◎嚴(yán) 燕

◎劉祖云b

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) a.人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 b.公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

地方政府應(yīng)對“環(huán)境沖突”的現(xiàn)實(shí)策略及其路徑選擇

◎嚴(yán) 燕a

◎劉祖云b

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) a.人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 b.公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

環(huán)境沖突的頻發(fā)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。在“環(huán)境沖突”政府應(yīng)對的行動(dòng)選擇上，地方政府通常遵循的是“不出事”邏輯與“策略式”應(yīng)對，在具體的策略上主要是“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對、“利益共謀式”應(yīng)對與“變通”應(yīng)對并存。在這種情況下，地方政府不但未能充分實(shí)現(xiàn)對環(huán)境沖突的有效應(yīng)對，反而囿于應(yīng)對策略的失當(dāng)使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)泛濫和環(huán)境正義偏離。研究認(rèn)為，革新環(huán)境沖突的地方政府應(yīng)對方式是消弭環(huán)境沖突的必然途徑，可以通過打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)、改變泛政治化的行政取向以及重建多元協(xié)作的治理格局，來實(shí)現(xiàn)環(huán)境沖突的有效治理。

地方政府；環(huán)境沖突；現(xiàn)實(shí)策略；路徑選擇

近年來，在環(huán)境問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境下，由環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)沖突逐年增加，其對抗程度高，對社會(huì)的沖擊愈來愈大。作為扮演“公共人”角色的政府，有責(zé)任破解環(huán)境沖突之難題，為社會(huì)提供良好的舒適環(huán)境。本文正是基于“環(huán)境沖突”這一社會(huì)現(xiàn)象作為理論思考的事實(shí)起點(diǎn)，剖析并反思地方政府應(yīng)對環(huán)境沖突的現(xiàn)實(shí)策略，并對地方政府應(yīng)對環(huán)境沖突的路徑選擇做簡單設(shè)想。

一、問題的提出及立論

當(dāng)前，我國處于一個(gè)新舊體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。在轉(zhuǎn)型過程中，“社會(huì)變革極易滋生引發(fā)暴力沖突和政治動(dòng)亂的因素”［1］，加速城市化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和完善民主制度等日益交織在一起，社會(huì)沖突由此日益生發(fā)。值得注意的是，在高發(fā)的社會(huì)沖突中，由環(huán)境問題而導(dǎo)致的社會(huì)沖突頻發(fā)，并在社會(huì)中引起了普遍關(guān)注。例如，2007年，環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳提及“環(huán)境沖突，已成為引發(fā)社會(huì)沖突的主要?jiǎng)右蛑弧保?］。2008年，社會(huì)學(xué)家于建嶸強(qiáng)調(diào)：“近年來，環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發(fā)社會(huì)矛盾，制約社會(huì)的重大問題?！保?］2012年，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書》指出：“近年來，每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起……其中環(huán)境污染和勞動(dòng)爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右?！保?］顯然，環(huán)境沖突已成為影響我國社會(huì)和諧穩(wěn)定的最突出問題之一。唯此，對政府而言，有必要采取措施解決環(huán)境沖突問題。然而，從地方政府實(shí)踐的角度看，當(dāng)下我國“環(huán)境沖突政府應(yīng)對”大多是在“政府管理”的框架下展開的，而圍繞著“政府管理”這一邏輯基礎(chǔ)采取的一切措施縱然能夠解決某一次環(huán)境污染，化解某一起環(huán)境沖突，出臺(tái)某一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策，但是終究難以逃離風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的突襲和人類正義的背反，從某種程度上講，正是“管理者”的行動(dòng)失當(dāng)加速和催生了風(fēng)險(xiǎn)與不義。環(huán)境沖突在全國大范圍的頻發(fā)就凸顯了這點(diǎn)。故此，變革地方政府應(yīng)對環(huán)境沖突的方式是我們必須面對的課題。

二、地方政府應(yīng)對“環(huán)境沖突”的現(xiàn)實(shí)策略

黨的十八屆四中全會(huì)指出要加快“建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。無可置疑，中國在過去幾年的環(huán)境問題處理上確實(shí)取得了一定成效，但離“生態(tài)文明建設(shè)”這一目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)，這種現(xiàn)實(shí)與理想的差距，是與中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景分不開的。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的情境框定下，社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的結(jié)構(gòu)斷裂和制度空白必然會(huì)造成政府管理體系和發(fā)展策略等方面的不完善，并由此帶來諸如“環(huán)境沖突”等問題的政府應(yīng)對的現(xiàn)實(shí)困境，甚至?xí)绊懮鐣?huì)整體穩(wěn)定和秩序均衡。具體而言，在“環(huán)境沖突”問題上，地方政府應(yīng)對的策略本質(zhì)主要體現(xiàn)為一種“不出事”的運(yùn)作邏輯，并且這種邏輯主要通過“運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對、“利益共謀式”應(yīng)對、“變通”應(yīng)對等三種具體策略而鮮明表達(dá)出來。

（一）策略本質(zhì)：“不出事”邏輯與“策略式”應(yīng)對

“不出事”邏輯最初是由賀雪峰和劉岳提出的，旨在描述費(fèi)改稅之后基層社會(huì)治理中基層政權(quán)的行動(dòng)邏輯。在他們看來，費(fèi)改稅之后，地方政府在維穩(wěn)的剛性體制下，其在社會(huì)治理中遵循“不出事”邏輯，即在基層治理中的消極和不作為，遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉［4］。反觀現(xiàn)實(shí)，放眼全國而言，這種“不出事”的行動(dòng)邏輯在各級地方政府社會(huì)治理過程中都得到了淋漓盡致的表達(dá)。在筆者看來，地方政府的這種“不出事”邏輯涵蓋三大基本要素：一是“不出事”體現(xiàn)了地方政府對社會(huì)管理的底線性質(zhì)定位；二是“不出事”是一個(gè)結(jié)果，而達(dá)成這一結(jié)果的途徑則是一個(gè)次要的問題；三是“不出事”是指不出“大事”，也即是引發(fā)中央高度關(guān)切的地方負(fù)面事件。同樣的，在當(dāng)下社會(huì)各界廣泛關(guān)注的情境下，地方政府在環(huán)境沖突這一問題的應(yīng)對中遵循的仍是一種“不出事”的行動(dòng)邏輯，在這種“不出事”行動(dòng)邏輯的框定下，地方政府在“環(huán)境沖突”這一社會(huì)性事務(wù)的解決上主要呈現(xiàn)出“策略式”的應(yīng)對方式，“策略式行為”的最大特點(diǎn)是非制度性和非原則性，即地方政府依照“事件”的特點(diǎn)和情況，采取相關(guān)的“靈活”策略來應(yīng)對。

（二）策略一：“運(yùn)動(dòng)式”的應(yīng)對

“不出事邏輯”是環(huán)境沖突問題存在的本質(zhì)性根源。與這種“不出事邏輯”相對應(yīng)的“運(yùn)動(dòng)式”的應(yīng)對是當(dāng)下地方政府應(yīng)對環(huán)境沖突最常用的一種策略。一般來說，這種策略主要是伴隨著中央部門一些重大環(huán)境問題政策的出臺(tái)或者一些重大環(huán)境污染危害事件的發(fā)生而使用的。例如，2008年的云南陽宗海污染事件。正是在陽宗海發(fā)生重大污染事故后，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)負(fù)責(zé)部門才引起高度關(guān)注，并介入調(diào)查。這種應(yīng)對方式就體現(xiàn)了我國“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的特點(diǎn)。在每一次重大污染事件的背后，地方相關(guān)負(fù)責(zé)部門都會(huì)緊急部署環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)，希冀通過這種行動(dòng)來消除公眾的抱怨和不滿，增強(qiáng)公眾的社會(huì)安全感。事實(shí)上，這種“運(yùn)動(dòng)式”的應(yīng)對策略對環(huán)境問題處理雖有著一定的成效，能夠在一定程度上化解環(huán)境危機(jī)，但這種策略卻是非常態(tài)的應(yīng)對策略，它是應(yīng)急性的、間斷性的，它所達(dá)到的成效只是此次政府應(yīng)對某一環(huán)境問題而設(shè)定的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并不意味著環(huán)境沖突問題得到實(shí)質(zhì)性的解決。所以，我們不難理解在陽宗海污染事件尚未塵埃落定之際，云南又爆出紅河大屯海嚴(yán)重污染問題的事實(shí)。

（三）策略二：“利益共謀式”的應(yīng)對

就地方政府實(shí)踐來看，政府在“環(huán)境沖突”問題的處置中，常?；诶娴目紤]，會(huì)與企業(yè)自動(dòng)組建成一個(gè)利益共容體，達(dá)成一種“利益共謀式”的環(huán)境沖突應(yīng)對。例如，2011年的湖北光紅氨基酸有限公司污水直排長江事件。當(dāng)村民們被光紅公司長達(dá)八年的污染行為長期困擾時(shí)，枝江市環(huán)保局竟然聲稱該公司污染物達(dá)標(biāo)排放。顯然，地方政府和環(huán)保局并未將公眾利益至上，而是站在了違法企業(yè)方。形成這一“利益共謀”應(yīng)對的原因，主要在于地方政府“經(jīng)濟(jì)至上”的發(fā)展理念。在這一理念的框定下，地方政府既擔(dān)任國家公權(quán)力執(zhí)行者角色，又承擔(dān)著生產(chǎn)者的責(zé)任，并將經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力掛鉤。當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益作為官員政績提升的主要指標(biāo)時(shí)，國家所設(shè)立的環(huán)保政策和部門權(quán)力必然要大打折扣。所以，在利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府必然會(huì)選擇一種“利益共謀式”的策略來應(yīng)對“環(huán)境沖突”問題。

（四）策略三：“變通”的應(yīng)對

當(dāng)下，在環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的形勢下，中央政府基于保護(hù)環(huán)境的需要制定出一系列環(huán)境政策，但是，執(zhí)行這些政策需要地方政府耗費(fèi)大量的時(shí)間和成本，甚至在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)，這就容易導(dǎo)致地方政府不愿意或者根本無力執(zhí)行此類政策。所以，在中央三令五申地要求各級政府不能以犧牲環(huán)境的代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)增長，要注重經(jīng)濟(jì)與環(huán)境同步發(fā)展的情形下，各地的環(huán)境沖突依然此起彼伏。很多時(shí)候，地方政府雖未改變環(huán)境政策的精神和程序，卻對原政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。這種“變通”的應(yīng)對方式雖沒有改變原政策的話語體系，但“變通后的目標(biāo)就其更深刻的內(nèi)涵來看則與原制度目標(biāo)不盡相同甚至根本背道而馳”［5］。進(jìn)而言之，地方政府在環(huán)境執(zhí)法的過程中，會(huì)利用法律制度的漏洞制定新的地方性法案，甚至故意扭曲原制度的初衷，自行更改某些規(guī)定［6］。

（五）現(xiàn)實(shí)策略：“有為與無為”之間的地方政府應(yīng)對行為

綜上解析，筆者認(rèn)為，在“環(huán)境沖突”的地方政府應(yīng)對上，無論是運(yùn)動(dòng)式、利益共謀式抑或是變通的應(yīng)對方式，均無法從根本上消弭環(huán)境沖突產(chǎn)生的困境，相反卻造成了環(huán)境沖突生成因素的累積，從而為環(huán)境沖突的再次爆發(fā)埋下伏筆。因此，總體而言，地方政府的應(yīng)對行為體現(xiàn)的是一種“有為與無為”的中間性特征，“環(huán)境沖突”的地方政府應(yīng)對更多是一種消極的行為。

1.地方政府遵循一種“不出事”的行動(dòng)邏輯來應(yīng)對“環(huán)境沖突”問題，總是表現(xiàn)出一種“不求有功，但求無過”的消極行為取向，也即是說，只要不出“大事”，不發(fā)生中央和媒體高度關(guān)切的對地方秩序造成強(qiáng)烈沖擊的環(huán)境事件，地方政府的社會(huì)管理就算是成功的，而至于公眾的生態(tài)利益訴求、社會(huì)的公平正義以及社會(huì)和諧安定等則不是他們所急切關(guān)心的問題，他們的基本原則僅是“地方穩(wěn)定秩序的維護(hù)”。事實(shí)上，地方政府在環(huán)境沖突治理中的責(zé)任不僅包括嚴(yán)格貫徹中央的政策安排，還包括制定執(zhí)行有效的政策制度，提供物質(zhì)支持和技術(shù)力量來彌補(bǔ)市場不足，協(xié)調(diào)利益主體間的關(guān)系。從這一方面來看，地方政府的“環(huán)境沖突”處理總是扮演著一個(gè)“無為”的角色，從而導(dǎo)致環(huán)境政策的制定和執(zhí)行都有失偏頗。

2.地方政府在“環(huán)境沖突”的處理上也起到了一定“有為”的作用。地方政府會(huì)通過“專項(xiàng)整治”以及“集中治理”等運(yùn)動(dòng)式應(yīng)急方式來回應(yīng)公眾的利益訴求，會(huì)對一些重大的環(huán)境問題進(jìn)行有針對性的處理。而且，在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法過程中，迫于輿論壓力和高層關(guān)注，地方政府會(huì)自行終止與污染企業(yè)的利益關(guān)系，處置違反環(huán)境法規(guī)的行為。除此之外，地方政府雖然不完全依照中央的環(huán)境法令進(jìn)行環(huán)境處理，但其對環(huán)法政令的部分變通，有些還是起到了實(shí)質(zhì)性的效果，從這個(gè)角度而言，地方政府在環(huán)境沖突處理上又起到了一定的作用。

三、地方政府應(yīng)對“環(huán)境沖突”的策略失當(dāng)

前面指出，當(dāng)下“環(huán)境沖突”問題是日益泛濫的，地方政府也相應(yīng)采取了諸多策略，但成效頗弱，并未能從根本上解決此類問題，更多的僅是一種“治標(biāo)”的體現(xiàn)。究其原因，這主要是由于政府的職能定位所決定的?，F(xiàn)有的政府職能性質(zhì)，在環(huán)境問題上，主要側(cè)重于沖突的事后管理，這必然不能有效滿足社會(huì)需求。在現(xiàn)代化發(fā)展的大趨勢下，一方面，地方政府如果依然用一些原有策略來維持社會(huì)秩序，是無法有效抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的沖擊的，而且必然會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定，引發(fā)社會(huì)失序；另一方面，在政府失靈、民眾環(huán)境訴求高漲、環(huán)境沖突問題又日益嚴(yán)重的負(fù)外部環(huán)境的情形下，社會(huì)的公平正義也難以實(shí)現(xiàn)。因而，從此角度看，地方政府應(yīng)對“環(huán)境沖突”的現(xiàn)實(shí)策略，必然會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)泛濫和環(huán)境正義偏離。

（一）秩序失當(dāng)：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)泛濫

風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的主要表征。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)對人們所造成的威脅是防不勝防的，許多時(shí)候“日常的事務(wù)將不再受人類的控制，人們無法通過日常的常識(shí)來應(yīng)付生活中的偶然事件”［7］，而且這些偶然事件會(huì)隨著科技的進(jìn)步、工業(yè)化的發(fā)展，產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诋?dāng)代社會(huì)，現(xiàn)代化在制造社會(huì)危機(jī)的同時(shí)，又試圖通過更先進(jìn)的科技、更合理的途徑來解決這些危機(jī)。但是，囿于技術(shù)和制度的缺陷，現(xiàn)代化在克服危機(jī)的過程中又產(chǎn)生了新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

具體到環(huán)境沖突而言，“環(huán)境沖突”地方政府應(yīng)對策略的失當(dāng)，其引發(fā)的第一個(gè)后果即是，社會(huì)秩序失當(dāng)以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)泛濫。在我國環(huán)境沖突中，主要存在地方政府、企業(yè)與公眾等三個(gè)利益主體。就地方政府而言，基于扭曲的政績觀，政府通常會(huì)與企業(yè)站在同一條戰(zhàn)線，制定并執(zhí)行許多違背公眾意愿的公共政策，從而導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位與缺位等問題。就企業(yè)而言，基于利益最大化考慮，企業(yè)通常會(huì)在逃避法律法規(guī)的前提下尋求政府庇護(hù)，諸多環(huán)境問題由此產(chǎn)生。就公眾而言，基于公眾參與機(jī)制的不健全，公眾通常被排除在環(huán)境決策主體之外，公眾利益無法有效地保障。在這樣的不平等利益博弈的情境下，主體之間的利益掣肘極易誘發(fā)大規(guī)模的秩序危機(jī)。

當(dāng)下，中國已進(jìn)入環(huán)境沖突高發(fā)期，環(huán)境沖突本身和政府如何應(yīng)對環(huán)境沖突在某種程度上都意味著無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境沖突固有的不確定性和復(fù)雜性的特征，導(dǎo)致環(huán)境沖突發(fā)生的原因、地點(diǎn)和時(shí)間等都無法事先預(yù)知，環(huán)境沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更是難以預(yù)測和控制。而政府的應(yīng)對方式更是進(jìn)一步加劇了風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。風(fēng)險(xiǎn)的影響已不再局限于它的發(fā)源地，其較強(qiáng)的擴(kuò)散性，常常使得風(fēng)險(xiǎn)超出人們的控制范圍。依據(jù)經(jīng)驗(yàn)，我們知道環(huán)境沖突是由于環(huán)境問題而引發(fā)的社會(huì)沖突，因此，它必然會(huì)帶來對人、自然以及社會(huì)造成負(fù)面影響的一種現(xiàn)實(shí)性風(fēng)險(xiǎn)。由于環(huán)境問題自身稟賦的復(fù)雜性，以及政府應(yīng)對的失當(dāng)，環(huán)境沖突也會(huì)帶來一種潛在性風(fēng)險(xiǎn)，即對國家安全、制度體系、政府權(quán)威等方面所帶來的負(fù)面影響。這兩類風(fēng)險(xiǎn)相互影響，會(huì)對社會(huì)產(chǎn)生難以估量的損害。

（二）價(jià)值失當(dāng)：環(huán)境正義偏離

環(huán)境正義是用正義的原則來協(xié)調(diào)人與自然、人與人以及人與社會(huì)的關(guān)系，以此實(shí)現(xiàn)人類在環(huán)境權(quán)利與義務(wù)上的公正。它旨在使所有人都享有平等的環(huán)境權(quán)利和承擔(dān)必要的環(huán)境責(zé)任。當(dāng)前，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型下的制度缺陷以及法律不健全等因素，全國范圍內(nèi)環(huán)境污染嚴(yán)重并且環(huán)境群體性事件頻仍，環(huán)境正義偏離現(xiàn)象突出。這種環(huán)境正義的偏離主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：

1.環(huán)境正義偏離在人與自然關(guān)系上的表現(xiàn)。多年來，我國實(shí)施以經(jīng)濟(jì)增長為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，考核地方政府的業(yè)績是以GDP來考量。這種考核方式既帶來了更多項(xiàng)目的開發(fā)，也帶來了環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，但政府似乎對此并未給予足夠的重視，一些地方甚至為了追求GDP和政府官員個(gè)人的晉升資本而有意忽略這種影響，這直接導(dǎo)致環(huán)境問題的產(chǎn)生。同樣，對于制造污染的污染方來說，由于他們是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要來源，地方政府唯恐他們不擴(kuò)大生產(chǎn)投資，對環(huán)境問題往往睜一只眼閉一只眼，有些地方政府甚至幫助污染企業(yè)應(yīng)對檢查監(jiān)督。另外，在現(xiàn)行不完善的市場機(jī)制下，許多資源的產(chǎn)權(quán)無法界定，這也致使污染方成功地轉(zhuǎn)移了自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生產(chǎn)成本。在這樣的現(xiàn)實(shí)境況下，人們無休止地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，卻極少考慮自然界的本性和生態(tài)規(guī)律，由此人與自然環(huán)境之間的環(huán)境不正義現(xiàn)象陸續(xù)體現(xiàn)出來，其中尤以資源消耗和環(huán)境污染兩大問題最為嚴(yán)重。

2.環(huán)境正義偏離在人與人關(guān)系上的表現(xiàn)。這又涉及三點(diǎn)：一是程序不正義。在環(huán)境問題中，程序正義主要關(guān)注的是制定各種環(huán)境政策的程序。事實(shí)上，地方政府在制定環(huán)境政策時(shí)，通常都優(yōu)先考慮專家意見，民眾意見則被排除在外，顯然這種由政府和專家制定出來的政策沒有考慮民眾的意愿和要求，而政策程序上的不民主就是一種典型的程序不正義現(xiàn)象，不正義的政策制定程序很難保障政策結(jié)果的正義。二是利益分配不正義。從環(huán)境利益分配正義角度出發(fā)，每個(gè)人都享有共同的環(huán)境利益，但由于制度缺陷、體制落后等問題的存在，無論是城市之間還是城鄉(xiāng)之間，環(huán)境利益分配不正義的情況都存在。三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不正義。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不正義主要體現(xiàn)在環(huán)境權(quán)責(zé)不平等層面。環(huán)境沖突所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響每一個(gè)人，但基于社會(huì)地位、個(gè)人能力以及知識(shí)背景等因素的差異性存在，人們對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避能力也有所差異。

四、地方政府應(yīng)對“環(huán)境沖突”的路徑選擇

鑒于對環(huán)境沖突政府應(yīng)對策略失當(dāng)?shù)姆治?，筆者可以粗略證明當(dāng)下環(huán)境沖突的地方政府應(yīng)對存在諸多困境，并且這種困境所導(dǎo)致的累積效應(yīng)會(huì)日漸顯現(xiàn)出來，進(jìn)而加重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)泛濫以及社會(huì)正義偏離。囿于此，地方政府應(yīng)對環(huán)境沖突的方式已難以解決當(dāng)下的環(huán)境沖突問題，變革環(huán)境沖突的地方政府應(yīng)對方式是化解環(huán)境沖突的必然途徑。

（一）打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)

在環(huán)境沖突應(yīng)對中，我國地方政府處于絕對的中心地位，掌控著環(huán)境沖突治理的全過程。無論是宏觀的環(huán)境戰(zhàn)略還是微觀的環(huán)境舉措，地方政府都始終處于主導(dǎo)地位。這種權(quán)力固化的結(jié)構(gòu)意味著在不同社會(huì)主體之間形成一種規(guī)則化的聯(lián)系，它使社會(huì)主體同特定的資源發(fā)生聯(lián)系。這種聯(lián)系在社會(huì)生活的鋪陳下形成了各種資源分布的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，且這一結(jié)構(gòu)反向強(qiáng)化著權(quán)力中心的影響力［8］。在環(huán)境沖突問題上，以地方政府和其他社會(huì)主體“對立”與“分離”的特征所形成的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了地方政府和其他社會(huì)主體在整體社會(huì)關(guān)系中的地位，同時(shí)也決定了地方政府和其他社會(huì)主體在社會(huì)系統(tǒng)中的影響力和話語權(quán)。

誠如張康之所言：“只要是有等級的地方，就會(huì)有官僚制，就會(huì)有中心—邊緣結(jié)構(gòu)存在?！保?］受管理型政府模式的影響，我國環(huán)境應(yīng)對中的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)以一種固化的形式存在，并且以制度化的方式得到確認(rèn)，從而使得中心的權(quán)力極度膨脹，而邊緣的權(quán)力愈加被忽略。在中心—邊緣結(jié)構(gòu)的模式下，政府所考慮的往往是中心地位的最大利益，而那些無益于中心地位利益實(shí)現(xiàn)的邊緣地帶，政府可以棄之不顧。基于這點(diǎn)，“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)必然帶來“不平等和非正義的問題”［10］，從而使得中心和邊緣的關(guān)系愈加緊張，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，這在我國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境正義兩個(gè)層面得到體現(xiàn)。環(huán)境沖突潛存著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題，而這種固化的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)非但難以規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至還會(huì)強(qiáng)化中心對邊緣的剝奪，使得處于邊緣地帶的社會(huì)主體不僅要忍受風(fēng)險(xiǎn)，還得忍受風(fēng)險(xiǎn)的不公平分配，這本身就是對社會(huì)正義的背離。因此，意欲克服環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不公平分配以及社會(huì)正義的偏離，必須打破當(dāng)下的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，建構(gòu)一種多元協(xié)作體系，從而使得邊緣向中心聚攏，形成動(dòng)態(tài)平衡治理格局。唯其如此，我們才能實(shí)現(xiàn)主體之間的利益制衡，避免中心地位下泛濫的工具理性主義，彌補(bǔ)價(jià)值理性缺位的不足，有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（二）改變泛政治化的行政取向

目前，我國的行政體制主要是一種以“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”為主導(dǎo)的壓力型體制。它最突出的特點(diǎn)是官員的考核、晉升等都與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)密切相關(guān)。在這樣的壓力體制下，就容易導(dǎo)致地方政府目標(biāo)的泛政治化，具體來說，就是掌管公權(quán)力的地方政府部門在利益博弈過程中會(huì)運(yùn)用所掌握的權(quán)力和政治手段，剝奪、截取更多的公共利益向有利于本部門的利益轉(zhuǎn)移。其表現(xiàn)形式可以歸納為泛政治化的利益訴求話語與泛政治化的利益謀求行動(dòng)［11］。這種目標(biāo)泛政治化的框架體系必將造成地方目光短視、地方保護(hù)主義滋生以及行政干預(yù)行為泛濫，導(dǎo)致政府部門以外的其他社會(huì)主體逐漸喪失自主性和相對獨(dú)立性，而且這種喪失是結(jié)構(gòu)性的，也是功能性的［12］。地方政府在應(yīng)對環(huán)境沖突問題過程中，所體現(xiàn)的主要就是自身利益訴求，即至上的“地方利益”。在行動(dòng)選擇層面，政府應(yīng)對變成了一項(xiàng)政治性活動(dòng)。

在環(huán)境沖突的處置方面，裹挾在利益之中的地方政府通常遵循的是“不出事”邏輯與“策略式”管理，在具體的策略上實(shí)施“無為而治”的治理方式。在這種處置方式下，政府非但不能充分實(shí)現(xiàn)對環(huán)境沖突的有效應(yīng)對，反而由于泛政治化的行政取向使得環(huán)境沖突問題更加錯(cuò)綜復(fù)雜。不僅如此，當(dāng)環(huán)境沖突的不確定性和政府行動(dòng)的選擇性與全球化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)以及現(xiàn)代環(huán)境倫理相接的時(shí)候，不確定性會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)，環(huán)境沖突的風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)正義的偏離也會(huì)日益嚴(yán)重，政府的信任危機(jī)、權(quán)威危機(jī)都會(huì)加劇。故此，要破解這種人為不確定因素而帶來的環(huán)境沖突問題，必須改變當(dāng)下泛政治化的行政取向，調(diào)整政府管理職能，強(qiáng)化政府監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境沖突的有效應(yīng)對。

（三）協(xié)同治理重建平衡

依據(jù)前面分析，我們知道當(dāng)前政府應(yīng)對所固有的“管理思維”和“工具思維”在不確定性、復(fù)雜性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中已經(jīng)無所適從。我們所要做的不僅僅是事后處置工作，而是要在事前做好積極的預(yù)防工作。那么，如何從根本上解決當(dāng)前的環(huán)境沖突問題，可以從政府應(yīng)對模式入手，構(gòu)建一個(gè)多元合作的協(xié)同治理模式，擴(kuò)展對話方式，促進(jìn)不同主體的對話與合作，以保證決策的科學(xué)與民主，從而采取更有效的方式來應(yīng)對環(huán)境沖突。

協(xié)同學(xué)，源于希臘文，它是20世紀(jì)60年代德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯從事激光理論研究時(shí)創(chuàng)立的學(xué)科。哈肯認(rèn)為，協(xié)同學(xué)是一門在普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學(xué)［13］。它主要探究系統(tǒng)從無序轉(zhuǎn)化為有序的過程和法則。治理則強(qiáng)調(diào)政府、市場以及公眾共同治理公共事務(wù)的活動(dòng)和過程。鑒于協(xié)同學(xué)理論和治理理論，筆者認(rèn)為，協(xié)同治理主要是探究政府、市場和公眾在環(huán)境沖突治理中的相互協(xié)作關(guān)系，構(gòu)建主體間的協(xié)商溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)主體外部的法律規(guī)范約束和內(nèi)部的道德規(guī)范約束之間的協(xié)同。其可以促使各主體積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，自覺提高自身的有序度，從而實(shí)現(xiàn)主體間的整合協(xié)同，促進(jìn)社會(huì)的和諧有序。那么，如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理呢？

筆者認(rèn)為，首先，推進(jìn)行政改革，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。要著力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部改革，合理配置職能，健全政績考核制度、干部人事制度以及其他民主制度，創(chuàng)新環(huán)境管理體制，發(fā)揮政府的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，加快公眾參與的制度創(chuàng)新，提升協(xié)同治理的實(shí)效。要完善信息公開機(jī)制，及時(shí)發(fā)布環(huán)境信息，提供合法渠道讓公眾表明自身意愿和訴求，實(shí)現(xiàn)政府和公眾之間的良性互動(dòng)。再次，健全市場機(jī)制，促進(jìn)資源的有效配置。要加快市場力量的發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)綠色技術(shù)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源的有效使用率。最后，完善法律制度，保障協(xié)同治理的健康運(yùn)行。法律制度是保障協(xié)同治理實(shí)施的關(guān)鍵，因此，不僅要對現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)加以修繕，還要對環(huán)境法律體系的立法漏洞問題加以彌補(bǔ)，填補(bǔ)法律空白，完善法律法規(guī)。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）01-0067-05

2015-05-21

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘城市包容鄉(xiāng)村發(fā)展’的實(shí)證研究”（12BZZ050）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“‘環(huán)境沖突’的三螺旋治理模式研究”（SK2015013）

嚴(yán)燕（1981—），女，江蘇淮安人，管理學(xué)博士，講師，從事政府管理研究；劉祖云（1963—），男，安徽和縣人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共政策研究。