杜永勝

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

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論我國公眾參與行政決策的法律地位

杜永勝

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

目前我國公眾參與行政決策制度只是以政策和法規(guī)的形式出現(xiàn)，尚未以法律的形式予以明確，也沒有進行程序性的構(gòu)建。公眾參與行政決策只是一種流于形式的參與，公眾難以有效地維護自己的合法權(quán)益。究其緣由是沒有明確公眾參與行政決策的法律地位，即沒有明確公眾參與行政決策的權(quán)利和義務(wù)的資格。只有明確公眾參與行政決策的法律地位，制定公眾參與行政決策的制度，才能保障公眾參與行政決策。

行政決策；行政決策制度；公眾參與

傳統(tǒng)行政理念把行政決策看作國家行政機關(guān)工作人員行使公權(quán)力的行為。然而，行政決策事關(guān)國家和公民之重大利益，一旦決策失誤，將會使國家和公民的利益遭受損失。在實踐中我國行政決策失誤的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，由此決定了行政決策應(yīng)當(dāng)以民主的方式進行。民主制度健全的國家均建立了公眾參與行政決策制度，這些制度保障了公眾參與行政決策的民主權(quán)利。在我國，只有建立公眾參與行政決策的制度，才能明確公眾參與行政決策的法律地位，公眾參與行政決策的權(quán)利和義務(wù)才能得以明確。

一、建立我國公眾參與行政決策制度的必要性

公眾參與行政決策是現(xiàn)代民主社會的要求。法治發(fā)達和民主制度健全的國家早已確立了公眾參與行政決策的制度，如20世紀(jì)60年代中期的美國就建立了公眾參與行政決策的制度。當(dāng)時以波爾·大衛(wèi)道夫(Paul Davidoff)為首的“市民參與”者，組織和發(fā)起了以公眾參與行政決策為內(nèi)容的倡導(dǎo)性運動。通過組織和發(fā)起這場運動，以往市長決策的模式得以改變，使得公眾能夠參與到行政決策中來。公眾參與行政決策制度的建立也得到了參與式民主理論的支持?？_爾·佩特曼是參與式民主理論的首倡者，1970年他在《參與和民主理論》一書中主張公民是自己命運的主宰者，是社會的管理者，公民應(yīng)該同政府一道對公共事務(wù)進行討論、協(xié)商，并采取行動解決社會共同體的公共問題[1]。參與式民主理論就是在以“民主”為主流的背景下應(yīng)運而生的。

在我國，由于公民的民主意識不強，國家的法律體系尚不完善，公眾參與行政決策的制度只是以政策和法規(guī)的形式出現(xiàn)，如2003年10月14日通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次提出“政府決策應(yīng)當(dāng)增強透明度和公眾參與度”，2004年國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，以及2010年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》等，都明確了聽取公眾意見是行政決策的法定程序。

然而，政策或法規(guī)在現(xiàn)實中并未得到很好的落實?！罢蝗缜О倌陙砟菢樱恢蔽茨芙鉀Q公民參與和自治、官民脫節(jié)的問題，慣于神秘運作模式，缺乏向老百姓解釋自己行為的傳統(tǒng)”[2]。這種神秘運作模式就是“家長制”模式。在這種模式支配下，行政機關(guān)工作人員形成了這樣一種觀念，即“‘一言堂’在作出決定方面比‘群言堂’更加快捷，而按照民主程序來協(xié)調(diào)不同利益集團的要求、爭取多數(shù)同意，需要經(jīng)過辯論、審議、妥協(xié)和表決等法定步驟，有時會貽誤機遇”[3]。正是在這種錯誤決策觀念指導(dǎo)下，國家財產(chǎn)屢屢遭受重大損失。2014年10月15日，《京華時報》報道663個“形象工程”“政績工程”被叫停，這些“工程”總造價達百億元。2014年廣州市耗資8億多元建成的陳家祠廣場，僅使用4年時間，即因為地鐵建設(shè)需要“推倒重來”。2014年6月云南省河口斥資2.7億元建設(shè)的“文化長廊”在建成3年后，又花費3億元被拆除[4]。截至2000年，“新中國成立以來，在大約2萬多億的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元”[5]，“七五”到“八五”期間，我國投資決策重大失誤率在30%以上，資金浪費及經(jīng)濟損失4000億元至5000億元[6]。

造成如此巨大的損失和付出如此慘重的代價，使人們不得不質(zhì)疑“家長制”模式的科學(xué)性，進而使人們更加重視建立公眾參與行政決策的制度。公眾參與行政決策制度是一個獨立的制度，它能夠明確公眾參與決策的法律地位，避免確立過多的制度使公眾參與決策的法律地位產(chǎn)生混亂。正如周漢華教授所說的那樣：“轉(zhuǎn)型時期，很容易出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象，使各種制度之間缺乏協(xié)調(diào)，甚至?xí)霈F(xiàn)制度越多，抵觸越多，效果越差，再設(shè)立更多制度的惡性循環(huán)。”[7]

二、我國公眾參與行政決策制度的理論瓶頸

國家行政學(xué)院袁曙宏教授指出：“所謂行政決策，是指國家行政機關(guān)為履行自己的職能，在行政職權(quán)范圍內(nèi)，按照法定程序就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展決策、預(yù)算、國家和社會發(fā)展事務(wù)、立法事務(wù)、重要政策的制定、重要建設(shè)項目等所作的調(diào)研、論證、選擇及決定的活動或過程?！盵8]這個定義是學(xué)界公認的比較完整而全面的定義。由該定義可知，行政決策是政府行使行政權(quán)力的行為，而行政權(quán)力的性質(zhì)是執(zhí)行和管理性權(quán)力，理應(yīng)由政府單獨行使，公眾只是被政府管理的行政相對人。如果允許公眾參與行政決策，將如何確定公眾參與行政決策的法律地位呢？

這個問題如果得不到解決，公眾參與行政決策制度的建立在理論上將會遇到瓶頸。因而，建立公眾參與行政決策制度，首要任務(wù)是必須解決公眾參與行政決策的法律地位問題。公眾參與行政決策的法律地位是指公眾在參與行政決策過程中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格。只有確定公眾參與行政決策的資格，才能明確公眾參與行政決策享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。解決這個問題有兩種思路：一種是將行政決策的性質(zhì)排除在行政權(quán)力之外。只要做到了這一點，自然就消除了行政權(quán)與公眾參與權(quán)在行政決策中的法律地位的矛盾。另一種是在承認行政決策是行政權(quán)的基礎(chǔ)上確立公眾參與行政決策的法律地位。筆者認同后者，因為若否認行政決策是行使行政權(quán)的行為，行政主體的作用將無法解釋，另外也將會失去國家的強制力量，難以保障行政決策的執(zhí)行。后者是在承認行政主體的法律地位的基礎(chǔ)上，明確公眾具有獨自的法律地位。即便有時公眾在行政決策中起決定作用，也并不影響行政決策具有公權(quán)力的性質(zhì)，此時仍有國家強制力做后盾，以保障行政決策得到執(zhí)行。

三、建立我國公眾參與行政決策制度的模式

公眾參與行政決策分為事前參與階段和事中參與階段。公眾在這兩個階段的參與程度是不一樣的。在事前參與階段公眾的參與權(quán)只是向政府提供意見，輔助政府行使決策權(quán)，相當(dāng)于美國規(guī)劃師莎莉·阿爾斯坦提出的“象征性參與”階段。在事前參與階段，公眾僅僅擁有了解信息的權(quán)利、公眾咨詢權(quán)以及要求政府對公眾做安撫工作的權(quán)利，并沒有參與行政決策的權(quán)利。在事中參與階段，公眾不但擁有以上所有權(quán)利，而且擁有決策權(quán)。該決策權(quán)分兩種情形：一種是公眾與政府共同協(xié)商行政決策，公眾擁有投票權(quán)；另一種是政府把決策權(quán)委托給公眾，公眾擁有完全決策權(quán)。事中參與階段的決策權(quán)僅限于國外，如在美國的城市規(guī)劃中，政府將某區(qū)域規(guī)劃方案直接委托給市民組織，由市民組織和規(guī)劃師共同制定城市規(guī)劃方案。目前我國僅限于事前參與階段，這是因為無論在理論方面還是實踐經(jīng)驗方面，我國都未達到法治發(fā)達國家公眾參與制度建設(shè)的程度，若貿(mào)然允許公眾進入事中參與階段，恐怕會形成公眾與政府權(quán)力沖突，甚至導(dǎo)致決策久拖不決、影響行政效率的局面。

由于公眾參與行政決策的階段不同，公眾所享有的權(quán)利也不相同。若不劃清公眾參與階段，就會使公眾參與行政決策的權(quán)利產(chǎn)生混亂，進而無法分配公眾在參與程序上的權(quán)利，公眾參與的資格即公眾參與的法律地位自然無法明確，公眾參與行政決策的制度也難以建立。為了進一步明確公眾參與行政決策與所享有的權(quán)利，我們可以根據(jù)公眾參與階段的不同，把公眾參與模式分為“事前參與模式”和“事中參與模式”。這樣就可以在每一種模式下細分公眾參與的權(quán)利，以明確公眾參與決策的法律地位。

對公眾參與行政決策進行模式劃分與美國規(guī)劃師莎莉·阿爾斯坦提出的“公民參與三階段”理論具有異曲同工之處，但這種劃分方式更具有操作性和自明性。規(guī)劃師莎莉·阿爾斯坦雖然細化了不同階段公眾參與的權(quán)利，但在三階段基礎(chǔ)上再劃分八個級別的做法顯得過細①，從而造成公眾參與的權(quán)利在程序分配上難以按照八個級別分配，同時，公眾也難以理解自己究竟享有哪一個級別的權(quán)利，不如以公眾是否享有決策權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)劃分兩種模式顯得直觀明了。筆者提出的兩種參與模式，不僅有助于對理論的理解和研究，而且在實踐中因直觀和簡練而具有很強的可操作性。

(一)行政決策過程中的“公眾輔助人”

因為公眾在不同的參與階段起的作用不同，所以公眾在不同參與階段的法律地位也不相同。筆者認為在“事前參與模式”中，公眾的法律地位相當(dāng)于輔助人的地位，因而將參與公眾視為公眾輔助人。之所以將該階段的公眾視為公眾輔助人，是因為：第一，清晰的概念能使公眾明白自己是參與決策的主體，從而有助于提高公眾的參與意識。第二，在理論上便于區(qū)分“事前參與模式”和“事中參與模式”，從而能夠使人更深刻地理解公眾參與制度。公眾輔助人僅限于“事前參與模式”，并且應(yīng)當(dāng)具有以下特征：第一，主動性。公眾輔助人能夠積極主動地參與行政決策，而不是被動地受政府的委托、邀請才去參與。第二，公眾輔助人只存在于“事前決策模式”之中。第三，公眾輔助人沒有決策權(quán)。公眾輔助人只能根據(jù)自己的要求或政府的要求為決策提供意見或進行討論，并沒有決策的最終決定權(quán)。根據(jù)以上特征，可把公眾輔助人定義為：公眾輔助人是行政機關(guān)在做出行政決策之前向行政機關(guān)提出行政決策建議或意見的公眾。

(二)行政決策過程中的“公眾決策人”

在“事中參與模式”中公眾起決策者的作用。該模式與行政首長負責(zé)制存在一定的矛盾，它能夠在一定程度上弱化行政首長的權(quán)力和責(zé)任。從本質(zhì)上講，“事中參與模式”是政府將公權(quán)力讓渡給公眾的模式。采用該模式時分兩種情況：一種是公眾與政府相關(guān)部門共同研討決策方案，最后將方案終稿交由政府行政首長審批，政府行政首長若對決策方案有不同意見，必須說明理由，并就不同意見再次交由方案制定成員討論，而不能直接修改方案的內(nèi)容。這種模式實質(zhì)上弱化了政府行政首長的權(quán)力，強化了公眾的權(quán)利，是一種名副其實的民主決策模式。另一種是政府的決策方案直接交由公眾組織或機構(gòu)制定，由政府配合完成。這種模式是一種完全放權(quán)的模式，但不是一種常用的模式。采用該模式需要具備三個條件：第一，政府對公眾有極大的信任感；第二，公眾的參與意識、權(quán)利意識已相當(dāng)強；第三，公眾參與行政決策的組織或機構(gòu)已相當(dāng)成熟，例如市民決策委員會、市民咨詢機構(gòu)等已具有豐富的行政決策經(jīng)驗。

我們可以將事中參與模式下的公眾視為公眾決策人。公眾決策人應(yīng)當(dāng)具備以下特征：第一，公眾決策人應(yīng)當(dāng)參與行政決策的信息收集、討論、制定等全過程；第二，公眾決策人能夠直接或以投票的方式進行行政決策；第三，公眾決策人必須為自己的不當(dāng)行為承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)公眾決策人的特征，可以對公眾決策人下一個定義：公眾決策人是指在行政決策過程中起決定作用并為其行為承擔(dān)法律責(zé)任的公眾。

有了公眾輔助人和公眾決策人的概念，公眾參與行政決策的法律地位，即公眾享有參與行政決策權(quán)利和承擔(dān)參與行政決策義務(wù)的資格，就得到了理論上和法律上的支持，并且為公眾參與行政決策制度的建立及程序的構(gòu)建提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

公眾參與行政決策制度的建立有賴于其理論的成熟，而成熟的理論意味著公眾參與行政決策具有可操作性。只有明確公眾參與行政決策的法律地位，才能建立公眾參與行政決策的制度及程序。筆者即是在此理念的基礎(chǔ)上，參照以往公眾參與行政決策制度的研究成果，提出了易于理解且具有可操作性的觀點，以便使公眾能夠有效地參與行政決策并在參與過程中維護自己的合法權(quán)益。

注釋：

①在三個階段中的八個級別情況如下。在無參與階段中有兩級：治療、操縱；在象征性參與階段中有三級：通知、咨詢、安撫；在市民權(quán)利階段中有三級：伙伴、代理權(quán)、市民控制。

[1]陳炳輝.參與式民主的現(xiàn)代衰落與復(fù)興[J].中國社會科學(xué)院報，2009(4):22-24.

[2]史際春.構(gòu)筑規(guī)則新平臺——政府：透明、責(zé)任、服務(wù)、競爭[N].人民法院報，2002-01-09(B2).

[3]季衛(wèi)東.再論憲政的復(fù)權(quán)：亞洲新格局與中國政治改革[EB/OL].[2015-12-13].http://www.3edu.net/lw/xswz/lw_83011.html.

[4]663個形象工程政績工程被叫停[N].京華時報，2014-10-15(A18).

[5]劉根生.“反對”意見的價值[J].瞭望，1999(1)：43-46.

[6]范大華，姚瑞華.決策合法化是科學(xué)決策的前提[J].決策導(dǎo)刊，2007(2)：72-74.

[7]周漢華.地方政府負總責(zé)制度評析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009(3):17-20.

[8]袁曙宏.全面推進依法行政實施綱要讀本[M].北京：法律出版社，2004：127-129.

【責(zé)任編輯李敬】

2016-01-04

杜永勝(1987—)，男，河南封丘人，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

D922.1

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2095-7726(2016)05-0016-03