◎周義程 （蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123）

◎蔡英輝 （對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)組織部，北京100029）

公共服務(wù)合同制購買的運作風險及其防范策略

◎周義程 （蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123）

◎蔡英輝 （對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)組織部，北京100029）

公共服務(wù)合同制購買作為政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)方式，在具體運作過程中，存在不透明不公正競爭風險、購買主體失信風險、承接主體競?cè)〕邪鼨?quán)風險、合同簽訂前的逆向選擇風險、合同簽訂后的道德風險等多重風險。只有讓政府站在維護公共利益的立場上，從推進招標的公開透明、確保政府的公正無偏私、對投標方的相關(guān)信息進行搜集、對合同內(nèi)容做出深入細致準確的約定、對合同的執(zhí)行加強監(jiān)管等方面尋求風險防范之道，才能實現(xiàn)我國公共服務(wù)合同制購買的健康持續(xù)發(fā)展。

政府管理；公共服務(wù)；合同制購買；政府信用；逆向選擇；道德風險

政府購買公共服務(wù)作為當下國內(nèi)公共管理學(xué)界的一個熱門話題，不是自新公共管理運動興起之日起才發(fā)生的現(xiàn)象，而是早在18世紀就出現(xiàn)的公共服務(wù)供給實踐活動。18世紀，英格蘭政府就通過合同承包方式將道路養(yǎng)護、垃圾處理、監(jiān)獄管理等公共服務(wù)事項交由私營部門承擔。從那時起，合同制購買就是政府購買公共服務(wù)的重要方式之一。在長期的合同制購買實踐中，雖然總體上較為成功，但也存在一些失敗的案例。遺憾的是，國內(nèi)外學(xué)者往往將目光更多地聚焦于合同制購買的成功經(jīng)驗，而對其運作過程中面臨的風險探討較少。事實上，只有理性分析公共服務(wù)合同制購買的運作風險，并找尋出相應(yīng)的防范策略，才能促進我國公共服務(wù)合同制購買的健康持續(xù)發(fā)展。

一、合同制購買：政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)方式

目前，關(guān)于什么是政府購買公共服務(wù)（Government Purchase of Services），國外學(xué)界并沒有做出明確界定，而是大都將其等同于公共服務(wù)合同制購買，即政府通過與私營部門或非營利組織簽訂購買合同的形式來提供公共服務(wù)。換言之，合同制購買被國外多數(shù)學(xué)者認為是政府購買公共服務(wù)的基本方式。公共服務(wù)合同制購買是通過公開招標、邀請招標或直接委托等形式，將本由政府直接供給的公共服務(wù)以合同的形式交給私營部門、非營利組織等承接主體來生產(chǎn)，政府根據(jù)承接主體生產(chǎn)的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，向其支付相應(yīng)的費用。

英國和美國是較早實行公共服務(wù)合同制購買的國家。20世紀70年代，時任英國首相撒切爾夫人大力推進公共服務(wù)市場化改革，即在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入競爭機制，讓公共部門之間、公共部門與私營部門之間、私營部門之間為獲得公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)及相應(yīng)的資金而展開競爭。其中，政府購買公共服務(wù)就是私營部門和非營利組織參與競爭的重要方式。受英國影響，美國、澳大利亞、新西蘭等國也相繼在20世紀七八十年代開始開展政府購買公共服務(wù)改革。到了20世紀90年代，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為西方的基本政策工具，購買內(nèi)容涉及精神健康和智障項目、毒品和酒精治療項目、日托設(shè)施的經(jīng)營、老年人項目、兒童福利項目等多個方面。到了20世紀末，發(fā)展中國家也紛紛在公共服務(wù)中引入合同外包制度，政府購買成為一種世界性現(xiàn)象［1］。我國香港的政府購買公共服務(wù)開始于20世紀60年代末。當時，大約2/3的社會服務(wù)項目都由志愿機構(gòu)提供，即政府采取官辦民營的方式推進社會福利服務(wù)［2］。我國內(nèi)地的政府購買公共服務(wù)實踐則肇始于1994年。當時，深圳羅湖區(qū)嘗試在環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)方面進行購買。1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局嘗試用協(xié)商的方式委托上?；浇糖嗄陼砉芾怼傲_山會館”，這亦是政府向非營利組織購買服務(wù)的較早探索。目前，我國的香港、上海、北京、黑龍江、深圳、廣州、南京、杭州、蘇州、寧波等多數(shù)?。ㄌ貏e行政區(qū)）市都大力推進政府購買公共服務(wù)的實踐探索，購買范圍涉及養(yǎng)老、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社區(qū)矯正等眾多領(lǐng)域。國務(wù)院常務(wù)會議亦曾專門研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)問題，并由國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），標志著政府購買公共服務(wù)在中央層面走向制度化。

從公共服務(wù)購買的國際經(jīng)驗看，主要有合同制購買、憑單制購買和補助制購買等三種形式。合同制購買實質(zhì)上是通過合同形式讓私營部門或非營利組織成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，政府則成為公共服務(wù)的安排者和購買者，從而改變政府大包大攬式供給公共服務(wù)的傳統(tǒng)格局。憑單制購買是由政府向符合相應(yīng)的資質(zhì)條件的公民發(fā)放消費券，公民用手中的消費券去選擇需要的服務(wù)生產(chǎn)者，這些服務(wù)生產(chǎn)者再將收到的消費券拿到政府那里兌換現(xiàn)金。此時，政府和消費者是安排者，私營部門或非營利組織是生產(chǎn)者。補助制購買是由政府給予生產(chǎn)者補貼，從而降低特定公共服務(wù)的價格。此時，生產(chǎn)者是私營部門或非營利組織，政府和消費者是共同的安排者，二者都向生產(chǎn)者支付費用。在英美等發(fā)達國家，合同制購買是政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)方式，甚至被等同于政府購買公共服務(wù)。在我國地方政府購買公共服務(wù)的實踐中，憑單制購買和補助制購買運用得較少，合同制購買則是主導(dǎo)方式，但大多采用邀請招標或直接委托的形式與社會組織簽訂購買合同，選擇承接主體時的競爭性不足。

二、公共服務(wù)合同制購買的運作風險

雖然國內(nèi)外在公共服務(wù)合同制購買的實踐探索過程中積累了一定的經(jīng)驗，但是，在具體運作過程中，我國的公共服務(wù)購買主體（各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位）和承接主體（依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量）的風險意識均非常缺乏。然而，通過對國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)失敗案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)合同制購買事實上存在一系列急需購買主體和承接主體高度重視并嚴加防范的運作風險。

其一，不透明不公平競爭風險。公共服務(wù)合同制購買要選擇到最合適的承接主體，從而達到降低成本和提高質(zhì)量的目的，必然要求政府切實保證競?cè)∩a(chǎn)權(quán)的公開透明公正。然而，從我國的實踐來看，對生產(chǎn)權(quán)的爭奪經(jīng)常存在不透明現(xiàn)象，招投標中存在不少形式主義現(xiàn)象。在合同制購買過程中，政府部門和私營部門以及社會組織之間經(jīng)常出現(xiàn)結(jié)盟和權(quán)錢交易現(xiàn)象，這既違背了合同承包的初衷，導(dǎo)致合同制購買比政府壟斷公共服務(wù)供給的成效還要差，又為腐敗的滋生提供了溫床，造成大批官員“落水”。公共服務(wù)合同制購買中競爭的不公平性體現(xiàn)在：公共機構(gòu)競標時沒有涵蓋全部成本，即存在隱性的政府補貼；對私營部門有績效要求，而公共機構(gòu)則無須承諾；私營部門若中標，風險由其自身承擔，但承擔風險所帶來的價值卻不記在他們的賬上；若公共機構(gòu)勝出，其經(jīng)營風險卻由行政轄區(qū)而不是參與投標的公共機構(gòu)承擔；私營部門必須交稅和遵守有關(guān)規(guī)定，而公共機構(gòu)卻經(jīng)常被豁免；公共機構(gòu)是被特許推遲出價，直至民營競標方完全出價，甚至被允許參照私營部門的出價而調(diào)整自己的價格［3］。

其二，購買主體失信風險。公共服務(wù)合同制購買中的購買主體失信問題也是應(yīng)當引起重視的運作風險之一。合同制購買離不開購買主體的傾力支持，但有的購買主體在簽訂了購買協(xié)議后又單方面毀約。有的購買主體為了吸引私營部門和社會組織投資公共服務(wù)領(lǐng)域，對價格和產(chǎn)量做出某些承諾。但隨著市場和技術(shù)等因素的變化，或者由于購買主體決策的調(diào)整，導(dǎo)致購買主體的承諾難以履行，造成購買主體承諾缺失［4］。購買主體尤其是地方政府掌握著實質(zhì)性的資源，承接主體往往有求于購買主體，這導(dǎo)致承接主體陷于非常被動和尷尬的地位。如果通過法律途徑來解決問題，一方面，因為地方政府等購買主體與司法系統(tǒng)之間的關(guān)系千絲萬縷，加之司法不公現(xiàn)象并不鮮見，民告官案件勝訴的難度較大；另一方面，即使有幸勝訴了，但也意味著徹底得罪了購買主體，以后再想從該購買主體手中競?cè)〉缴a(chǎn)權(quán)往往難上加難。面對這種兩難選擇，承接主體更明智的選擇通常只能是通過隱蔽地行賄等手段來求助于當權(quán)者，希望能挽救合同或至少盡可能降低自己的損失。此外，有的購買主體做出的承諾超出了自身的履約能力，或者與上位法律法規(guī)或上級政府的政策存在沖突，導(dǎo)致合同無效或被提前解除，這也是造成購買主體失信的一個重要原因。

其三，承接主體競?cè)〕邪鼨?quán)風險。自1978年11月底黨的十一屆三中全會召開以來，中國的改革開放已經(jīng)走過了三十多年的歷程。在這三十多年中，中國的私營部門在經(jīng)歷了曲折的發(fā)展后逐步壯大起來，在整個國民經(jīng)濟體系中占據(jù)著舉足輕重的地位。中國的社會組織也發(fā)展迅速和更為成熟。不過，私營部門和社會組織等承接主體在競爭公共服務(wù)承包權(quán)時仍然存在不少風險。一些重要的行業(yè)和公共服務(wù)仍然被政府和國有部門壟斷著，私營部門和社會組織難以進入。在獲得承包權(quán)之后，國有銀行因為害怕出現(xiàn)各種風險而對私營部門和社會組織從銀行融資來供給公共服務(wù)的行為嚴加審查，這導(dǎo)致私營部門和社會組織面臨著融資難題。公共服務(wù)合同制購買的一個重要方面就是促進公共機構(gòu)與私營部門以及社會組織之間的競爭。然而，公共機構(gòu)與私營部門以及社會組織地位上的不對等性導(dǎo)致這種競爭的公平性大受影響，進而致使私營部門和社會組織在爭奪承包權(quán)的起點階段就處于劣勢。僅對公共機構(gòu)與私營部門進行比較即可發(fā)現(xiàn)，公私部門地位的不對等性至少有兩個方面表現(xiàn)：“首先，公共機構(gòu)的成本比私人部門低。舉例來說，私人部門必須繳稅而公共部門卻被豁免，私人部門若違反某些條例要繳納罰款，而公共部門的罰款實質(zhì)上是由納稅人代繳。其次，公共部門的績效責任很難與私人部門的績效責任對等。事實上，即使是私人部門要繳納的績效保證金，對于公共部門來說，都很難確定由誰來承擔這個風險?！保?］181地位的不對等性直接導(dǎo)致競爭的不公平性，并引發(fā)承接主體在競爭承包權(quán)時存在失敗風險。

其四，合同簽訂前的逆向選擇風險。逆向選擇通常是指與需求法則相反的消費者行為。按照需求法則，購買主體的需求往往會隨著商品價格的下降而上升，但是，由于購買主體因信息不完全而誤認為價格低的商品質(zhì)量不可靠，故而就可能出現(xiàn)需求隨著商品價格下降而下降的情況。一般來說，當購買主體處于信息劣勢時，就時常會出現(xiàn)“逆向選擇”。導(dǎo)致公共服務(wù)合同制購買中出現(xiàn)逆向選擇現(xiàn)象的一個重要原因就是尋租行為。尋租活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益的活動，或者說是指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動［6］。尋租的目的是尋得直接非生產(chǎn)性利潤。作為一種直接非生產(chǎn)性的超額利潤之租金的產(chǎn)生有三條途徑，即創(chuàng)新、擔風險和壟斷。其中壟斷的出現(xiàn)有四種表現(xiàn)形態(tài)：一是暫時的壟斷，二是受數(shù)量限制的壟斷，三是交納地租的土地占有形式的壟斷（相對稀缺），四是由特權(quán)所決定的壟斷。在公共服務(wù)合同制購買過程中，購買主體對發(fā)包權(quán)的掌控所形成的特權(quán)性壟斷比較容易引發(fā)尋租行為，因為某些私營部門或社會組織可能通過行賄的方式來獲得某種公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)，繼而賺取大量利潤。公共服務(wù)合同制購買涉及誰將獲得壟斷性的生產(chǎn)權(quán)這一核心問題，而在涉及利益問題的公私結(jié)合部是極易產(chǎn)生腐敗的地方?！罢贤透瘮∈抢吓笥选保?］。合同簽訂不僅僅是一個購買主體與承接主體之間科學(xué)理性的技術(shù)處理過程，同時還是一個政治過程。合同簽訂是在原有的權(quán)力框架之下完成的。承接主體與政治家以及行政官員的非良性互動（例如，承接主體給政府官員干股或回扣，政府官員從承接主體那里索取錢財）同樣可以使腐敗產(chǎn)生［8］。合同簽訂過程中的尋租行為導(dǎo)致那些通過行賄受賄等不正當手段進行競爭的投標人更容易獲得合同，哪怕他們的標書質(zhì)量相對較差，結(jié)果通常也是如此。而那些遵紀守法的投標人往往很難在競標中勝出。這就造成了大量劣質(zhì)的中標人，逆向選擇問題由此產(chǎn)生。導(dǎo)致公共服務(wù)合同制購買過程中出現(xiàn)逆向選擇問題的另一個原因是投低球標的行為。所謂投低球標，指投標人為了中標而給出最低報價，而在執(zhí)行合同時利用合同的漏洞提供比預(yù)期少得多的服務(wù)，或者是以此促使政府對其產(chǎn)生依賴性，續(xù)約時再大幅度抬高要價［5］167。由于信息的不對稱，招標方對投標人的信息并不能完全了解，投標人為了中標，也會刻意隱瞞某些對自己不利的真實信息，從而易于導(dǎo)致招標方所選擇到的未必是最合適的承接主體，而是選擇了投低球標的投標人。

其五，合同簽訂后的道德風險。道德風險通常是指參與訂立合同的一方面臨的另一方可能改變行為而損害到本方利益的風險。一般來說，當賣方處于信息劣勢時，則會出現(xiàn)道德風險，即由于賣方的信息不完全，他們對于是否會受到欺詐，只能寄希望于買方的道德水平。逆向選擇發(fā)生在交易之前，道德風險發(fā)生在交易之后。在公共服務(wù)合同制購買過程中，簽訂合同是購買主體可以選擇的最困難的方法之一，因為起草和簽訂合同需要高超的技能……為了做好這項工作，一些購買主體往往把服務(wù)費用中的20%花在合同管理上。典型的做法是招一批有特別技能的新人擔任“合同監(jiān)督人”的職位［9］。然而，合同簽訂后，承接主體與購買主體之間存在嚴重的信息不對稱，前者控制著購買主體進行監(jiān)督所需的大量信息。這樣一來，承接主體就可能想方設(shè)法地通過降低質(zhì)量等有違合同約定的方式來賺取更多的利潤，由此引發(fā)了道德風險問題。如果說，承接主體都是有道德和講誠信的，那么簽訂購買合同后出現(xiàn)道德風險的概率也會大幅降低。但不少承接主體往往以追逐利潤最大化為主要的甚至唯一的目的，而根本不會考慮社會責任問題。例如，私營部門老板對利潤的追求往往貪得無厭，其中的一種常見現(xiàn)象是，“在上市的過程中，許多民企則表現(xiàn)出對財富的貪婪。有位專家說，和民企談海外上市，最頭疼的就是他希望市盈率是多少多少倍。比如香港市場平均也就12倍、13倍，但他總嘮叨，要像國內(nèi)A股一樣發(fā)幾十倍。你可以說這是對海外市場的不了解，但這至少也表明他們?nèi)﹀X的某種迫切性”［10］。雖然說公司包裝上市與公共服務(wù)合同制購買沒有必然聯(lián)系，但從許多民營企業(yè)對上市后希望獲得的財富之數(shù)量的考察就可以想見，其對贏得了公共服務(wù)生產(chǎn)權(quán)后希望賺取的利潤數(shù)額也存在類似的貪得無厭性。即使是社會組織獲得了生產(chǎn)權(quán)，不少社會組織也存在社會責任意識不足、憑借求公益之名行逐私益之實的目的。這就意味著，獲得生產(chǎn)權(quán)的社會組織也可能出現(xiàn)道德風險問題。

三、公共服務(wù)合同制購買的風險防范策略

合同制購買作為政府購買公共服務(wù)的一種常用工具，只是手段而非目的。公共服務(wù)合同制購買的目的是為了實現(xiàn)公共利益最大化，更好地滿足公眾需求。因此，面對公共服務(wù)合同制購買運作過程中存在的諸多風險，需要購買主體站在維護公共利益的立場上尋求相應(yīng)的風險防范策略。

其一，推進招標的公開透明。合同制購買大多采用競爭性招投標方式將競爭機制引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域。為了保證招投標的公正性，必須實行公開招標，保證招投標工作的公開、透明、規(guī)范，防止暗箱操作。這樣做的目的既為了降低購買成本，使其能真正小于政府供給成本，也為了使合同制購買的全過程始終處于整個社會的監(jiān)督控制之下，使購買主體和承接主體都受到有效的監(jiān)督制約，避免出現(xiàn)監(jiān)督制約的真空和空白地帶，使承接主體生產(chǎn)公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和效率都符合公眾的要求。為了提高招標的公開透明度，需要采用一些具體的策略。一是要擴大招標信息發(fā)布的范圍，讓更多的潛在投標人獲得這一信息并參與到投標中來。當然，在操作過程中，要避免變相地縮小參加競標的單位的數(shù)量。例如，“在廣告中將合同予以錯誤編碼，于是乎潛在的投標人便無法發(fā)現(xiàn)；在廣告中特別提到一個特定的公司（這是一個很明顯的暗示，告訴別人這個標案沒有其他人可以競爭）；以及荒謬地設(shè)定一個極短的出價最后期限”［11］。二是要留出足夠的時間供投標商做好應(yīng)標的準備工作。準備時間充裕的好處是，那些事先通過關(guān)系獲得消息的準備參加競標的單位就不會因為較早地獲取了消息而準備得更加充分，別的投標商也能準備得充分，公共服務(wù)生產(chǎn)部門存在的經(jīng)驗優(yōu)勢也會因新進入者準備時間的充足而減弱，這樣就大大減少了競爭的不公平性。三是可以引入招投標聽證制度。參加聽證的人員要具有廣泛性和代表性，特別是要讓新聞媒體有機會全程了解和報道招投標的整個過程，而不能事先就完全由購買主體指定好了，防止聽證變?yōu)樽哌^場。

其二，確保政府的公正無偏私。在合同制購買過程中，因免于納稅和罰款往往由納稅人代繳等原因?qū)е鹿矙C構(gòu)的成本低于私營部門和社會組織的成本，所以當公共機構(gòu)與私營部門或社會組織共同參與競爭生產(chǎn)權(quán)時，應(yīng)在競價中將私營部門和社會組織的稅收和某些風險損失剔除出去，或?qū)⑺鼈冄a充進私營部門和社會組織的競價之中，以增強購買的公正性。為了保證投標的公正性和權(quán)威性，可以設(shè)定投標保證金，并設(shè)置專門的評標機構(gòu)。在競?cè)〕邪鼨?quán)時，購買主體必須對公共機構(gòu)、私營部門和社會組織一視同仁和同等對待，而不能因為公共機構(gòu)或社會組織與自己的關(guān)系更為密切，所以就偏袒照顧公共機構(gòu)或社會組織，甚至用很不正當?shù)睦碛蓪⑵渌倶苏叨寂懦鋈?，然后與自己事先就框定好的某位競標者簽訂購買合同。為此，需要制定相關(guān)法律法規(guī)，以確保購買主體始終保持公正性。例如，美國聯(lián)邦層次的《謝爾曼不信任法案》中明確禁止操縱投標、排斥普通投標者等阻礙公平競爭的做法；在州層次，州與州之間制定的相關(guān)法律雖然存在很大差別（如，有的州規(guī)定了合同的最高限額，有的州則規(guī)定了購買范圍），但多數(shù)州都力圖通過立法的形式來確保購買主體的公正無偏私。為了增強招標的公平性，需要注意一些基本準則：一是要舉辦競標討論會，認真解答投標者提出的問題。二是要組建專門的內(nèi)部工作組，并吸收咨詢機構(gòu)的成員，一同對標書按照統(tǒng)一的標準和打分規(guī)則進行評估、打分和劃分等次。三是要避免招標書中出現(xiàn)的標價太多，以免因標價的不同組合而產(chǎn)生不止一個“最低出價者”，進而出現(xiàn)偏袒問題。四是要避免用不正當?shù)睦碛蓪⑵渌稑苏叩耐稑朔駴Q掉，然后與某個投標者通過協(xié)商方式簽約。五是要避免讓某個投標者有機會重新提交標書。只要有合格的投標書被公開了，就應(yīng)該立即進行評估和確定哪份標書中標了。如果不這樣做，有的投標者就會故意提供不完整的材料，然后等其他投標者出價后，再重新提交標書來調(diào)整自己的競標價格以實現(xiàn)競標的成功。六是要在投標邀請書（又稱為招標說明書或招標計劃）中明確規(guī)定簽約的最后期限。在簽約和合同實施之間給中標者留出充分的準備時間。七是要設(shè)立投標保證金或運作績效保證金，以增強投標的嚴肅性、權(quán)威性和合同履行的嚴格性。假如投標者中標后不接標，那么投標保證金將被沒收；假如中標者在履行合同過程中出現(xiàn)較大的問題，那么運作績效保證金將被沒收。當然，運作績效保證金的額度不能太大，以免增加不必要的合同成本。八是要設(shè)立獨立的評標委員會。由委員會用統(tǒng)一的標準和打分規(guī)則對投標者提交的標書進行評判和打分，并將打分結(jié)果公布于眾，接受社會的監(jiān)督。

其三，對投標方的相關(guān)信息進行搜集。在合同制購買過程中，出現(xiàn)逆向選擇和道德風險問題的一個重要原因就是招標方對投標方的信息掌握得不充分，即所謂的信息不對稱問題。由此可見，降低信息不對稱程度是降低逆向選擇和道德風險發(fā)生概率的一個有效途徑。為此，就需要對投標方的相關(guān)信息加以搜集。搜集信息的方法有多種，如預(yù)期履約能力調(diào)查、建立完備的信息系統(tǒng)、舉辦招標討論會，等等。預(yù)期履約能力調(diào)查主要是為了考察投標方是否具備履行合同的能力，其重點是為了防止投低球標等引發(fā)的逆向選擇問題。這種調(diào)查的方式就要在選擇承包商尤其是準備跟某個投標方簽訂承包合同之前，深入細致地收集其掌握的資源、具有的實際能力、過去的從業(yè)經(jīng)驗、既往的信譽等方面的信息。為了更有效地搜集到投標方的真實有用的信息，還應(yīng)該在平時就積累相關(guān)信息，建立較為完善的信息系統(tǒng)，從而較好地彌補“臨時抱佛腳”式的短期調(diào)查搜集信息相對有限的缺憾。舉辦招標討論會是在招標前向潛在的投標方發(fā)放“投標意向征詢表”，并讓他們自由民主公開地討論招投標問題。由于每個潛在的投標方都希望自己能更多地引起購買主體的關(guān)注，進而贏得最終的勝利，所以他們在提意見和建議時，往往都從對自己有利的方面出發(fā)，從而間接地對其他投標方不利，這樣政府就可以從他們的這些言論中獲得很多真實而有用的信息。

其四，對合同內(nèi)容做出深入細致準確的約定。合同是對雙方權(quán)利義務(wù)的法律約定。在公共服務(wù)合同制購買過程中，對于購買主體來說，之所以會出現(xiàn)道德風險問題，是因為在簽訂合同后，承接主體從更有利于自身利益最大化的角度出發(fā)，改變了公共服務(wù)的具體生產(chǎn)行為。因此，在簽訂合同時，必須盡最大努力將合同簽訂后可能出現(xiàn)的道德風險考慮在內(nèi)，并設(shè)計出周全的履約要求和相應(yīng)的違約責任。實行公司擔保和收取績效保證金都是促使承接主體保質(zhì)保量履約的常見做法。質(zhì)量保證金意指購買主體可以在合同條款中設(shè)定合同運作績效保證金方面的相關(guān)條款。一旦承接主體未能認真履行合同規(guī)定時，可以沒收所交付的運作績效保證金。保證金可以用支票方式，其一般占到合同總額的10%左右。運作績效保證金額度不應(yīng)過高，因為這會不必要地增加合同成本，其金額足以支付重新安排工作的成本就可以了。當然，運作績效保證金也不是在任何時候都很管用。如果采用的是選擇式招標或直接談判方式選擇承接主體，那么符合資質(zhì)條件的承接主體相對較少，承接主體就容易缺少競爭壓力。如果承接主體生產(chǎn)的公共服務(wù)處于有限的市場之中，保證金的作用就會比較有限。承接主體有時會將保證金計算到投標價之中。此外，運作績效保證金過高也會產(chǎn)生負面效應(yīng)，即會起到排擠小投標人的結(jié)果。最好將運作績效保證金視為一份保險單，其金額最終由招標當局間接支付［12］208。對合同條款和細則深入研究和全面細致地規(guī)定，可以促使承接主體更為充分地顯示自己的個人信息，讓其更好地遵照購買主體的意愿行事。在合同條款中，對承接主體履行合同必須遵守的條件要求要做出全面而準確的規(guī)定，用詞要恰當且不會出現(xiàn)歧義，并盡可能使用普通而簡潔的語言。在合同條款中，要設(shè)計好爭端處理程序，以防止發(fā)生爭端時出現(xiàn)扯皮拖拉現(xiàn)象。當然，由于人類理性的有限性，購買主體通常很難在事前將所有可能的情況全部納入合同條款，簽訂合同后或多或少會遇到某些道德風險問題。正因為如此，所以加強對合同履行情況的監(jiān)管就顯得十分必要。

其五，對合同的執(zhí)行加強監(jiān)管。雖然在對公共服務(wù)供給實行合同制購買之后，對承接主體的行為進行監(jiān)管是需要成本的，但是，如果任其自由行事，后果可能更為嚴重。西方國家的合同制購買實踐表明，政府對承接主體進行監(jiān)管的能力和成效事關(guān)購買的成敗。在公共服務(wù)合同制購買的監(jiān)管過程中，監(jiān)管者需要明白一個道理，那就是監(jiān)管只是手段而不是目的，“監(jiān)測的目的是在合理的價位上獲得良好的服務(wù)，而不是故意找茬”［12］213。從監(jiān)管尺度看，需要保持合適的寬緊度。如果過于嚴格，可能步入過分介入對承接主體運營行為進行微觀管理的誤區(qū)；如果過于寬松，又可能導(dǎo)致監(jiān)管流于形式，并出現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量下降問題。對公共服務(wù)承接主體進行監(jiān)管的具體方式可以分為“巡警監(jiān)管”和“火警監(jiān)管”兩種。巡警監(jiān)管方式包括稽查、調(diào)查以及其他監(jiān)管和報告的直接方法。當需要維持一個出人意料之外的事件或環(huán)境時，這些方法更有效。但是，這些方法是要在時間和努力上花費代價的，并且會打擊民心，降低代理機構(gòu)的有效性?；鹁O(jiān)管方式是在第三方（通常是利益集團）對代理人的政績不滿意時，由第三方進行告發(fā)或發(fā)出警報。這種監(jiān)管方式會減少委托人的成本，因為第三方具有承擔這些成本的刺激——他們想保護自己的既得利益?；鹁O(jiān)管方式之所以必要，是因為，在和代理人簽訂的合同中將所有可能發(fā)生的事情全部囊括進來是相當困難的，這樣我們就很難確定代理人是否違反了所簽訂的合同。在這種情況下，有關(guān)的第三方提出抱怨就給了委托人更清楚地說明其目標提供了機會［13］。巡警監(jiān)管和火警監(jiān)管都需要一定的懲罰手段做后盾，否則，監(jiān)管就形同虛設(shè)。常見的懲罰手段主要有：“警告；減少或拖延付款直到工作完成，或是引入其他承包者完成工作并控告承包商；中止合同?！保?4］警告是最輕的懲罰手段，其主要起到提醒督促作用。如果警告無效，那么就需要采用其他手段。減少或拖延付款是對承接主體利益構(gòu)成實質(zhì)性剝奪的一種手段。有時減少或拖延付款的辦法并不十分奏效。對承接主體來說，拖延工作節(jié)省的費用如果大于減少或拖延付款造成的損失，那么拖延工作就是更合算的做法。此時，需要監(jiān)管者加大懲罰力度。中止合同一般很少采用，其中一個重要原因就是，重新招標會出現(xiàn)新的高額費用，迅速選擇新的承包商會存在較大困難。在公共服務(wù)合同制購買實踐中，有時會將上述幾種懲罰手段綜合運用。例如，可以同時采用警告和減少或拖延付款這兩種方式。對公共服務(wù)合同制購買進行監(jiān)管，既要靈活運用巡警監(jiān)管和火警監(jiān)管兩種具體方式，又要實現(xiàn)監(jiān)管形式的轉(zhuǎn)變。一是要用經(jīng)濟和法律的監(jiān)管代替購買主體直接的行政管理。在政府購買公共服務(wù)改革進程中，私營部門和社會組織是獨立的市場主體，購買主體在監(jiān)管過程中要充分尊重它們的各項權(quán)利，更多地運用經(jīng)濟和法律的手段進行監(jiān)管［15］，法律制度的保障是確保政府購買公共服務(wù)政策有效實施的基礎(chǔ)［16］。二是要力求實現(xiàn)監(jiān)管和競爭的政策兼容。要努力將政府監(jiān)管和引入競爭機制有機結(jié)合起來，促使公共服務(wù)承接主體千方百計提高生產(chǎn)效率。三是要注重對監(jiān)管者的監(jiān)管。作為監(jiān)管主體的購買主體或多或少地存在自利性，甚至會與被監(jiān)管者一起來損害消費者利益。因此，有必要通過構(gòu)建立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會監(jiān)督等全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)管監(jiān)管者。在構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)過程中，要積極地引入網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等權(quán)力制約新形式，以提高對監(jiān)管者進行監(jiān)督的針對性和實效性。

［1］周俊.政府購買公共服務(wù)的風險及其防范［J］.中國行政管理，2010，（6）：13-18.

［2］陳少強，宋斌文.政府購買社會工作服務(wù)初步研究［J］.財政研究，2008，（6）：51-54.

［3］陳明.中國城市公用事業(yè)民營化研究［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2009：136.

［4］王俊豪，蔣曉青.我國城市公用事業(yè)民營化的負面效應(yīng)及其對策［J］.財經(jīng)問題研究，2011，（9）：114-118.

［5］陳振明，等.競爭型政府——市場機制與工商管理技術(shù)在公共部門管理中的應(yīng)用［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［6］陸丁.看得見的手——市場經(jīng)濟中的政府職能［M］.上海：上海人民出版社，智慧出版有限公司，1993：146.

［7］詹姆斯·W.費斯特勒.行政過程中的政治：公共行政學(xué)新論［M］.陳振明，朱芳芳，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：53.

［8］宋世明.美國行政改革研究［M］.北京：國家行政學(xué)院出版社，1999:140-141.

［9］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海市政協(xié)編譯組東方編譯所，編譯.上海：上海譯文出版社，1996：66.

［10］黃麗陸.誠信危機蒸發(fā)財富 中國內(nèi)地新民企經(jīng)受考驗［N］.中國企業(yè)家，2002-02-22.

［11］尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)［M］.第八版.張昕，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：565.

［12］E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［13］方福前.公共選擇理論——政治的經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：166.

［14］句華.公共服務(wù)中的市場機制——理論、方式與技術(shù)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：91.

［15］趙長茂，李東序.市政公用事業(yè)市場化改革的依據(jù)和路徑［M］.北京：中共中央黨校出版社，2008：177.

［16］于健慧，王麗達.政府購買公共服務(wù)制度保障不足之反思［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，（6）：65-70.

（責任編輯：于健慧）

D630

A

1005-460X（2016）01-0046-06

2015-11-06

高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“江蘇公共產(chǎn)品供給政策制定和執(zhí)行中公民有序參與的有效性研究”（2012ZDIXM005）；江蘇省社會科學(xué)應(yīng)用研究精品工程課題“政府購買公共服務(wù)的風險及其控制——基于蘇南地區(qū)的實證研究”（15SYB-055）；江蘇高校政治學(xué)優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心資助

周義程（1978—），男，江蘇泗陽人，政治學(xué)博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事公共服務(wù)與政府治理研究；蔡英輝（1981—），男，山東煙臺人，助理研究員，從事政府治理研究。