蒙蔽，為獲取短期利益大量出賣集體建設用地，造成了大面積的集體建設用地使用權的流失，未給集體的長遠發(fā)展留下可用之地，影響了農(nóng)民集體的可持續(xù)發(fā)展。尤其是那些在市場之外自發(fā)形成的無序流轉，往往具有一定的盲目性，不經(jīng)過對用地主體的考察，也不與用地主體簽訂有效的土地利用協(xié)議，單單是為了獲取經(jīng)濟利益就將與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關的土地出讓給用地主體，造成了浪費土地和環(huán)境污染的后果。

(二)用地主體的肆意利用

正如黑格爾所言：“市民社會是個人私利的戰(zhàn)場?！盵2]集體建設使用權人通過流轉獲得土地，并為此支付了一定的經(jīng)濟價值，因此，在利用土地時也會以追求經(jīng)濟價值為驅(qū)使的原動力，很少考慮生態(tài)利益的訴求。由于現(xiàn)階段我國集體建設用地使用權流轉制度本身存在缺陷，現(xiàn)階段利用農(nóng)村集體建設用地建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)多具有技術落后、設備簡陋、缺少污染物排放處理工藝；而集體建設用地流轉后的用地主體也大多是小型企業(yè)，其中大部分為工業(yè)企業(yè)，相對而言它們?nèi)狈α己玫奈廴咎幚碓O施，能源效率低下。忽略生態(tài)效應的低成本的隨意傾倒、掩埋處置方式成為眾多中小企業(yè)的首選，甚至是工業(yè)廢料直接堆放在裸露的土地之上，工業(yè)廢水直接排放到地表之上，任之滲透在土壤中，對生活用水及農(nóng)田灌溉造成直接危害，并引發(fā)土壤污染，導致區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)生改變，對農(nóng)村環(huán)境造成原始性破壞。例如，對蘇南地區(qū)進行土壤測試時發(fā)現(xiàn)，土壤中含有多種持久性的有機污染物，污染物的主要來源正是林立于長三角地區(qū)的那些電子廠*參見陳曉華：《鄉(xiāng)村轉型與城鄉(xiāng)空間整合研究——基于“蘇南模式”到“新蘇南模式”過程的分析》，安徽人民出版社2008年版，第95-99頁。。

(三)政府部門的考慮不足

在集體建設用地流轉過程中，土地收益的分配主要是在中央政府、地方政府、農(nóng)村集體以及農(nóng)民之間進行的。作為分配主體之一的政府面臨的可能是兩難境地，既要依靠土地積累資金，又要實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用?？傮w而言，政府的決策更傾向于降低土地利用的社會成本，因此，一些地方政府不從農(nóng)民個體訴求與群體長遠發(fā)展考慮，忽視了集體建設用地的增值保值與環(huán)境效應，而將集體建設用地的流轉收入作為彌補財政不足的應急辦法；在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過程中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，既不能實現(xiàn)集體建設用地利用的積聚工業(yè)功能，同時又造成了嚴重的環(huán)境污染問題。

二、追溯：集體建設用地流轉中生態(tài)價值維度失衡之法理考量

由于我國農(nóng)村所在的地域相對分散，集體建設用地的使用權人也是分散進入流轉市場，單一的土地利用者損害環(huán)境的行為暫時還無法顯現(xiàn)對周邊生態(tài)的影響，農(nóng)村環(huán)境的污染造成的生態(tài)破壞后果出現(xiàn)具有滯后性的特征，并不與破壞行為同步，因此，集體建設用地流轉中生態(tài)價值維度的失衡往往不能被及時發(fā)現(xiàn)，這也是長期以來農(nóng)村環(huán)境保護相關立法缺失的重要原因。

(一)農(nóng)村土地法律制度對生態(tài)價值觀念的忽視

隨著工業(yè)化、城市化的加速，工業(yè)用地、城市用地的需要不斷加大，糧食安全、生態(tài)環(huán)境也需要適量土地來保障，土地供需矛盾更加尖銳，如何協(xié)調(diào)生態(tài)價值維度與經(jīng)濟價值維度確實不易。土地利用上經(jīng)濟價值與生態(tài)保護價值的沖突，往往是政策和法律忽視的角落[3]。當前立法對土地資源的保護是以開發(fā)、利用為中心的，沒有突出土地的生態(tài)價值[4]。目前調(diào)整農(nóng)村土地法律關系的主要有《物權法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等，以《土地管理法》來說，其立法背景及條文所反映出來的主線均以土地經(jīng)濟關系為重心；而傳統(tǒng)物權法并未將環(huán)境資源的生態(tài)價值和其它非經(jīng)濟價值融入其概念以及制度之中，導致了環(huán)境問題的產(chǎn)生[5]。生態(tài)價值觀念在農(nóng)村土地法律制度中是被忽視的，法律法規(guī)對土地經(jīng)濟價值的倚重無形中誘導了土地利用實踐與土地管理實踐活動中對土地生態(tài)價值的犧牲，代之以對經(jīng)濟利益的無限追求。

(二)土地規(guī)劃中生態(tài)價值效應的弱化

在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，一種超越工業(yè)文明的嶄新時代——生態(tài)文明悄然降臨，但與土地利用、生態(tài)保護緊密聯(lián)系的土地規(guī)劃管理法制卻沒能跟上時代的變遷[6]。一方面，《土地管理法》與2009年的《土地規(guī)劃分類及其含義》將土地劃分為農(nóng)用地、集體建設用地以及未利用地，作為實施土地用途管制的依據(jù)，分類方式主要沿用經(jīng)濟利用的狹隘觀點，僅將土地作為一種可以利用資源而未考慮生態(tài)價值。農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)建設用地的分類模糊使農(nóng)業(yè)用地更易轉變?yōu)榻ㄔO用地，因此，土地利用總體規(guī)劃過分注重于解決集體建設用地與耕地之間的矛盾，而很少從生態(tài)環(huán)境效應角度去優(yōu)化土地利用[7]。

另一方面，我國土地利用規(guī)劃長期受二元結構和體制制約，重視城市規(guī)劃，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃脫節(jié)[8]，農(nóng)村規(guī)劃中生態(tài)效益易被忽略。由于村莊規(guī)劃在法律上的缺失，導致農(nóng)村集體土地利用上的隨意性大大增加，在缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃未能有效實現(xiàn)的區(qū)域，其發(fā)展過程總出現(xiàn)諸多生態(tài)環(huán)境和社會問題。體現(xiàn)在集體建設用地中，如何防止在流轉進程中各級規(guī)劃的不當修改，修改規(guī)劃的法律后果如何，都沒有強制性的規(guī)定。因此，土地規(guī)劃中生態(tài)效應的弱化沖擊了土地利用總體規(guī)劃的有效實施，導致政府調(diào)控土地市場的能力被削弱，造成土地利用混亂。大量的農(nóng)用地、未利用地在規(guī)劃不成熟的情況下直接轉為建設用地，建設用地迅速增長，林地、草地的開發(fā)利用強度不斷加大，地表植被覆蓋率降低，水土流失嚴重，復雜多樣的生物被道路、建筑物驅(qū)趕，生態(tài)環(huán)境分割成為孤立的塊狀。

(三)生態(tài)補償制度在集體建設用地中的缺位

在面對農(nóng)村的生態(tài)補償制度中，耕地的補償已經(jīng)法律制度化——耕地占用開墾費制度，但在集體建設用地流轉中，生態(tài)補償制度仍處于缺位狀態(tài)。土地開發(fā)是生態(tài)補償費征收中的重要一類，以防止環(huán)境破壞為目的，以從事對環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)為征收對象，集體建設用地的利用和流轉中進行的開發(fā)活動給他人生產(chǎn)生活造成損失，應當負責賠償，采取必要的補救措施。但由于缺乏法律依據(jù)，目前的集體建設用地開發(fā)損失的未來利益及發(fā)生的生態(tài)損害成本，未計入我國土地價值補償構成中，建設用地使用金價值補償?shù)氖袌鰴C制也不健全，征收標準和范圍不統(tǒng)一，征收方式不合理，資金收支管理不嚴且資金難以保證完全用在生態(tài)恢復和補償上。

(四)集體建設用地流轉中執(zhí)法監(jiān)督的缺失

盡管當前的中央政策已經(jīng)允許經(jīng)營性集體建設用地入市流轉，但由于現(xiàn)行法律還未放開限制，集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止[9]。由于取得方式上的違法，也沒有經(jīng)過土地使用報批程序，在利用土地上缺乏行政機關對土地的相關監(jiān)管措施，導致集體建設用地利用上欠缺必要的規(guī)范開發(fā)、有序利用的基本約束。而客觀上農(nóng)村地區(qū)廣袤，污染源分散，基層執(zhí)法監(jiān)督力量嚴重不足，另外地方政府受土地財政利益的驅(qū)使在很大程度上放任了集體建設用地流轉、使用過程中的生態(tài)環(huán)境污染。

集體建設用地使用權市場的規(guī)制有多種，但當前我國對于生態(tài)環(huán)境規(guī)制設計甚少*集體建設用地使用權市場的規(guī)制行為包括價格規(guī)制、土地用途轉用規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、交易方式規(guī)制、出讓方式規(guī)制、規(guī)劃規(guī)制、利用規(guī)制、生態(tài)與環(huán)境規(guī)制8種，對其中生態(tài)環(huán)境規(guī)制沒有涉及。參見郭潔，集體建設用地使用權流轉市場法律規(guī)制的實證研究，法律出版社2013年版，第5頁。。由于集體建設用地流轉尚處于地方試點階段，從試點立法實踐上看，現(xiàn)行法律法規(guī)及地方立法中均缺乏對集體建設用地使用、流轉環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的生態(tài)破壞問題進行規(guī)制，如《浙江集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》中就沒有涉及集體建設用地使用權流轉中的環(huán)境生態(tài)保護條款，只涉及市場準入問題即用地主體的經(jīng)營性市場主體資格，將市場主體的環(huán)境生態(tài)規(guī)制交由其他相關部門*參見郭潔：《集體建設用地使用權流轉市場法律規(guī)制的實證研究》，法律出版社2013年版，第41頁。。其他試點立法大多如此，這在一定程度致使集體建設用地流轉生態(tài)環(huán)境規(guī)制無法可依的局面，直接導致生態(tài)環(huán)境破壞執(zhí)法監(jiān)督難以落實。

(五)法律責任體系的滯后

土地的經(jīng)濟、社會、自然屬性決定了利用者既享有權利也承擔義務。我國現(xiàn)行法律既沒有規(guī)定相對人應有的發(fā)展權、生存權等切身利益，也沒有明確土地的生態(tài)價值以及利用的外部性，雖然決定了相對人承擔合理利用土地的義務，但法律對此只有原則性的規(guī)定，相對人所負義務的性質(zhì)種類以及違反義務的后果沒有明確，地方政府、村集體、土地使用人之間的責任難以分清。脆弱的土地生態(tài)保護價值很容易被經(jīng)濟利益驅(qū)使所擊破，通常，從環(huán)境保護中獲益的人并不直接支付保護成本，同樣的，那些對環(huán)境造成污染和破壞的人也在逃脫責任[10]。

當前學者的研究主要集中在土地發(fā)展權的理論層面*參見梁發(fā)超：《新型土地發(fā)展權：推動中國農(nóng)村集體建設用地市場化的制度選擇》，西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)2015年第5期，第9-13頁。，現(xiàn)行《土地管理法》對于土地破壞而引起的生態(tài)環(huán)境損害行為責任設定并未予以明確。歸根結底，現(xiàn)行的法律法規(guī)未能將環(huán)境與生態(tài)規(guī)制作為市場準入條件，在發(fā)生土地環(huán)境污染事故時只能適用法律責任規(guī)則，缺少事前規(guī)則進行規(guī)制使得生態(tài)環(huán)境法律責任僅限于事后處理的滯后方式，而土地生態(tài)破壞往往具有不可逆轉性和治理成本巨大，事后處理的方式難以滿足環(huán)境保護的時代要求。土地生態(tài)一旦造成污染破壞，則后續(xù)生態(tài)修復過程中需要投入大量的時間成本和資金成本，在法律責任設計上，現(xiàn)有法律對于環(huán)境污染的處罰多以造成的污染經(jīng)濟損失額作為罰金刑的依據(jù)，而未將修復生態(tài)環(huán)境所需費用納入處罰范圍中，顯然在立法設計上存在缺陷，滯后的法律責任體系下容易滋生“有法難依、有法不依”的亂象，不利于土地生態(tài)制度的構建與完善。

三、均衡：集體建設用地流轉中生態(tài)價值維度之法治保障

因區(qū)位的固定性，集體建設用地必然與農(nóng)村居民點的生活用地、農(nóng)業(yè)用地因相鄰關系發(fā)生環(huán)境與生態(tài)利益連接，生態(tài)與環(huán)境的安全因此作為集體建設用地流轉的必要條件[11]。當前，許多全球性的土地利用和管理的關鍵性戰(zhàn)略和行動計劃都在提倡、運用綜合生態(tài)系統(tǒng)方法*參見聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署：《聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署土地使用管理和土壤保護戰(zhàn)略：一種強化了的功能方法》(2004年)，第18頁。，農(nóng)村集體建設用地的入市正在進入一個新局面，現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策在進行調(diào)整時應當充分反映土地的生態(tài)屬性和社會功能。

(一)在農(nóng)村土地法律制度中貫徹生態(tài)價值觀念

單就集體土地法律調(diào)整角度來說，民法主要對土地利用而產(chǎn)生的物權關系進行調(diào)整，物權關系的基礎是平等的市場交易。然而，生態(tài)破壞面臨的最大威脅是被選擇性的土地利用所取代，其主要原因在于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，市場價值論的扭曲首先貶低了環(huán)境系統(tǒng)的固有價值，而且為土地利用向生態(tài)程度低的利用方式轉化提供了不正當?shù)拇碳ず脱a貼。于是國家對市場進行干預，通過土地管理法調(diào)整土地的利用，并通過環(huán)境法對土地的污染行為進行規(guī)制，但當前用行政命令手段對自然資源管控的方式很難中和土地利用實踐中的負外部性效應，而當前土地資源利用管理缺乏內(nèi)在激勵體系，而物權體系須以激勵機制為構建基礎，并以此來引導土地利用者的行為，達到保護土地生態(tài)環(huán)境的目的。因此，在農(nóng)村土地法律制度中貫徹生態(tài)價值觀念，首先應當在民法中注入生態(tài)保護的理念，提倡“物權生態(tài)化”。

價值體現(xiàn)的是作為客體的物對于作為主體的人的意義[12]，當環(huán)境危機出現(xiàn)時，法律價值必將回應生態(tài)文明的時代需求——價值取向的生態(tài)化。從個人權力行使受限角度而論，當權利人行使權利時，給社會、他人、自然環(huán)境造成負面影響達到一定程度時，物權法就需要發(fā)揮其直接調(diào)整、規(guī)范土地歸屬與利用的重要使命，防范和引導自然資源的有序利用，達到生態(tài)利用的可持續(xù)和可循環(huán)的目的。物權法律制度與環(huán)境法律制度的融合以及在物權法中引入有關環(huán)境保護的規(guī)則是現(xiàn)代物權法的重要發(fā)展趨勢[13]。隨著生態(tài)問題的全球化趨勢日益嚴重，一些國家在立法上進行了針對性立法，將法條由原則性規(guī)定向細化轉變，直接將環(huán)境保護、生態(tài)保護納入物權人應擔的義務范圍內(nèi)。例如《俄羅斯民法典》第209條規(guī)定：“土地和其他自然資源的占有、使用和處分在法律允許統(tǒng)統(tǒng)的限度內(nèi)由所有人行使，但不得對環(huán)境造成損失，也不得侵犯他人的權利和合法利益。”[14]

在農(nóng)村土地中，集體建設用地作為農(nóng)民集體最為重要的自然資源，需要通過法律來規(guī)范和引導使用人對其合理利用。從物權角度而言，集體建設用地使用權屬于用益物權，應當提倡“不以土地利用的經(jīng)濟價值最大化為目的，而是以土地的永續(xù)利用為主旨”的用益物權觀念*我國臺灣地區(qū)于2010年通過“用益物權”的修正案，其中最為突出的是用益物權觀念的變化——提出不以土地利用的經(jīng)濟價值最大化為目的，而是以土地的永續(xù)利用為主旨。“地上權人、農(nóng)育人、典權人等用益物權人在行使權利時，不得為使其不能恢復之變更、過度利用或戕害其自我更新能力的行為”。臺灣地區(qū)用益物權部分所體現(xiàn)的這一思想，是人類對資源的生態(tài)屬性認識在物權法中的體現(xiàn)。。通過土地流轉制度設計中加入相關生態(tài)規(guī)制措施，達到對生態(tài)資源利用進行綜合性支配的目的，并將環(huán)境法上的義務融入生態(tài)物權的權利內(nèi)容。具體到集體建設用地使用權流轉，將生態(tài)文明建設理念融入到當前的集體建設用地使用規(guī)劃、開發(fā)建設中，實現(xiàn)農(nóng)村土地開發(fā)利用活動與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護實現(xiàn)和諧共贏。

(二)在土地規(guī)劃中加強生態(tài)價值效應

土地的利用狀況對其他自然要素乃至整個生態(tài)系統(tǒng)都會產(chǎn)生至關重要的影響，因此，通過土地利用規(guī)劃，特別是通過土地所有權、使用權等權屬制度，從總體上控制各項生產(chǎn)、生活活動，實行全面規(guī)劃、合理布局，達到預期的生態(tài)保護目標[15]，是貫徹預防為主原則，改變被動治理的有效途徑。

總體而言，應強化生態(tài)用地的規(guī)劃與實施立法，實行土地生態(tài)保護規(guī)劃，在具體土地利用過程中使用人必須保證按照規(guī)劃好的生態(tài)用地的合理比例進行施工。同時，統(tǒng)籌土地資源開發(fā)與土地生態(tài)建設，對生態(tài)環(huán)境存在潛在威脅的各種土地開發(fā)利用活動要予以嚴格管控，鼓勵對區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境的修復或改良活動，并形成相應補償機制。對于農(nóng)地應以特殊保護，尤其是其中的耕地、草地、林地等對維持生態(tài)環(huán)境起到重要作用的用地類型，并應強化上述各類型土地之間聯(lián)系，形成一個有機生態(tài)整體。

具體到集體建設用地，首先，集體建設用地使用權流轉時，必須滿足土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地規(guī)劃等要求，遵循合理利用土地、嚴格保護耕地、有利于生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護的總體原則。其次,在當前城市化進展過程中，因城中村改造等大量土地整理活動形成較多的土地儲備，對于該類土地，應通過立法形式強制要求在土地利用規(guī)劃中增加土地生態(tài)利用設計，規(guī)定配套開發(fā)生態(tài)用地的比例和區(qū)域要求。再次，注重農(nóng)村成員對土地規(guī)劃的參與。因為集體建設用地的利用和流轉涉及村民的經(jīng)濟利益，村民參與規(guī)劃能夠有效解決村民與村民之間、村民與集體之間的矛盾，村民的意愿應成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的核心[16]。因此，應加強與村民的溝通，在符合經(jīng)濟性與生態(tài)效應的基礎上，使新一輪的土地規(guī)劃從法律程序設計上兼具科學性與民意性。

(三)構建集體建設用地生態(tài)補償制度

十八大三中全會報告中提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度”。在集體建設用地中，生態(tài)補償是協(xié)調(diào)相關利益群體之間經(jīng)濟利益分配關系的重要形式，構建集體建設用地生態(tài)補償制度，可有效實現(xiàn)地區(qū)土地生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的平衡。這個制度具體可以包括：第一，土地生態(tài)補償主體。就集體建設用地使用權流轉過程來說，生態(tài)補償包括兩個方面，一方面是生態(tài)資源破壞與恢復補償，另一方面是生態(tài)系統(tǒng)保護的補償。對于在土地開發(fā)利用過程中被破壞的生態(tài)資源應進行改造修復，恢復原有的土地生態(tài)功能，此處的補償主體應有開發(fā)利用土地者或受益者進行補償；對于采取有效措施維護土地生態(tài)環(huán)境不被破壞或者是在生態(tài)環(huán)境被破壞后采取必要措施修復生態(tài)環(huán)境者(或稱為被補償主體)，應對其行為給予經(jīng)濟或非經(jīng)濟形式回報，包括單位、組織、或個人。第二，補償方式。生態(tài)補償是指國家對致使生態(tài)功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者收稅費以及對生態(tài)功能提供者、犧牲者予回報和彌補的行為。土地生態(tài)補償根據(jù)資金來源不同分為政府補償與市場補償。政府補償又分為政府通過專項撥款形成中央對地方、省際、省內(nèi)之間的補償及通過財政轉移支付的方式，采用資源保護稅、環(huán)境保護稅等方式進行補償；而市場補償指生態(tài)受益方對生態(tài)利益受損方的資金或其他方式的補償。第三，補償標準。生態(tài)補償應遵循分類補償?shù)幕驹瓌t，根據(jù)生態(tài)環(huán)境破壞既定損失與潛在損失來決定補償數(shù)額。第四，土地補償金。主要任務是建立土地生態(tài)補償基金制度，其來源應包括政府專項撥款及轉移支付款、相關土地稅費收取、土地環(huán)境慈善捐款、援助(如生態(tài)補償基金、彩票收益)。還可以通過建立水電、礦產(chǎn)業(yè)環(huán)境恢復責任機制，強制規(guī)定從事該類行業(yè)的企業(yè)要從其資源收益中安排一定比例資金專項用地生態(tài)環(huán)境恢復治理、水土流失治理等。第五,補償資金的監(jiān)管。由土地行政主管部門作為生態(tài)補償基金管理部門,設立專項賬戶,財政部門對其資金使用進行具體監(jiān)督,協(xié)調(diào)好有關部門及人員對該基金的使用。

(四)加大集體建設用地執(zhí)法監(jiān)督力度

在巨大的經(jīng)濟利益面前，生態(tài)用地保護舉步維艱，尤其是農(nóng)村集體建設用地使用開發(fā)過程中，由于執(zhí)法監(jiān)督制度的缺失，農(nóng)村土地生態(tài)保護難以得到有效落實。而要實現(xiàn)這一目標，必須從立法、執(zhí)法等方面加強監(jiān)督力度。具體而言，一方面，應出臺相關規(guī)范性文件，對于土地行政執(zhí)法部門在履行土地利用監(jiān)督檢查時，將范圍擴大至農(nóng)村并明確規(guī)定有關集體建設用地流轉的內(nèi)容；另一方面，規(guī)范各級土地利用監(jiān)督檢查執(zhí)法隊伍，建立日常巡查監(jiān)督機制，收集土地利用動態(tài)信息，有效打擊侵占、破壞集體建設用地的違法行為，防范于未然。再次，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察，環(huán)保部門在當?shù)卣慕y(tǒng)一領導與協(xié)調(diào)下，加強與國土資源、農(nóng)業(yè)等部門的合作，通過聯(lián)合執(zhí)法，形成統(tǒng)一監(jiān)管的工作機制，依法對本轄區(qū)內(nèi)的情況進行現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并對在集體建設用地流轉中的各種生態(tài)違法行為和生態(tài)破壞案件進行現(xiàn)場執(zhí)法與處理。重點查處違反項目管理規(guī)定亂批亂建、中小型企業(yè)亂排亂放、亂搭濫建等污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。

(五)完善法律責任體系

在相對完善的國有建設用地使用權出讓制度中，土地行政管理部門代表國家同使用人簽訂土地使用權出讓合同時，雖然一般都注重強調(diào)使用人必須按照規(guī)劃和批準用途使用土地，但大多忽視了使用人對造成土地生態(tài)利用與破壞責任的條款。相對國有建設用地來說，集體建設用地背后所承載的是農(nóng)地生態(tài)保護與農(nóng)村原始生態(tài)環(huán)境保護的重責，在利用上更應注重所背負的生態(tài)保護法律責任。

首先從立法上明確土地流轉過程中生態(tài)各利益相關方法律上的權利、義務，落實各方的法律責任，尤其是應明確加入在流轉時破壞生態(tài)的法律后果。同時可以將在地方立法中強化事前預防程序，重視事前規(guī)劃程序，尤其是嚴控集體建設用地違反規(guī)劃，提升規(guī)劃控制效率，進而降低社會成本，維護社會公共利益。除了在立法中要注重對于生態(tài)保護責任進行細化落實和法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)外，對于土地流轉合同中也應通過設置強制條款來實現(xiàn)對于農(nóng)村土地生態(tài)的全方位保護，使得對于土地生態(tài)保護具有切實可行性。主要是通過物權的生態(tài)化，將生態(tài)文明理念透析到集體建設用地物權法律制度中，對相關物權進行適當?shù)臋嗬拗七_致公私利益平衡。具體而言，流轉合同應將集體建設用地四至、面積、土地等級等列入土地生態(tài)質(zhì)量指標中，并將此納入土地保護評估體系中，作為評價土地流轉、收回使用權等使用權變更審查程序，以此評價土地利用行為是否滿足生態(tài)保護的需要。

任何法律的責任的承擔最終要落實到具體的責任人，土地保護產(chǎn)生的社會效益、生態(tài)的良好效益一般無法全部回報給實際利用者，而建設用地產(chǎn)生的生態(tài)負面作用卻沒有或者極少有責任者來負擔。對于集體建設用地使用權取得人,其作為農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境潛在破壞者或轉嫁者，可采用收取生態(tài)保障金的方式對開發(fā)利用集體建設用地行為進行遏制。同時，應通過法律條文的形式明確相關開發(fā)利用方的責任主體，加大對建設用地開發(fā)過程中造成的生態(tài)環(huán)境破壞的法律責任。而對于農(nóng)民集體或個人在集體建設用地流轉中主動彌補或修復被破壞的生態(tài)環(huán)境的要進行獎勵，以提高農(nóng)村土地生態(tài)保護的積極性。

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責任編輯:李富民

Value Dimensions in Legal Perspectives of Rural Collective Constructive Land Transfer

Tang Li Tang Xinyu
(LawSchoolofHainanUniversity,HaikouHainan570228;LawSchoolofHainanNormalUniversity,HaikouHainan570228)

As emphasizing in the value of land ecological,economic and ecological benefits of rural collective construction land transfer games process of gradually cause for concern.Because the legal system of rural land has not pay close attention to the ecological values,the weakening effect of the ecological value in land planning,the lack of the ecological compensation system and legal supervision system in collective construction land,it is necessary to enhance the rural land ecological values of the legal system,strength the ecological effects of land use planning,set up ecological compensation system,improve law enforcement supervision,and improve the responsibility system from the legal,the ultimate realization of rural collective construction land equalization ecological value.

rural collective constructive land transfer; value of ecological; rule by law

2016-07-23

本文系海南省哲學社會科學規(guī)劃課題“海南海岸帶土地的利用與生態(tài)保護法律問題研究”(項目編號：HNSK(JD)15-4)、海南省教育廳高等學校科研項目“海南綠色崛起進程中的生態(tài)用地法治保障研究”(項目編號：Hnky2015-25)、海南大學中西部計劃學科重點領域建設項目“中國農(nóng)村土地法律制度完善與創(chuàng)新”的階段性研究成果。

唐俐(1975— )，女，四川蓬溪人,海南大學法學院副教授，碩士研究生導師，主要研究方向：民法；唐欣瑜(1987— )，女，湖南永州人，海南師范大學法學院副教授，海南經(jīng)濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地研究成員，法學博士，主要研究方向：民法、土地法。

D922.24

A

2095-3275(2016)06-0052-07