黃彬

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞523808）

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高校行政權(quán)力型態(tài)及其法治化路徑①

黃彬

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞523808）

摘要：高校行政權(quán)力是一個(gè)復(fù)數(shù)概念，可具體區(qū)分為政府與高校之間基于行政隸屬的行政權(quán)力和基于行政管轄的行政權(quán)力，以及高校內(nèi)部科層系統(tǒng)行使的行政權(quán)力等型態(tài)。高校行政權(quán)力的法治化面臨“權(quán)力本位”、行政化運(yùn)行機(jī)制和治理程序缺失等問(wèn)題，其路徑在于積極推進(jìn)府際分權(quán)法治化、政府“清單管理”、明確高校法人權(quán)利，以及推進(jìn)“程序之治”。

關(guān)鍵詞：高校行政權(quán)力；權(quán)力型態(tài)；法治化

一、問(wèn)題提出

高?！皥?chǎng)域”中行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等權(quán)力之間的沖突與制衡一直是眾多研究者關(guān)注的重要問(wèn)題。區(qū)別于基于“高深學(xué)問(wèn)”而做出專業(yè)判斷的學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力從產(chǎn)生之時(shí)就是一種不斷制度化的權(quán)力，它是在法律授權(quán)或政府規(guī)定的基礎(chǔ)上由教育行政部門和由高?？茖酉到y(tǒng)主導(dǎo)行使的行政管理職權(quán)。行政權(quán)力在我國(guó)高等教育改革和高校辦學(xué)的“強(qiáng)制性制度變遷”中扮演著極其重要的主導(dǎo)性作用。隨著高等教育系統(tǒng)功能日益復(fù)雜，以及高等教育與其他社會(huì)子系統(tǒng)互構(gòu)作用的日益提高，行政權(quán)力的有效行使促進(jìn)了組織運(yùn)行效率的提高，整合和優(yōu)化了教育資源配置，然而也帶來(lái)了諸如“權(quán)力失衡”、“行政化”、“權(quán)力異化”等負(fù)面問(wèn)題，不僅嚴(yán)重制約了高校應(yīng)有功能的發(fā)揮，高等教育內(nèi)在的哲學(xué)理念和價(jià)值基礎(chǔ)也不斷遭受侵蝕。

在中西不同的語(yǔ)境下，“高校行政權(quán)力”的內(nèi)隱涵義不可同日而語(yǔ)。在西方語(yǔ)境中，高校行政權(quán)力具有內(nèi)生性和服務(wù)性，尤指體現(xiàn)不同利益關(guān)切和多元價(jià)值平衡的高校董事權(quán)力或內(nèi)部科層權(quán)力。而在中國(guó)的語(yǔ)境中，由于我國(guó)高等教育長(zhǎng)期以來(lái)從屬于“政治管制”或“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的需要，高校不僅缺乏歐洲高等教育發(fā)展中學(xué)術(shù)自主的傳統(tǒng)，更缺少美國(guó)式的以市場(chǎng)為主配置高等教育資源和對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)自由的尊重。因此，“高校行政權(quán)力”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)具有多種型態(tài)的復(fù)數(shù)概念，不但包括高校自我管理的內(nèi)部性行政權(quán)力，還包括政府管理高校時(shí)所實(shí)施的外部行政權(quán)力?；\統(tǒng)談?wù)摳咝Ｐ姓?quán)力，并將其窄化在高校內(nèi)部，不僅無(wú)視中國(guó)高校行政權(quán)力的特殊性，也不利于從整體上把握高校行政權(quán)力的本質(zhì)內(nèi)涵，行政權(quán)力的法治化也難以找到突破方向。

“一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，本質(zhì)上是一個(gè)法治體系，是一個(gè)政府、社會(huì)、個(gè)體都按照憲法及法律行為的‘規(guī)則體系’”［1］。治理與法治的核心是權(quán)力的制約與制衡。在法治的視野里，高校尤其是公立高校的行政權(quán)力特征、權(quán)力行使的內(nèi)容與形式既有權(quán)力制衡的一般性，又有權(quán)力制約的特殊性。將高校權(quán)力關(guān)系制衡納入法治化軌道，權(quán)力關(guān)系法治尤其是高校行政權(quán)力的法治化不僅能夠在管理實(shí)踐層面上有效應(yīng)對(duì)高校權(quán)力沖突與失衡的當(dāng)下困境，而且也是推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要途徑。

二、高校行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)型態(tài)

（一）高校外部行政權(quán)力

1.基于“外部行政關(guān)系”的行政權(quán)力

“所謂外部行政法律關(guān)系，是指行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間所發(fā)生的為行政法所調(diào)整的關(guān)系，是兩個(gè)不具有行政隸屬關(guān)系的組織之間所發(fā)生的行政關(guān)系。在外部行政關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的管理建立在行政管轄關(guān)系基礎(chǔ)上?！保?］公立高校屬于事業(yè)單位法人，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，“在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。盡管由于公立高校法人屬性和法人權(quán)利的特殊性，其法人地位不能簡(jiǎn)單地等同于一般民事主體，但是在政校之間涉及外部行政法律關(guān)系的時(shí)候，高校已經(jīng)不是行政部門的附屬，而是依法享有“私法”意義上的民事權(quán)利，并且以其在“公法”意義上的特殊主體地位還依法享有獨(dú)立的法人權(quán)利。這時(shí)在法律上與政府已經(jīng)形成了兩個(gè)獨(dú)立法人之間的關(guān)系。根據(jù)行政法的基本原理，政府對(duì)高校法人的行政管理應(yīng)該遵循“法律授權(quán)才可為”的原則，高校法人權(quán)利除非基于法律的正當(dāng)程序不得被行政機(jī)關(guān)任意剝奪，政府也不得隨意要求學(xué)校履行法律未作出明確規(guī)定的義務(wù)，否則構(gòu)成侵權(quán)。而高校則可以根據(jù)該原則免受外部行政權(quán)力機(jī)關(guān)干預(yù)，成為“自治”的獨(dú)立法人組織。這種情形下出現(xiàn)的法律糾紛或高校不服政府具體行政決定，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，甚至向司法部門依法提起行政訴訟以保護(hù)自身合法權(quán)益。

2.基于“內(nèi)部行政關(guān)系”的行政權(quán)力

所謂“內(nèi)部行政關(guān)系”是指具有行政隸屬關(guān)系的政府行政部門之間、行政部門與內(nèi)部機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間，以權(quán)力服從為基本原則的內(nèi)部行政法律關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)行高等教育管理體制框架里，公立高校都有相應(yīng)的行政級(jí)別，并以“參公單位”被納入到國(guó)家行政體制架構(gòu)之中，成為公共行政主體的有機(jī)組成部分，從而因其辦學(xué)體制上的隸屬關(guān)系與政府之間形成一種基于行政隸屬的內(nèi)部行政法律關(guān)系。這種內(nèi)部行政權(quán)力關(guān)系在教育行政管理中具有鮮明的強(qiáng)制性和單向性，權(quán)力相對(duì)方是高校，權(quán)力主體是政府及其教育行政部門，權(quán)力關(guān)系為行政法、教育法等所調(diào)整。政府作為行政首腦機(jī)關(guān)和高等教育管理決策者，利用教育部門法、行政法規(guī)、行政命令等手段掌控經(jīng)費(fèi)籌措與投入方向，調(diào)控資源配置結(jié)構(gòu)，組織績(jī)效考核、辦學(xué)評(píng)估和過(guò)程“督辦”。高校作為不對(duì)等的、內(nèi)部行政的相對(duì)方，在這種內(nèi)部行政法律關(guān)系中只能服從行政權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)高等教育價(jià)值所“做出權(quán)威性的分配”［3］。若高校不履行所規(guī)定和要求的內(nèi)容和相關(guān)義務(wù)，政府則可在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)合法程序?qū)Ω咝Ｗ龀鋈缲?zé)令整改、通報(bào)批評(píng)、限制招生、撤銷學(xué)位授予權(quán)等行政制裁，強(qiáng)制對(duì)方執(zhí)行。而高校對(duì)政府行政處決若有不服，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，因其屬于內(nèi)部行政則不能對(duì)之提出行政復(fù)議或行政訴訟。

（二）高校自我管理時(shí)內(nèi)部科層系統(tǒng)行使的行政權(quán)力

隨著工業(yè)革命迅猛發(fā)展，大學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，大學(xué)功能日趨分化，結(jié)構(gòu)層級(jí)越來(lái)越復(fù)雜，行政管理的獨(dú)立性和專業(yè)性日漸增加，這就需要專門從事管理的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)保證組織運(yùn)轉(zhuǎn)的高效。于是，逐漸在大學(xué)中形成了一個(gè)獨(dú)立的科層化“行政階層”，其實(shí)施組織管理的行政權(quán)力盡管本質(zhì)上由學(xué)者權(quán)力讓渡而來(lái)，但大學(xué)行政體系也由此逐步組織化和制度化。另外一面，按照科恩、馬奇等的研究，高校組織又具有獨(dú)特性。由于其目標(biāo)的模糊性，組織技術(shù)的不清晰，以及組織參與者的流動(dòng)性，高校組織中的各種要素和子系統(tǒng)是松散耦合的。組織的規(guī)范結(jié)構(gòu)與行動(dòng)結(jié)構(gòu)之間、個(gè)人目標(biāo)和意愿與其行動(dòng)之間呈現(xiàn)出“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”。然而，高校辦學(xué)和教育活動(dòng)畢竟是一種目的性的組織行為，資源依賴和外部問(wèn)責(zé)都迫使高校必須積極整合各種相對(duì)松散的組織元素，融合多元價(jià)值訴求以凝聚改革發(fā)展的共識(shí)。因此，建構(gòu)一種促進(jìn)共治與善治的行政文化和管理運(yùn)行機(jī)制以服務(wù)于高校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，是這種型態(tài)的行政權(quán)力“應(yīng)然”的價(jià)值訴求。

三、高校行政權(quán)力法治化的當(dāng)前困局

（一）“權(quán)力本位”的傳統(tǒng)觀念束縛

當(dāng)前，隨著“法治中國(guó)”目標(biāo)與路徑的提出，我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的得以逐步推進(jìn)。然而長(zhǎng)期封建專制統(tǒng)治造成“權(quán)力至上”、“官本位”的傳統(tǒng)思想不易改變，“以權(quán)代法”、“權(quán)大于法”的觀念依然是教育行政和高校內(nèi)部管理法治化的巨大障礙。高等教育作為社會(huì)子系統(tǒng)，在政治生活、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、個(gè)體幸福等方面發(fā)揮著不可替代的作用。政府鑒于行政權(quán)力的高效性、集中性，依然將政策考量、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、社會(huì)管理的需求高度滲透或整合進(jìn)高等教育發(fā)展和高校具體辦學(xué)之中，在高等教育政策決策上重國(guó)家教育權(quán)力、輕社會(huì)教育權(quán)利，重行政權(quán)力調(diào)控、輕社會(huì)組織參與；在高等教育資源配置上，重視政府行政權(quán)力的“指令性”分配，忽視高校法人的獨(dú)立法律地位，學(xué)校面向社會(huì)、依法自治面臨諸多掣肘；在高校辦學(xué)上，過(guò)于偏好行政權(quán)力所帶來(lái)的管理效率與運(yùn)行秩序，忽視高等教育規(guī)律和高校學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，忽視民主協(xié)商和共同治理，甚至造成“權(quán)力本位”、“權(quán)力崇拜”的大學(xué)組織文化。行政權(quán)力時(shí)效性和單向性固然可以“集中力量辦大事”，但其固有的剛性和“僵化”也制約著體制機(jī)制創(chuàng)新要素的涌流，極大影響著高等教育法治化進(jìn)程。

（二）“行政化”機(jī)制性障礙

由于“過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的教育責(zé)任和教育政治經(jīng)濟(jì)功能，政府管理教育的公共權(quán)力逐步強(qiáng)化”［4］，而“高等教育怎樣辦”、“高校怎樣辦學(xué)”則成為公共教育資源配置的核心政策議題。在保證高校辦學(xué)大局方向的同時(shí)，政府也逐步忘記“為辦學(xué)提供服務(wù)與支持”的目的與初衷。當(dāng)過(guò)于依靠“行政指令”而非依據(jù)“學(xué)術(shù)規(guī)律”、當(dāng)僅僅“對(duì)上負(fù)責(zé)”而非“對(duì)下負(fù)責(zé)”的行政化運(yùn)行機(jī)制成為高校管理的核心模式，在公共教育政策抉擇和公共教育資源的配置中高校組織、其他社會(huì)團(tuán)體必然遭遇“習(xí)慣性緘默”和“集體性失語(yǔ)”。更為嚴(yán)峻的，由于政府幾乎控制著高等教育資源的獲取機(jī)會(huì)、分配多寡、使用效果評(píng)價(jià)等全部過(guò)程，外部行政權(quán)力自然凌駕于高校自主辦學(xué)權(quán)之上，導(dǎo)致高校逐漸淪為政府部門的附庸，其法人獨(dú)立性不斷虛化。而在作為教育行政相對(duì)方的高校內(nèi)部，也在“強(qiáng)迫性機(jī)制”、“模仿機(jī)制”和“社會(huì)規(guī)范機(jī)制”［5］作用下不斷復(fù)制和強(qiáng)化這種辦學(xué)與管理的“行政化”模式，高校內(nèi)部行政權(quán)力逐漸異化，成為僭越學(xué)術(shù)的管控性和指令性權(quán)力。高校自我管理的權(quán)利意識(shí)、學(xué)術(shù)價(jià)值、大學(xué)精神也日趨式微。

（三）必要程序的缺失

首先，權(quán)力制約程序缺失。在法理學(xué)上，政府管理高校的所有權(quán)力均源于公民受教育權(quán)這一基本權(quán)利的讓渡，其合法性來(lái)自于法律的授權(quán)。在高等教育快速發(fā)展的情況下，出于對(duì)教育問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)、對(duì)教育行政事務(wù)處理的時(shí)效性追求，政府教育行政的自由裁量權(quán)逐步增強(qiáng)和放大。但涉及高等教育事業(yè)發(fā)展的“重大事宜”、高等教育機(jī)構(gòu)“自主辦學(xué)”、高校教育者和受教育者“基本權(quán)利”等核心利益關(guān)切上，政府及其教育行政部門出臺(tái)的教育行政性條例、規(guī)章、命令、決定等面臨著“合法性審查”程序缺失的制度性障礙，在立法和部分司法實(shí)踐上尚未真正突出和強(qiáng)化高校自主權(quán)和公民受教育權(quán)的“權(quán)利優(yōu)先”地位。其次，決策法定程序虛化。由于傳統(tǒng)的權(quán)力意識(shí)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、某些領(lǐng)導(dǎo)者法治觀念淡漠等因素，“誰(shuí)決定公開(kāi)”、“何時(shí)公開(kāi)”、“公開(kāi)什么內(nèi)容”等公開(kāi)程序要件虛化，而在民主決策程序上，對(duì)“誰(shuí)參與”、“以何種形式參與”、“有無(wú)專家咨詢論證”等問(wèn)題上“行政自由裁量”，不能保證高?；驇熒?、合作機(jī)構(gòu)等其他利益相關(guān)者實(shí)質(zhì)意義上的決策參與權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、高校行政權(quán)力法治化的理性路徑

（一）將府際分權(quán)納入法治軌道

其一，確立理順中央與地方政府高等教育行政管理權(quán)力分配的法律框架。強(qiáng)化以法律形式固定府際間有關(guān)高等教育具體職權(quán)的劃分，確立中央與地方權(quán)力配置的法治精神、基本原則和核心制度，“填補(bǔ)上下位法律之間的銜接空隙”［6］，使各級(jí)政府高等教育行政權(quán)限獲得法律的支持和保障，減少府際間權(quán)能沖突和掣肘，提高公權(quán)力運(yùn)行效能。在有關(guān)現(xiàn)行法律中對(duì)地方政府高等教育行政管理的組織分工和職權(quán)內(nèi)容合理借鑒“排除式的列舉方式”，改革和完善當(dāng)前的一些“概括式規(guī)定”［7］，依法保障地方尤其是省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)和合法的行政裁量權(quán)。其二，加強(qiáng)針對(duì)高等教育府際間行政權(quán)力關(guān)系的立法工作。譬如，加快制定“高等教育投入法”，以具體法律條款明確中央政府、省級(jí)政府甚至地市級(jí)政府之間高等教育經(jīng)費(fèi)籌措、分配、績(jī)效評(píng)價(jià)等職責(zé)分工；加快修訂《中華人民共和國(guó)高等教育法》，根據(jù)全面深化高等教育改革的實(shí)際需要，調(diào)整和完善不利執(zhí)行實(shí)施、不符發(fā)展時(shí)宜的相關(guān)條款。

（二）推進(jìn)權(quán)力“清單管理”

政府權(quán)力清單管理的制度化可以有效改變“法律規(guī)定以外即禁止”和“列入才開(kāi)放”傳統(tǒng)施政理念，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，從而激發(fā)作為權(quán)力相對(duì)方的高校主動(dòng)作為，積極應(yīng)變，提升效益。權(quán)力“清單管理”是指政府公開(kāi)和主動(dòng)列示教育行政的“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”［8］，將高校外部行政管理權(quán)力納入制度化和規(guī)范化軌道。列示“權(quán)力清單”的基本理念是“法無(wú)授權(quán)不可為”，強(qiáng)調(diào)以清單形式公開(kāi)列示政府對(duì)高等教育事項(xiàng)審批和管理權(quán)限，讓社會(huì)了解和監(jiān)督。超出這些權(quán)能就是越權(quán)、侵權(quán)?！柏?fù)面清單”的理念是“法無(wú)禁止皆可為”，強(qiáng)調(diào)除“權(quán)力清單”中公開(kāi)的事項(xiàng)外，政府部門不得擅自增設(shè)行政審批或其他管理事項(xiàng)，高校和其他社會(huì)權(quán)利主體依法自行決定負(fù)面清單之外事項(xiàng)。“責(zé)任清單”的理念是“法定責(zé)任必須為”，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力問(wèn)責(zé)。伴隨政府教育行政權(quán)力的是法定的公共責(zé)任，行使公共權(quán)力必須要符合和保證國(guó)家和法律設(shè)定的教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，政府要依照法定程序積極行使法定職權(quán)，不能怠用、不用，否則政府即為失職、瀆職。

（三）明確高校法人自主權(quán)

厘清高校法人屬性，明確高校法人自主權(quán)是高校權(quán)力法治化的重要前提。我國(guó)公立高校屬于具備民事主體資格的事業(yè)單位法人，保障了高校在涉及土地、場(chǎng)所以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等民事活動(dòng)中依法享有的法人權(quán)利。然而，隨著高校與政府、高校與企業(yè)或其他社會(huì)組織，甚至與境外政府機(jī)構(gòu)、工商業(yè)組織等之間的資源、知識(shí)、人員、信息等交流合作日益密切，涉及領(lǐng)域日益深化，公立高校顯然不單是“私法”意義上的民事法人，其法人屬性和法人權(quán)益具有復(fù)雜性和復(fù)合性。

為此，首先要進(jìn)一步明確公立高校法人屬性。在當(dāng)前的教育法學(xué)界，就公立高校法人屬性基本形成以下共識(shí)：無(wú)論從設(shè)立法人目的還是法人成立基礎(chǔ)，公立高校應(yīng)屬于“公法人性質(zhì)的特別法人”，適用“公法”性質(zhì)的行政法與教育法等調(diào)整。為此，需要在相關(guān)立法的層面上認(rèn)識(shí)到高校法人屬性的復(fù)合性，明確公立高校除享有民法框架中的事業(yè)單位法人性質(zhì)以外，同時(shí)應(yīng)在行政法等“公法”框架內(nèi)確認(rèn)公立高校是一類特殊的行政主體，是公法人中的特別法人。［9］其次，明晰高校法人權(quán)利。鑒于公立高校法人屬性的復(fù)合性特征，其法人權(quán)利也應(yīng)包括“私法”意義上的民事權(quán)利和“公法”意義上的有關(guān)權(quán)利。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是公立高校民事權(quán)利問(wèn)題的核心。公立高校財(cái)產(chǎn)的“國(guó)有”性質(zhì)讓作為出資人的政府在公立高校財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的所有者權(quán)益易被無(wú)限放大［10］，而學(xué)校依法享有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如對(duì)劃歸學(xué)校法人名下財(cái)產(chǎn)的占有、使用、分配和收益等卻在具體行政行為中由于其“授權(quán)性規(guī)定”性質(zhì)易受不當(dāng)侵害，因此有必要通過(guò)具體的法定機(jī)制來(lái)保障高校享有實(shí)質(zhì)上的財(cái)產(chǎn)自主支配權(quán)，通過(guò)合法的組織機(jī)構(gòu)與制度體系建設(shè)達(dá)到預(yù)先設(shè)定的目的?！肮ā币饬x上的權(quán)利實(shí)際上就是法定的高校辦學(xué)自主權(quán)，它具有權(quán)力和權(quán)利雙重特征。在高校實(shí)施內(nèi)部行政管理時(shí)，表現(xiàn)為來(lái)自法律授權(quán)或政府賦權(quán)的公權(quán)力，具有一定強(qiáng)制性的法定效力的同時(shí)，也具有一定的權(quán)能責(zé)任；在高校作為教育行政相對(duì)方時(shí)，表現(xiàn)為“教育權(quán)、科研權(quán)、校辦產(chǎn)業(yè)權(quán)、后勤服務(wù)權(quán)”［11］等辦學(xué)自主權(quán)利，并在高校章程中明示各項(xiàng)權(quán)利的具體條款和細(xì)則規(guī)定，同時(shí)可通過(guò)人大立法或者政府行政規(guī)章（命令、意見(jiàn)等）等法律化形式予以確認(rèn)，確保章程的法定力。

（四）推進(jìn)“程序之治”

第一，建立決策參與機(jī)制。高校行政權(quán)力法治化的重要目的就是為教育行政權(quán)力關(guān)系主體提供利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)的規(guī)范性與程序性制度框架。高等教育領(lǐng)域是公共權(quán)力、“高深知識(shí)”、自主權(quán)利等相互交匯的公共空間。學(xué)術(shù)性、發(fā)展性、價(jià)值性等決定了高等教育管理決策具有不同于一般性社會(huì)領(lǐng)域的特殊性，因此高校參與教育行政決策不僅能夠保證“知情權(quán)”和“建議權(quán)”，而且更重要的在于高校能夠?qū)逃姓Q策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，使教育行政決策能兼顧高校育人規(guī)律、辦學(xué)規(guī)律、社會(huì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展需求，同時(shí)能保證教育行政的“民主化”，提升決策共識(shí)，盡力降低和避免政策負(fù)面效應(yīng)。

第二，完善決策監(jiān)督機(jī)制。在權(quán)利意識(shí)喚醒的時(shí)代，高等教育決策已經(jīng)成為關(guān)涉公民受教育權(quán)和未來(lái)發(fā)展權(quán)的重要政策議題，決策與執(zhí)行中多元利益主體形成復(fù)雜的博弈格局。為了避免“內(nèi)部人控制”或“權(quán)力尋租”，必須完善高校行政決策監(jiān)督體系，構(gòu)建全程性、多元性、多方位的監(jiān)督機(jī)制。除了必要的政府行政體系內(nèi)部縱向監(jiān)督，以及紀(jì)律監(jiān)察和財(cái)務(wù)審計(jì)等方面的橫向監(jiān)督，也必須完善涵括人大部門與政協(xié)機(jī)關(guān)、司法審查、新聞媒體等外部整體性監(jiān)督機(jī)制，還應(yīng)包括高校內(nèi)部以教代會(huì)、教授委員會(huì)、學(xué)生會(huì)等組織形式的民主監(jiān)督，從而真正推進(jìn)“依法行政”。

第三，健全決策問(wèn)責(zé)機(jī)制?！靶鲁B(tài)”下的高等教育綜合改革提出更高的法治化要求。改革決策缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析、實(shí)施執(zhí)行忽略成本控制的傳統(tǒng)做法必須得以糾正?！板e(cuò)誤決策”、“決策失誤”、“決策不作為”的責(zé)任追究必須納入高校行政權(quán)力法治軌道。其一，明晰權(quán)力部門及其負(fù)責(zé)人的教育行政決策的職責(zé)權(quán)限：既要規(guī)避“無(wú)權(quán)擔(dān)責(zé)、有權(quán)卻不擔(dān)責(zé)”，也要防止不能“成事”的行政“不作為”或決策“久拖不決”，更要避免“濫用職權(quán)”、“以權(quán)代法”的違法決策。其二，規(guī)范決策權(quán)力問(wèn)責(zé)的法定程序要件。經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型必然制約和影響著高等教育發(fā)展和高校功能發(fā)揮，高校內(nèi)外部多重價(jià)值與多元利益融合及沖突更為復(fù)雜，加之“有限理性”、“信息不完備”等因素，高校行政管理決策失誤無(wú)法避免。但這不能成為責(zé)任逃避的借口，決策問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵在于正確區(qū)分造成決策失誤的外部環(huán)境因素、客觀條件因素、主觀人為因素，從而啟動(dòng)相應(yīng)問(wèn)責(zé)程序?！坝煽陀^因素引起的決策失誤，決策行為應(yīng)該是合法的行為，造成損害應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé)賠償，決策者不承擔(dān)責(zé)任；由主觀過(guò)錯(cuò)引起決策失誤，或違法決策、不當(dāng)行為造成損害的國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，同時(shí)決策者應(yīng)承擔(dān)決策失誤責(zé)任?！保?2］法治化的問(wèn)責(zé)程序體現(xiàn)在“權(quán)責(zé)分明、有責(zé)必究、損害賠償”，并將其納入可實(shí)操的、規(guī)范化的執(zhí)行范圍。只有真正構(gòu)建能保護(hù)高校自主權(quán)、社會(huì)組織參與和監(jiān)督權(quán)、師生合法救濟(jì)權(quán)等在內(nèi)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，高校行政管理決策才能切實(shí)做到“程序治理”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”。

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（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對(duì)：趙曉梅）

University Administrative Power Types and the Legalization

HUANG Bin
（Dongguan University of Technology，Dongguan Guangdong 523808）

Abstract:Chinese university administrative power is a plural concept，which can be divided into the power based on administrative subordinate and on administrative jurisdiction between government and universities，and the power though bureaucratic system inside university. The legalization of these powers is being faced with“power-oriented”ideological，administrative operating mechanism and lack of governance procedures. Therefore，a road to legalize lies in institutionalization of dividing power between governments，“inventory management”，clearing the legal rights of university，and the governance through procedures.

Key words:university administrative power；types of power；legalization

作者簡(jiǎn)介：黃彬（1975-），男，安徽懷寧人，東莞理工學(xué)院高教研究與評(píng)估中心副研究員，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院博士生，主要從事高校組織治理、高等教育質(zhì)量管理研究。

基金項(xiàng)目：①2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)公立高校行政權(quán)力型態(tài)及其法治化研究”（15YJA880024）；廣東省普通高校教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”資助項(xiàng)目“基于‘管辦評(píng)分離’的地方大學(xué)治理體系現(xiàn)代化研究”（2014GXJK149）。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-5485（2016）02-0051-05