聶 玲

（湖南商學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410000）

傳銷治理的公法規(guī)制思考

聶 玲

（湖南商學(xué)院， 湖南 長(zhǎng)沙 410000）

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代里經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，傳銷這一空手套白狼的“盈利”方式備受投機(jī)者青睞。此種“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”已然成為阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的毒瘤亟需以法律手段予以根治。公法規(guī)制方式無疑是最受青睞的傳銷行為治理手段。但我國(guó)目前對(duì)傳銷行為的公法規(guī)制方式存在著犯罪主體不明確、刑罰類型運(yùn)用不充分、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪中“情節(jié)嚴(yán)重”缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法部門分工不明確等諸多問題，通過納入明確犯罪主體、增設(shè)沒收財(cái)產(chǎn)刑、增加自由刑的檔次和幅度、明確行政執(zhí)法部門分工以及整合行政執(zhí)法資源無疑將有利于傳銷治理的效果。

傳銷；責(zé)任；公法規(guī)制；完善路徑

Abstract:“Internet plus”era of rapid economic development,marketing this sleight of hand"profit"means highly favored speculators.The"economic development"has become an obstacle to our economic development we need to take legal means to cure cancer.Public law regulation mode is undoubtedly the most popular means of marketing behavior management.But at present our country of the pyramid schemes of the public law regulation has the subject of crime is not clear,the type of use is not sufficient,the crime of organizing and leading MLM in"serious"lack of specific standards,administrative law enforcement departments in the division of labor is not clear and many other issues,through the inclusion of explicit subject of crime,the penalty of confiscation of property,increase additional grades and departments the amplitude,free sentence is clear about the administrative law enforcement division and the integration of administrative law enforcement resources will undoubtedly help the MLM governance effect.

Key words:marketing；responsibility；public law regulation；perfect path

一、傳銷的基本含義

傳銷一詞來自英語“Multi-level Marketing”，常被直譯為“多層次營(yíng)銷”，又譯為傳銷。它是一種以市場(chǎng)倍增原理為基礎(chǔ)，以人際傳播為基本形式的商品營(yíng)銷方式。[1]雖然傳銷作為一種新型的營(yíng)銷方式風(fēng)靡全球，然而，這一模式帶來了如金字塔、老鼠會(huì)、拉人頭、滾雪球、無限連鎖鏈、高壓銷售等諸多問題。為對(duì)其進(jìn)行治理，我國(guó)2005年11月1日實(shí)施的《禁止傳銷條例》第2條和第7條對(duì)傳銷進(jìn)行了規(guī)定。[該條例第2條是這樣給傳銷下定義的：“傳銷是組織者或者經(jīng)營(yíng)者發(fā)展人員，通過對(duì)被發(fā)展人員以其直接或者間接發(fā)展的人員數(shù)量或者銷售業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)計(jì)算和給付報(bào)酬，或者要求被發(fā)展人員以交納一定費(fèi)用為條件取得加入資格等方式牟取非法利益，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定的行為?！?/p>

該條例第7條第2款列舉了三種具體的傳銷行為，即：“(一)組織者或者經(jīng)營(yíng)者通過發(fā)展人員，要求被發(fā)展人員發(fā)展其他人員加入，對(duì)發(fā)展的人員以其直接或者間接滾動(dòng)發(fā)展的人員數(shù)量為依據(jù)計(jì)算和給付報(bào)酬(包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和其他經(jīng)濟(jì)利益，下同)，牟取非法利益的；(二)組織者或者經(jīng)營(yíng)者通過發(fā)展人員，要求被發(fā)展人員交納費(fèi)用或者以認(rèn)購商品等方式變相交納費(fèi)用，取得加入或者發(fā)展其他人員加入的資格，牟取非法利益的；(三)組織者或者經(jīng)營(yíng)者通過發(fā)展人員，要求被發(fā)展人員發(fā)展其他人員加入，形成上下線關(guān)系，并以下線的銷售業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)計(jì)算和給付上線報(bào)酬，牟取非法利益的?！盷即便如此，與其他國(guó)家相較，我國(guó)對(duì)傳銷的界定僅是從傳銷的外在形式，而非內(nèi)在性質(zhì)進(jìn)行的，因而，關(guān)于傳銷的認(rèn)識(shí)，無論是在理論研究上還是在實(shí)踐操作中，都存在著模糊不清的現(xiàn)象。

二、傳銷立法現(xiàn)狀及法律評(píng)析

（一）傳銷立法現(xiàn)狀

傳銷作為舶來品在我國(guó)的發(fā)展不過20年，期間伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的變化對(duì)國(guó)家對(duì)傳銷的態(tài)度呈現(xiàn)引入、發(fā)展壯大、嚴(yán)格管理、全面禁止的曲折。我國(guó)傳銷立法總體來說經(jīng)歷了五個(gè)階段，即1、法律空白階段（1994年前）。在這一階段立法屬于空白期，缺乏法律規(guī)范和監(jiān)管的時(shí)代中國(guó)傳銷泛濫成災(zāi)。2、有嚴(yán)格限制的發(fā)展階段（1994-1998）。國(guó)家工商行政管理局于1997年發(fā)布了《傳銷管理辦法》，這是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)傳銷管理的部門規(guī)章。它的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)對(duì)傳銷的管理初步買入了法制軌道。3、禁止任何形式的傳銷（1998-2005）?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》、《關(guān)于嚴(yán)厲打擊傳銷和變相傳銷等非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)意見》和《公安部關(guān)于嚴(yán)厲打擊以傳銷和變相傳銷形式進(jìn)行犯罪活動(dòng)的通知》則對(duì)打擊傳銷進(jìn)行了具體規(guī)定。4、開放單層直銷，禁止傳銷（2005-2009）。在該階段，國(guó)務(wù)院頒布了《禁止傳銷條例》和《直銷管理?xiàng)l例》兩個(gè)重要條例，這兩個(gè)條例的出臺(tái)代表我國(guó)對(duì)于傳銷的態(tài)度即通過發(fā)放直銷牌照的形式認(rèn)可單層直銷，嚴(yán)禁傳銷。5、刑法規(guī)制階段（2009-）。傳銷的危害性在近年來日益加深，不但嚴(yán)重危及民眾生活，有嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需更高層次的立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制?！缎谭ㄐ拚钙摺芬?guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪?！缎谭ㄐ拚钙摺吩谛谭ǖ诙俣臈l規(guī)定：組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為名，要求參加者以繳納費(fèi)用或者購買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格，并按照一定順序組成層級(jí)，直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù)，引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加，騙取財(cái)物，擾亂經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的傳銷活動(dòng)的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金。]最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第七十八條和最高人民法院、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)刑事案件適用法律若干問題的意見》分別對(duì)追訴標(biāo)準(zhǔn)和法律適用進(jìn)行了規(guī)定。

（二）我國(guó)傳銷行為公法規(guī)制的瑕疵分析

公法規(guī)制方式無疑是最受青睞的傳銷行為治理手段，然而，工商和公安部門面臨缺乏相關(guān)的法律法規(guī)作為執(zhí)法依據(jù)以及司法機(jī)關(guān)在追究相關(guān)責(zé)任人時(shí)所依據(jù)的法律缺乏具體的可操作性等問題。

1、刑法調(diào)整方式有欠缺

2009年2月《刑法修正案(七)》將組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)行為正式入罪,該法案的出臺(tái)有效解決了一大批金額較大、涉及人數(shù)較多的犯罪行為的處理。然而，該罪名在使用時(shí)存在以下問題：第一，入罪門檻過高，量刑標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)規(guī)定，傳銷行為入罪標(biāo)準(zhǔn)較高，社會(huì)實(shí)踐中部分傳銷和變相傳銷活動(dòng)的處理無法使用刑法修正案的規(guī)定。入罪的高門檻導(dǎo)致大量對(duì)于社會(huì)危害嚴(yán)重的涉?zhèn)靼讣o法進(jìn)行立案追訴，與其社會(huì)危害極不匹配。量刑標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)規(guī)定，傳銷活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者即便涉及金額較高，對(duì)其量刑仍不會(huì)太重。在量刑適用上，如號(hào)稱中國(guó)傳銷第一案的太平洋直購案對(duì)主犯唐某判處有期徒刑10年，罰金4000萬元。筆者認(rèn)為這與其行為的社會(huì)危害性相較量刑極低。第二，“組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪”立法規(guī)定存在瑕疵。首先，法律規(guī)定涉嫌組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動(dòng)人員在三十人以上且層級(jí)在三級(jí)以上的,對(duì)組織者、領(lǐng)導(dǎo)者,應(yīng)予立案追訴。但是,此規(guī)定所指的“三十人”的要求加大了調(diào)查取證和打擊處理難度。其次，傳銷犯罪的證據(jù)要求、移送標(biāo)準(zhǔn)、地域管轄、網(wǎng)絡(luò)傳銷取證等方面,相關(guān)法律也沒有明確規(guī)定,司法實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。再次，“組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪”未真正全面實(shí)施。組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪作為單獨(dú)罪名可適用于構(gòu)罪的犯罪行為，然而，該罪名自設(shè)立以來并未全面實(shí)施從而導(dǎo)致出現(xiàn)了傳銷犯罪多、立案少、起訴少的“倒三角”難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，傳銷組織者、領(lǐng)導(dǎo)者等達(dá)到涉嫌觸犯刑法“組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪”的傳銷主體廣泛分布于各省市，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的危害極其嚴(yán)重。恰恰是違法不究的法律實(shí)施現(xiàn)狀導(dǎo)致了傳銷參與人不知收斂的鋌而走險(xiǎn)危害四鄰。

2、行政法調(diào)整方式有瑕疵

兩條例是對(duì)傳銷行為進(jìn)行調(diào)整的主要行政法調(diào)整規(guī)范，然而，行政法調(diào)整方式與生俱來的特質(zhì)導(dǎo)致了該方式僅能對(duì)傳銷行為的打擊起到部分作用，對(duì)傳銷行為的規(guī)制作用也是有限。第一，兩條例的行政法屬性導(dǎo)致其對(duì)規(guī)范傳銷行為的作用有限。因?yàn)閮蓷l例主要目標(biāo)為加強(qiáng)行業(yè)管理和維護(hù)市場(chǎng)秩序以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，所以條例不但對(duì)于直銷經(jīng)營(yíng)者權(quán)利義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)關(guān)注不夠，又未對(duì)傳銷組織者領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的認(rèn)定和傳銷受害人的責(zé)任予以認(rèn)定。條例規(guī)定內(nèi)容的缺失既造成了法律規(guī)范對(duì)人們行為的引導(dǎo)作用發(fā)揮有限，又導(dǎo)致了相關(guān)傳銷主體責(zé)任承擔(dān)上的立法空白和傳銷受害人利益的考慮缺位。第二，條例對(duì)傳銷監(jiān)管部門的規(guī)定存在先天不足，不利于厘清法規(guī)監(jiān)管職責(zé)。①分工不明確。按照法律規(guī)定，工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)應(yīng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)查處傳銷行為，進(jìn)行分工，做好配合。然而，此類規(guī)定并不具體，未對(duì)二機(jī)關(guān)的工作職能進(jìn)行明確分工，傳銷監(jiān)管的實(shí)踐中出現(xiàn)相互間協(xié)調(diào)難、監(jiān)管傳銷效率低下等弊端并非難事。②身份不獨(dú)立。傳銷執(zhí)法部門的管理人員身份在我國(guó)并不獨(dú)立。依據(jù)條例規(guī)定，工商行政部門是打擊傳銷活動(dòng)的主力，然而，在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)行政職能行使中，工商部門工作繁雜，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳銷進(jìn)行專業(yè)化的管理，不論是監(jiān)管水平還是監(jiān)管精力都無法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳銷行為的監(jiān)管。③職能部門錯(cuò)位。依據(jù)條例規(guī)定，工商行政部門和公安部么都有積極打擊傳銷活動(dòng)的職能。目前全國(guó)很多地方把打擊傳銷辦公室設(shè)置在工商局。而工商局和公安局是平級(jí)單位，工商部門在導(dǎo)致打擊傳銷時(shí)職能配合無法領(lǐng)導(dǎo)難以形成合力影響打擊傳銷的后果。第三，法律責(zé)任不夠完善。禁止傳銷條例并未對(duì)不履行法律義務(wù)的行為設(shè)立相應(yīng)的行政責(zé)任進(jìn)行約束，而直銷管理?xiàng)l例對(duì)于直銷企業(yè)的違規(guī)違法進(jìn)行處罰過輕，導(dǎo)致企業(yè)的違法成本過低，起不到震懾作用。

三、傳銷公法治理的完善路徑建議

傳銷行為違反了多個(gè)部門法，需要承擔(dān)多種法律責(zé)任。然而，在司法實(shí)踐中，備受青睞使用最廣的無疑是公法治理方式。公法方式下嚴(yán)厲的治理方式將有利于傳銷治理乃至根除，能起到標(biāo)本兼治的作用。

（一）刑法治理完善路徑

傳銷活動(dòng)不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，如“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的傳銷發(fā)展迅捷，微信朋友圈成為傳銷發(fā)展的新路徑。按照網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心主任武長(zhǎng)海的調(diào)研結(jié)果,保守估計(jì),微傳銷參與人員千萬人以上,參與金額達(dá)數(shù)千億,無論人數(shù)和金額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)傳銷。然而，在組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪罪名在設(shè)立之初并未考慮到這些新的傳銷模式。筆者認(rèn)為該罪名在實(shí)際處置傳銷的過程中還存在法律法規(guī)滯后,相關(guān)條款表述模糊,實(shí)際操作難度大,運(yùn)用法律打擊傳銷缺乏足夠的威懾力等問題。為更好的打擊傳銷犯罪活動(dòng)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪進(jìn)行修訂：

1、明確犯罪主體。根據(jù)組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪的規(guī)定，要求在傳銷活動(dòng)中的起到領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的人是構(gòu)成該罪的主體，此外，還需符合網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖為三層且三十人的規(guī)定。司法實(shí)踐中容易出現(xiàn)兩個(gè)認(rèn)定上的困難，第一，組織和領(lǐng)導(dǎo)行為認(rèn)定困難。第二，層級(jí)和人數(shù)認(rèn)定困難。傳銷組織組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，層級(jí)較多，僅僅按照人數(shù)和層數(shù)來進(jìn)行認(rèn)定并不符合現(xiàn)實(shí)規(guī)定，因此，以何種方式計(jì)算？為了在司法實(shí)踐中解決這一問題，筆者認(rèn)為，傳銷模式的制定者,傳銷規(guī)則及分配方式具體實(shí)施者,傳銷培訓(xùn)等活動(dòng)的積極組織者和傳銷組織財(cái)物和體系的具體管理者均屬組織和領(lǐng)導(dǎo)者。在此基礎(chǔ)上,我們對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)角色的認(rèn)定,還要綜合考慮以下三個(gè)因素:發(fā)展下線人員的數(shù)量,在組織中所處的層級(jí),違法所得額。

2、增加沒收財(cái)產(chǎn)刑，增加自由刑的檔次和幅度。組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪設(shè)有兩個(gè)處刑檔次:一是實(shí)施了組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷行為,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;二是情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金。立法者考慮到了傳銷犯罪作為一種經(jīng)濟(jì)型犯罪的特點(diǎn),注重發(fā)揮財(cái)產(chǎn)刑的積極作用。就我國(guó)司法實(shí)踐而言，除了對(duì)犯罪人除了判處自由刑,限制其人身外,對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的犯罪分子，沒收財(cái)產(chǎn)的刑罰方式能剝奪其繼續(xù)再犯的資本,能更好地實(shí)現(xiàn)特殊預(yù)防。

3、明確組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪中“情節(jié)嚴(yán)重”的具體標(biāo)準(zhǔn)。組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪設(shè)有第二個(gè)處刑檔次為：情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金。然而，何為情節(jié)嚴(yán)重并未析明，導(dǎo)致了法官手中的自由裁量權(quán)過大。筆者建議，情節(jié)嚴(yán)重可從組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)的犯罪金額和誘騙、發(fā)展傳銷人員的數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面通過司法解釋予以釋明。

4、明確公安在對(duì)涉嫌組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪案件中的案件偵辦職責(zé)。首先，對(duì)于有可能構(gòu)成犯罪的涉?zhèn)靼讣晒矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極開展立案?jìng)刹?。其次，公安、檢察、司法等有關(guān)部門及時(shí)溝通信息。再次，跨地區(qū)案件公安部門內(nèi)部合作執(zhí)法,整合公安部門內(nèi)部資源，搞好公安內(nèi)部職能部門的業(yè)務(wù)配合,注重發(fā)揮公安的整體執(zhí)法力量。

（二）行政法治理完善路徑

行政法調(diào)整方式與生俱來的特質(zhì)導(dǎo)致了《禁止傳銷條例》和《直銷管理?xiàng)l例》對(duì)傳銷行為的打擊作用有限，而實(shí)踐中不構(gòu)成犯罪的傳銷行為均由兩條例進(jìn)行規(guī)范，因此，亟需對(duì)兩規(guī)范進(jìn)行完善：1、明確部門分工。工商部門和公安部門作為打擊傳銷行為的主要工作部門分別承載了打擊普通傳銷行為和構(gòu)成犯罪的非法傳銷行為的重要職能?！督箓麂N條例》并未明確二者的權(quán)利界限，導(dǎo)致了實(shí)踐中兩部門的互相推諉和打擊功能缺失。在《禁止傳銷條例》對(duì)工商和公安部門的工作職責(zé)進(jìn)行明確分工是解決二者矛盾的治本之道。將涉案金額較小、人員層級(jí)少的涉?zhèn)靼讣鞔_交由公安機(jī)關(guān)予以管轄，而一旦工商部門在查處涉?zhèn)靼讣^程中發(fā)現(xiàn)的可能構(gòu)成犯罪的案件及時(shí)移交公安部門進(jìn)行偵破，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在3日內(nèi)作出是否受理案件的決定，如公安機(jī)關(guān)拒絕受理案件，工商部門有異議者可以向同級(jí)人民政府提出申訴請(qǐng)求。2、整合執(zhí)法資源。面對(duì)傳銷違法活動(dòng)的新發(fā)展，工商部門的偵查手段極為有限。如涉及新型網(wǎng)絡(luò)傳銷違法案件的查處，工商部門缺乏有效的技術(shù)偵察手段予以查處，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，僅相關(guān)部門有使用相關(guān)技術(shù)偵查方式的權(quán)力。權(quán)力的行使必須符合法律的規(guī)定，因此，有必要在《禁止傳銷條例》中明確工商部門在偵查涉?zhèn)靼讣r(shí)如案件證據(jù)調(diào)取確需公安部門提供技術(shù)支持時(shí)，公安部門有義務(wù)提供此項(xiàng)援助。

四、結(jié)語

傳銷作為一種由合法直銷演化而來的非法經(jīng)營(yíng)模式，它的存在既違背經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，又對(duì)人們的價(jià)值觀念和勞動(dòng)致富理念造成沖擊，破壞社會(huì)安定與和諧。公法規(guī)范將為我國(guó)傳銷活動(dòng)的治理提供最為嚴(yán)格和最具保障的依據(jù)，傳銷公法規(guī)范自身的不斷完善也將有利于我國(guó)優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的形成。

[1]韓義昆.傳銷與直銷、非法傳銷的比較[J].經(jīng)濟(jì)論壇.2004（17）.

[2]王瑄.淺談非法傳銷的法律規(guī)制[J].河北企業(yè).2008（01）.

[3]馬然.“非法傳銷”之法律透視[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化.2007（08）.

責(zé)任編輯：王秉洪

Thoughts on Regulation of Public law in Marketing Management

NIE Ling
（Hunan University of Commerce,Changsha Hunan 410000）

1009—0673（2016）05—0006—04

D924.3

A

2016—10—08

2011年湖南省社科基金項(xiàng)目，湘哲社領(lǐng)字[2011]13號(hào)，項(xiàng)目編號(hào)：07YBB166。

聶玲（1981— ），女，湖南邵陽人，湖南商學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，研究方向：民商法。