史巍娜（中國社會科學院研究生院，北京100028）

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貴州省生態(tài)文明建設體制機制創(chuàng)新及對策建議

史巍娜
（中國社會科學院研究生院，北京100028）

摘要：貴州省作為我國西部重要的生態(tài)屏障，長期注重保護與發(fā)展并重，以自身創(chuàng)造的生態(tài)價值服務于全國生態(tài)環(huán)境大局，同時自身面臨著經濟發(fā)展滯后的困難局面。正確處理發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境的關系，守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線是貴州省面臨的首要任務。文章從貴州省實際情況出發(fā)，提出生態(tài)文明建設體制機制的創(chuàng)新路徑、保障措施和對策建議。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境；貴州生態(tài)文明；體制機制

貴州省處在長江和珠江兩大水系上游交錯地帶，是我國長江、珠江上游重要的生態(tài)安全屏障區(qū)。同時，貴州省又是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，石漠化面積、水土流失面積分別占全省國土面積的17.2%、31.4%。森林資源質量不高，畝均森林蓄積量為全國平均水平的3/4左右，受威脅植物占全國的10%以上。水土流失較為嚴重，自然災害時有發(fā)生，在生態(tài)脆弱環(huán)境中謀求發(fā)展的難度遠遠大于其他發(fā)展環(huán)境，在貴州這樣的生態(tài)脆弱地區(qū)推進生態(tài)文明建設要面臨更多更大的困難，處理好發(fā)展與保護之間的關系，資源優(yōu)勢與生態(tài)脆弱之間的關系，經濟社會發(fā)展、提高生活水平和保護生態(tài)環(huán)境之間的關系至關重要。

一、貴州省生態(tài)文明建設體制機制創(chuàng)新

推進生態(tài)文明建設是個長期的過程，依賴于一個規(guī)范的、長期的、穩(wěn)定的制度環(huán)境，形成“硬約束”的長效機制。貴州省推進生態(tài)文明建設須著重考慮以下三點：一是約束機制，包括環(huán)境承載力和生產生活方式的約束機制，在制定發(fā)展規(guī)劃的時候，如何充分考慮貴州環(huán)境承載力，將尊重自然、保護生態(tài)融入到規(guī)劃設計理念中，制定相應的標準準則，規(guī)范約束企業(yè)和居民的生產生活方式，在不破壞自然的情況下實現(xiàn)人們生活的充分發(fā)展，守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線；二是激勵機制，如生態(tài)文明建設中稅費的征收或獎勵，涉及到宏觀調控和生態(tài)金融；三是導向機制，如生態(tài)文明科學認知的教育宣傳、人才培養(yǎng)和信息傳播建設等，應引入市場的效率因子，促進多方參與共建生態(tài)文明。

（一）體制方面

1.機構建設。（1）建立省級生態(tài)文明綜合決策和協(xié)調機制。成立貴州省生態(tài)文明綜合協(xié)調機構，負責全省生態(tài)文明建設的統(tǒng)籌、指導和推進工作，各州、省市成立生態(tài)文明委（辦公室），負責各地區(qū)生態(tài)文明的實施工作，形成縱向的工作機制和橫向的跨部門協(xié)調機制，協(xié)調環(huán)境保護、水利、國土資源、林業(yè)、氣象等部門有關生態(tài)文明建設的職能。在此基礎上明確機構組織結構和職責，梳理各部門涉及生態(tài)文明建設的職能，設置組織結構，明確職責分工，主要包括生態(tài)文明建設的規(guī)劃、統(tǒng)籌、項目審批和考核監(jiān)督等，同時負責跨部門協(xié)調和綜合指導。（2）加強州（市、縣）環(huán)保機構建設。貴州省生態(tài)文明建設的實際情況賦予了環(huán)保機構新的職責和新的任務，可在省內生態(tài)文明示范區(qū)“一州八縣”的環(huán)境保護部門的內設機構進行整合，突出環(huán)境保護的公共服務職能，增強環(huán)保機構人員配備力量，進一步強化環(huán)保執(zhí)法和監(jiān)督力量，發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)管作用，為生態(tài)文明建設提供堅實的保障。

2.管理運行。建立和完善生態(tài)管理的法制化和制度化，以法律和制度保障生態(tài)文明建設的管理和運行。嚴格執(zhí)行自然資源資產確權制度，加強自然資源資產用途管理，按照生態(tài)產品有償使用的原則，通過生態(tài)補償和賠償?shù)姆绞?，使其外部效應內部化。同時，制定生態(tài)產品使用權交易制度，充分發(fā)揮市場化機制的作用。同時，生態(tài)文明建設不僅要依靠政府，同樣要依靠企業(yè)、個人、NGO和學界精英共同努力，協(xié)調涉及的各方力量。

（二）機制方面

1.健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。進一步完善水流、森林、山嶺、草原、濕地等自然資產的確權，明確中央和地方對于自然資源資產的權責，并深入研究和分析這些生態(tài)產品價值的測算方法和效用水平，建立能夠反映貴州省經濟發(fā)展和人民生產、生活需求的價值體系。在畢節(jié)、荔波兩個編制自然資源資產負債表的地區(qū)開展試點，逐步擴大試點范圍，建立貴州省自然資源資產評估體系，并以適當?shù)男问綄ι鐣l(fā)布，增強人們對自然資源公共物品提供生態(tài)產品和生態(tài)服務的認識，推進生態(tài)資產市場交易平臺的構建。

2.建立自然資源資產評估體系。全面實施水流、森林、山嶺、草原、荒地、濕地等自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記，組建自然資源資產產權管理機構，建立自然資源資產所有權人和自然資源管理者權責明確、監(jiān)督有效的機制。根據(jù)不同功能區(qū)自然資源開采和利用，科學劃定生態(tài)紅線和保護邊界，按照自然資源數(shù)量、質量及等級，實施資源使用階梯化和效用最大化。

3.建立長效的生態(tài)補償機制。加快建立和完善生態(tài)效益補償制度。科學界定生態(tài)保護者與受益者權利義務，研究建立根據(jù)生態(tài)文明建設實際進行補償?shù)霓k法，推動開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護地區(qū)之間實行生態(tài)補償，促進形成綜合補償與分類補償相結合，轉移支付、橫向補償和市場交易互為補充的生態(tài)補償機制，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、建設和保護者得到合理補償?shù)倪\行機制。生態(tài)補償應以政府轉移支付為杠桿，結合使用資源者直接補償?shù)姆绞?，探索生產項目補償、勞動力就業(yè)補償、接收生態(tài)移民、提供優(yōu)質教育資源等多種途徑的補償方式，撬動更多市場化資金參與生態(tài)補償。

4.完善生態(tài)產品定價機制。全面實施生態(tài)產品有償使用制度，推動生態(tài)產品價格改革，建立符合市場導向、體現(xiàn)生態(tài)效益和生態(tài)附加值的價格形成機制。探索貴州省“西水東調”“西電東送”“西煤東用”的水資源和煤礦資源的定價改革，充分考慮貴州省為其他區(qū)域提供能源的直接成本和機會成本，反映生態(tài)產品的真實價值。

5.開展領導干部生態(tài)績效考核。建立健全領導干部政績考核體系，提高資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)指標在經濟社會發(fā)展綜合評價中的權重，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。按照不同區(qū)域主體功能定位實行差別化的評價考核制度，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的地區(qū)取消地區(qū)生產總值的考核。實施《貴州省生態(tài)文明建設目標考核實施辦法》，將生態(tài)文明建設綜合考評指數(shù)作為綜合考核州（市、縣、區(qū)）領導干部的重要內容。貴州省“三州六市”全面啟動自然資源資產負債表編制，根據(jù)主體功能區(qū)定位探索設立不同的考核目標，增加生態(tài)文明相關指標權重，對領導干部實行自然資源資產和資源環(huán)境考核體制，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

6.建立健全市場化機制。探索建立貴州省生態(tài)基金，將“兩河一庫”和赤水河基金等納入專項基金，逐步建立政府、企業(yè)、社會多元化投入機制，探索商業(yè)銀行根據(jù)赤道原則設立生態(tài)信貸業(yè)務，支持生態(tài)修復與開發(fā)工程貸款，引導民間資金、外來資金（國際組織）和金融信貸資金增加對生態(tài)文明建設領域的投入。在貴州省發(fā)展改革委員會下設基金管理委員會，制定基金管理和使用章程，負責監(jiān)督、管理基金的使用情況。探索公私合營（PPP）的方式，引導私人機構和資金參與生態(tài)環(huán)保設施建設和經營。

二、保障措施與政策建議

生態(tài)文明建設需要在法律體系、制度建設、人才培養(yǎng)和公眾參與等方面出臺相應的配套保障措施，同時，在產業(yè)、金融、生態(tài)補償方面發(fā)揮科技創(chuàng)新驅動的影響和作用。

（一）保障措施

1.健全促進生態(tài)文明建設的法律法規(guī)體系。以生態(tài)文明建設為導向，根據(jù)國家相關法律和條例的規(guī)定，研究制定貴州省自然資源資產的用途管制辦法、節(jié)水及保護水質管理辦法、綠色消費促進法及生態(tài)補償條例、節(jié)能評估和審查條例等，清理與生態(tài)文明建設相沖突或不利于生態(tài)文明建設的法規(guī)、法條，解決法律法規(guī)之間相互沖突、脫節(jié)、重復，罰則偏軟等問題，增強法律法規(guī)的可操作性。

2.加強生態(tài)補償?shù)牧⒎?。加強生態(tài)補償?shù)牧⒎?，將水源、林地等重要自然資產用途管制制度明確納入貴州省和地方的經濟社會發(fā)展規(guī)劃及相關立法。

3.以高校為依托，加強生態(tài)文明建設人才培養(yǎng)。高校依托科技資源、設備、人才、技術優(yōu)勢，在生態(tài)文明建設中可以起到普及生態(tài)文明知識，樹立生態(tài)文明理念，培養(yǎng)生態(tài)文明建設人才，提供生態(tài)文明建設的科學技術及服務等重要作用，從而極大地推進生態(tài)文明建設的進程。因此，建立生態(tài)文明建設跨部門人才需求協(xié)調機制，根據(jù)各部門的人才需求，貴州省高校應加強環(huán)保、林業(yè)、水力等生態(tài)相關領域學科的扶持力度，擴大培養(yǎng)范圍和招生人數(shù)，同時，普及生態(tài)文明認知和相關理論，從理論到實踐，全方位為生態(tài)文明建設儲備可靠的人才和智力支持。

4.開展生態(tài)文明建設相關專業(yè)領域的培訓項目。充分發(fā)揮貴州省“千人普崗”“校省培訓”“東西部對口培訓”等平臺，加強生態(tài)文明建設相關領域的培訓工作。一是積極開展崗前、崗中培訓工作。無論是對于無該領域從業(yè)經驗的畢業(yè)生，還是對于有一段時間工作經驗的中層干部，都應定期、全面、系統(tǒng)地開展相關領域的培訓，熟知國家政策導向、指導方針和實施路徑。二是科學、合理地設置培訓主題。根據(jù)生態(tài)文明建設的要求，有針對性地開展自然資源資產負債表編制、生態(tài)補償機制、生態(tài)移民、自然資源資產管制等方面的培訓，同時，開展生態(tài)產業(yè)園區(qū)規(guī)劃、城市綜合體建設、生態(tài)農業(yè)管理、美麗鄉(xiāng)村建設等產業(yè)和規(guī)劃的培訓。三是加強培訓考核工作。對于參加培訓的干部根據(jù)其參加的時間、教學和實踐的表現(xiàn)進行考核，并將培訓考核結果納入工作考核體系。

5.加大生態(tài)投入，建立生態(tài)文明建設投入機制。積極爭取中央財政轉移支付，擴大地方財政轉移支付的比重，加大對高新技術產業(yè)的支持力度，以科技創(chuàng)新作為生態(tài)文明建設投入機制的支撐，以投融資作為生態(tài)文明建設投入機制的基礎，以生態(tài)補償機制立法作為生態(tài)文明建設投入機制的要素。

6.充分調動企業(yè)和社會參與，建立多元生態(tài)融資體系。生態(tài)投資的資金密集性、生態(tài)工程的綜合性決定了投融資渠道的多樣性、投資主體的多元化。建立以政府為主導的生態(tài)建設投入基本格局的同時，應發(fā)揮市場在生態(tài)融資中的作用。通過政府的專項政策，特別是各種激勵政策，創(chuàng)造對生態(tài)建設投融資市場的有效需求。通過計算投資項目的生態(tài)價值和效益，轉化為經濟價值和效益，實現(xiàn)雙贏。對于純公共物品、介于非經營性和經營性之間的項目和一些投資周期較長、風險較大的建設項目，可以分別采用政府財政補款、以政府財政投資為主，引入社會資本和外來資本，組建多元化投資的法人實體和通過股票籌資或引入風險資本的形式運作。

（二）政策建議

1.調整產業(yè)結構，大力發(fā)展生態(tài)主導型產業(yè)。加大對生態(tài)產業(yè)的資金及政策優(yōu)惠，促進保護型產業(yè)的發(fā)展和生態(tài)修復型產業(yè)的發(fā)展。加強石漠化的治理，種植適合石漠環(huán)境生長的經濟型作物，將生態(tài)修復和經濟效益相結合，大力發(fā)展旅游業(yè)，加強生態(tài)項目的服務開發(fā)功能，在發(fā)展的同時保護生態(tài)。貴州省建設全國首個集“產、學、研、教、展”為一體的生態(tài)園區(qū)。打造“二化三器”，即生態(tài)產業(yè)聚集化、會展經濟生態(tài)化和生態(tài)文明認知的傳播器、人才和技術的孵化器、綠色技術創(chuàng)新的成果轉化器。著手編制貴州省綠色統(tǒng)計年鑒，統(tǒng)計綠色產業(yè)、綠色消費、綠色建筑、財政綠色投入在國民經濟和社會發(fā)展中的比重、提供就業(yè)的崗位和比例、清潔能源和可再生能源的使用情況及比重等方面，著重核算綠色產業(yè)在生態(tài)保護方面作出的貢獻。

2.建立生態(tài)權責機制，完善重點生態(tài)區(qū)的轉移支付制度。加大對生態(tài)文明建設的財政資金投入，確保用于節(jié)能環(huán)保、循環(huán)經濟、生態(tài)修復等方面的財政支出的增長。根據(jù)生態(tài)區(qū)域條件，增加對生態(tài)脆弱地區(qū)的均衡性中央財政支持，完善省級一般性轉移支付制度，建立貴州省地區(qū)間橫向援助機制和上下游生態(tài)補償機制。

3.探索生態(tài)綠色金融體系，建立貴州省生態(tài)基金。推廣實施綠色信貸、環(huán)境污染責任保險、巨災保險等政策，推動節(jié)能減排、循環(huán)經濟等項目通過資本市場進行融資，進一步提高高耗能、高排放項目信貸門檻。建立貴州省生態(tài)基金，逐步建立政府、企業(yè)、社會多元化投入機制，探索商業(yè)銀行設立生態(tài)信貸業(yè)務，引導民間資金、外來資金（國際組織）和金融信貸資金增加對生態(tài)文明建設領域的投入。

4.探索多渠道生態(tài)補償方式，實施區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)補償機制。探索資金補償、實物補償、政策補償、智力補償?shù)榷嘣难a償方式，在資金轉移支付的基礎上，開展生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的對口協(xié)作、定向硬件和軟件支援建設、產業(yè)轉移和產業(yè)鏈延伸型補償、異地開發(fā)、共建園區(qū)等多種補償方式，建立跨省區(qū)域（流域）生態(tài)補償長效機制。

5.深化生態(tài)移民政策改革，實施異地城鎮(zhèn)化生態(tài)補償型移民。實施以異地城鎮(zhèn)化為導向的生態(tài)補償型移民政策，探索建立區(qū)域間戰(zhàn)略合作，作為跨省際、跨流域的定向生態(tài)補償方式，優(yōu)先解決貴州籍外出務工人員落戶問題。“長三角”和“珠三角”地方政府（例如廣東和浙江等地）可以根據(jù)當?shù)貙嶋H，按照中央“實施差別化落戶政策”，遵循“尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分步推進、存量優(yōu)先、帶動增量”的原則，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)化保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的生態(tài)移民遷移落戶標準，并向全社會公布，引導生態(tài)移民在城鎮(zhèn)落戶的預期和選擇，合理引導貴州省外出務工人員分流轉化。

6.鼓勵科技創(chuàng)新，建立首個省級生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺。創(chuàng)建全國首個省級生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺，占領生態(tài)信息化的制高點，吸引高新技術人才，發(fā)展生態(tài)信息化產業(yè)。動態(tài)監(jiān)測生態(tài)資源使用情況，包括生態(tài)資源和生態(tài)產品的保護、修護情況等，為生態(tài)資源統(tǒng)計、編制自然資源資產負債表和自然資源管制提供依據(jù)。同時，大數(shù)據(jù)平臺的建立可以完成生態(tài)信息產業(yè)的一次升級，可以在物聯(lián)網、移動互聯(lián)網、國土、環(huán)保、水力領域分析挖據(jù)其煩瑣數(shù)據(jù)的空間意義，產生巨大的社會經濟價值。

參考文獻：

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作者簡介：史巍娜（1983－），女，黑龍江人，博士研究生，研究方向：可持續(xù)發(fā)展經濟學。