◎胡春艷

◎劉碧華

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410083）

國外社會問責研究綜述：影響因素的考察

◎胡春艷

◎劉碧華

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410083）

社會問責是由公民參與建立起來的問責機制，但是如何推動公民或公民組織更好地發(fā)起各項問責行動則受到很多因素的影響。通過梳理國外學(xué)者對社會問責理論的相關(guān)研究看到，社會問責影響因素為四個方面：一是正式機制層面，包括政治與立法、社會問責制度水平、分權(quán)與集權(quán)程度；二是非正式機制，包括政治文化和政治環(huán)境，公民社會的能力和政府能力，透明度、信息和媒體，公共部門的回應(yīng)；三是技術(shù)層面，包括技術(shù)工具的設(shè)計和選取，技術(shù)工具的運用能力；四是其他非傳統(tǒng)的因素。從筆者收集的文獻來看，對于影響社會問責的關(guān)鍵因素的討論非常多，主要關(guān)注的是民主制度、環(huán)境因素的作用，信息透明度和社會問責的關(guān)系，公民和政府的共同作用，等等。

社會問責；影響因素；正式機制；非正式機制；技術(shù)層面

一、引言

社會問責作為實現(xiàn)政府責任和良政治理的新途徑和新出口，已成為西方學(xué)術(shù)界以及許多發(fā)展中國家關(guān)注的焦點。隨著社會問責實踐在全球的發(fā)展和演進，西方學(xué)術(shù)界從最初著力于研究社會問責的概念、功能、工具以及公民參與途徑的理論問題到逐漸重視對社會問責影響因素以及社會問責運行效果等實踐問題的探討，并已經(jīng)取得豐碩的理論成果。社會問責是由公民參與建立起來的問責機制，但是如何推動公民或公民組織更好地發(fā)起各項問責行動則受到很多因素的影響，這些因素是什么？究竟哪種因素起主導(dǎo)性作用？在什么情況下哪種因素更重要呢？有的學(xué)者認為環(huán)境因素是影響社會問責的關(guān)鍵，有的認為透明度是影響社會問責的關(guān)鍵，還有的認為公民能力和政府回應(yīng)力才是關(guān)鍵［1-4］。作為發(fā)展中國家的中國，在改善政府治理和問責方面有著巨大潛力，但也有本土學(xué)者表示中國的非競爭性選舉的政治制度、公共信息提供不足、公民參與發(fā)展滯后、政府主動能力不夠［5-8］等因素在一定程度上限制社會問責在中國的發(fā)展。本文通過梳理西方學(xué)者對社會問責理論的相關(guān)研究，從正式機制、非正式機制、技術(shù)等層面對影響社會問責行動的因素進行梳理，接著對“哪些因素起關(guān)鍵作用”的問題進行歸納，最后立足實踐，分析對我國社會問責研究的啟示，以期為在中國剛興起的社會問責研究提供相關(guān)的理論借鑒。

二、什么是社會問責

許多國外學(xué)者認為社會問責與公民參與、公民社會的行動有緊密關(guān)系。世界銀行專家組研究社會角色在改進行政問責中的影響和作用后指出社會問責是一個正在發(fā)展的進程，它“依靠公民參與，在普通的市民或公民社會組織直接或間接參與的方式來推進行行政問責的發(fā)展”［9］；學(xué)者Malena側(cè)重社會問責作為問責機制組成部分的工具價值，指出社會問責是在公民參與的基礎(chǔ)上建立問責機制的一種途徑［10］；Smulovitz和Peruzzotti則認為社會問責“是一個非選舉但垂直控制的機制，它依賴于各種公民協(xié)會、公民運動和媒體的行動，這些行動旨在揭露政府的錯誤行為，將新的議題帶入公共議程，或者激活橫向機構(gòu)的行動”［11］；公共事務(wù)研究中心（Public Affairs Centre）認為社會問責指“普通公民和公民社會在公共資源的分配、跟蹤、以及監(jiān)管過程中運用的一系列方法、工具和戰(zhàn)略”，它是傳統(tǒng)的內(nèi)部問責機制的補充和強化，并指出社會問責將對“改善公共政策服務(wù)、改善治理以及授權(quán)”上發(fā)揮重要作用［12］。綜合以上解釋，本文認為社會問責指公民個體或組織、社會組織或相關(guān)利益群體針對公共服務(wù)的提供，要求公共部門、政府官員、公共管理者對其決策和行動做出解釋、回應(yīng)、報告和證明的過程，同時并擁有對沒有達到預(yù)期效果的決策和行動做出處罰的能力；社會問責也是一種機制，通過這種機制公民個人或者組織可以參與公共部門中的各項事務(wù)，并對公共部門及其公共管理活動進行評價、審查和監(jiān)督，建立一種自下而上的主動的、直接的、積極的問責機制。社會問責機制最終需要政府、公民以及政府和公民雙方的支持才能得以實現(xiàn)。

三、社會問責的影響因素分析

社會問責作為一個機制和工具，它的實現(xiàn)依賴于不同的因素，Beck和Mendel認為一國政治環(huán)境是影響社會問責發(fā)展與成敗的主要因素［13］；Arroyo和Sirker則通過觀察和總結(jié)社會問責實踐，認為國家與社會的關(guān)系，公民組織的發(fā)育程度，社會精英群體之間的關(guān)系，社會問責工具的運用，社會掌握信息的能力等是影響社會問責的主要因素［14］。本文認為可以將社會問責影響因素的研究文獻分為以下四個方面。

（一）正式機制層面

1.政治與立法層面

政治制度對社會問責的影響是最為重要的。首先，政治制度規(guī)定公共部門的內(nèi)部問責機制，包括政治機制，如憲法的制約、三權(quán)分立、立法和立法調(diào)查委員會；財政機制，包括正式的審計和財務(wù)會計系統(tǒng)；行政規(guī)范公共部門的機制，例如，分級報告、公共部門廉潔的規(guī)范，關(guān)于透明度和公共監(jiān)督的規(guī)則和程序；法律機制，如腐敗控制機構(gòu)，監(jiān)察機構(gòu)和司法機構(gòu)［15］。而外部的社會問責常常要依賴現(xiàn)有的內(nèi)部問責機制才能順利進行。第二，政治制度規(guī)定各政治主體（黨派）在公共事務(wù)中的地位和作用，這決定其他政治力量制約和監(jiān)督當權(quán)者的可能性以及參與公共事務(wù)機會的大小。第三，政治制度影響公民參與和表達的正式渠道。Christensen在對18個歐洲國家的民主制度進行分析后指出政治制度影響公民政治參與的方式，認為“政治制度安排可以促進公民的融入，并且使公民更容易參與政治決策過程”［16］。

國家法律對政體、公共權(quán)力劃分、公民權(quán)利、公民參與進行規(guī)定和確認，這極大地影響社會問責活動的開展和理論研究的方向。第一，憲法對公民權(quán)利——如監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)、信息知情權(quán)等權(quán)利的承認和保護使得公民有可能參與監(jiān)督和問責；第二，法律對社會問責做出的一些制度性規(guī)定——如對公民、公民社會組織、媒體等主體參與政府和官員問責的渠道、方式、工具等的規(guī)定可影響問責行動的正常和可持續(xù)進行；第三，已通過的相關(guān)法律也在很大程度上影響社會問責開展的難易程度，如國家保密法影響某些信息的可獲取性，也可能成為信息不公開的借口，一些關(guān)于媒體、非政府組織（注冊、資金、活動范圍）、公民社會組織等的管理法案也影響活動的順利開展［13］。Beck等人通過對蒙古社會問責環(huán)境的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，盡管蒙古憲法和1998年關(guān)于媒體自由的法律都保障公民的言論自由權(quán)，但有些法典如刑事誹謗法、媒體注冊和許可法卻可能會限制公民這一權(quán)利的行使［13］。Arroyo和Sirker通過對亞洲和非洲地區(qū)社會問責行動的研究發(fā)現(xiàn)，在菲律賓，法律對于權(quán)力下放的規(guī)定為民眾更多地參與地方發(fā)展委員會提供了平臺［14］。

2.社會問責制度化水平

社會問責的“制度化”就是指由民間社會、國家或“混合”機構(gòu)嵌入和有系統(tǒng)地推進社會問責活動。Malena和Forster指出，雖然特別的社會問責機制可以有所作為，但經(jīng)驗表明最大和最可持續(xù)的社會問責機制是“制度化”，換句話說,社會問責的制度化水平是衡量社會問責活動長期性和穩(wěn)定性的重要維度，也深刻影響著社會問責的難易程度。此外，社會問責的制度化水平影響社會問責的最后成效。Singh認為，當“外部的”社會問責機制和“內(nèi)部的”國家問責機制結(jié)合使用時，社會問責效果會特別好?！叭绻鐣栘熌軌蛑贫然?，國家內(nèi)部問責機制變得更加透明并對公民開放，那么社會問責機制的有效性和可持續(xù)性將大大提高。”［10］因為它依賴的不再是個體官員的善良意愿和靈活應(yīng)變，而是一整套的機制，由不定期的模糊問責變成可預(yù)期、及時且清晰的“硬問責”。世界銀行專家組認為，在一個國家，社會問責的制度化建設(shè)有三個層級：第一層級，社會問責的參與機制能夠納入政府部門的戰(zhàn)略規(guī)劃中；第二層級，建立專門的政府機構(gòu)，其任務(wù)是確保公民對行政事務(wù)和行政行為的參與；第三層級是對社會問責進行廣泛的立法，要求政府及其部門在公共決策及執(zhí)行中接受社會問責［17］。從世界范圍來看，社會問責只有通過這種制度化的建設(shè)才能取得真正長久的效果。

3.分權(quán)與集權(quán)程度

公民參與是社會問責的核心內(nèi)容，政府權(quán)力的分散和集中將影響政府與公民之間的關(guān)系、公民參與的方式和有效性。世界銀行專家組認為，權(quán)力下放和分權(quán)制能在很大程度上拉近政府與公眾之間的距離，從而使公民更好地通過政治參與、社會參與而實現(xiàn)社會問責，“政府實現(xiàn)分權(quán)的目的是促使行政決策者和公共服務(wù)提供者更加接近公眾，以改進公共資源的分配和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。分權(quán)制似乎是在鼓勵政府更具有責任意識，公民更具有參與意識，其最終的結(jié)果，必然是加強對政府的問責”［9］。Cornwall和Gaventa曾指出，很多國家通過分權(quán)和權(quán)力下放拉近政府與民眾間距離的措施刺激公共部門服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，因為它擴大公民參與的空間［17］。

（二）非正式機制層面

1.政治文化和政治環(huán)境

一個國家或地區(qū)的政治文化和政治環(huán)境既影響政治行為者的行為傾向，又深刻影響政治體系與政治制度，它在思維方式以及思想意識層面影響人們的政治行為方式以及國家與公民關(guān)系，這決定其對社會問責的影響是更為隱性和深層次的。Malena認為，“社會問責行動成功的可行性和可能性很大程度上依賴于政治是否民主、是否擁有多黨制，是否保障公民的基本權(quán)利（包括獲得信息和言論自由，結(jié)社和集會權(quán)利）、政治文化是否透明清廉”［10］。

比如，蒙古的政治環(huán)境對社會問責存在潛在影響，“在社會政治方面，蒙古的民間社會依然帶有舊……政體遺留下來的痕跡。在這個社會系統(tǒng)下，自愿的公民結(jié)盟被嚴加管制，國家與社會的關(guān)系是嚴格依循自上而下的路徑。利益相關(guān)者與普通民眾之間高度的政治分歧和政治被動性破壞了公民參與與社會問責”［13］。這表明長期形成的政治環(huán)境和政治文化不僅影響行政系統(tǒng)內(nèi)部官員的思想意識、治國理政的方式、對公民參與的態(tài)度，還影響公民、公民社會組織的政治思維、政治態(tài)度和情感，從而從內(nèi)部影響社會問責活動的發(fā)起主體、范圍、方式以及效果。正如世界銀行在報告中指出，因為社會問責的方法高度依賴于它們所處的政治環(huán)境，決定使用什么方法，涉及哪些利益相關(guān)者，是否采取更多的政治或者務(wù)實的方法，以及在何種程度上社會問責機制應(yīng)該是獨立的、制度化的，都必須根據(jù)一國或地區(qū)政治情境來采取行動［18］。

2.公民社會的能力和政府能力

公民或公民組織必須具備一定的能力才能參與公共事務(wù)并使公民自身的力量轉(zhuǎn)化為切實的問責行動，其中能力是指公民和公民組織參與問責行動的能力［19］。Beck和Mendel指出，要使社會問責有效運行，必須有一個強大的、充滿活力的、自主的公民社會的持續(xù)參與，且它們需活躍于社會、經(jīng)濟和政治治理等諸多領(lǐng)域［13］。他們提出用ARVIN五維來表達這種能力，其中“A（Association）代表公民自我聯(lián)合以實現(xiàn)其訴求的能力，R（Resources）代表公民動員各種資源的能力，V（Voice）代表其行使其話語權(quán)的能力，I（Information）代表獲取相關(guān)、及時、有效信息的能力，N（Negotiation）代表其通過既定的參與機制和規(guī)則與政府談判的能力”［13］。此外，Malena認為民間社會組織的能力是社會問責成功的另一個關(guān)鍵因素，其組織能力、成員資格、技術(shù)和宣傳技能、動員和有效使用媒體的能力，以及它的合法性和代表性、回應(yīng)性和問責性，都是社會問責活動成功的關(guān)鍵。因此，在許多情況下，努力促進民間社會的有利環(huán)境和打造民間社會組織的能力（即組織和技術(shù)能力）十分有必要［10］。

政府能力作為社會問責的另一支合作力量，也是健康政治生態(tài)下推進社會問責所必不可少的力量，政府無能將使社會問責走向極端與無序。學(xué)者Ackerman認為政府能力有四個維度：一是制度能力，指制定權(quán)威、有效的“游戲規(guī)則”的能力；二是技術(shù)能力，指有效設(shè)置和管理宏觀經(jīng)濟政策的能力；三是行政能力，指對社會事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施進行有效管理，履行基本行政管理職能和促進經(jīng)濟、社會福利發(fā)展的能力；四是政治能力，為社會需求的表達、公民代表性和沖突的解決提供有效和合法渠道的能力［20］。Forster等人認為：“社會問責舉措的成功不僅與公民社會是否形成有關(guān)，還取決于政府的能力和效率，若政府機構(gòu)運行低效或無效，那么社會問責舉措將無甚意義?！保?0］因此，公共行政的有效運行是滿足公眾需求的先決條件。政府能力影響社會問責行動（發(fā)展投資可能需要的能力）的各個方面，如：生成記錄和賬目的能力；存在的傳統(tǒng)水平問責機制；權(quán)力和資源下放的有效性；建設(shè)伙伴關(guān)系/聯(lián)盟的意愿和能力；是否看重問責文化的建設(shè)［21］。

3.透明度、信息和媒體

透明度是指公共部門的權(quán)力和各項關(guān)乎公共利益的決策、行動均在公眾的監(jiān)督下運行，透明度解決的就是信息的公開和對稱問題。獲取信息不是問責本身，而是確保社會問責和責任治理這一更廣泛目標的一種工具［22］。事實上，社會問責只有與信息公開這一透明機制相連才會產(chǎn)生良好的效果。因為社會問責是通過公民參與、由外對內(nèi)的監(jiān)督方式來加強行政問責，沒有“內(nèi)部”及時、完整、準確的公共信息，公眾則無法有效地問責政府。正如Fung所言：“如果信息是以一種不能被理解的方式或者不具有可操作性，那么它不可能觸發(fā)公民的集體行動?！保?3］公民參與行動的前提是掌握一定的信息，反過來，公民參與行動同時生成和揭露一些相關(guān)的信息，公共部門的回應(yīng)可能鼓勵但也可能限制公民行動，此外，公共部門的回應(yīng)還可能使原本模糊的信息公開化［4］。因此，向公眾提供權(quán)威的信息與可靠的信息源以促進公民行動和社會問責是十分必要的。近年來，許多亞洲國家開始進行類似的改革，政府改革的重點是披露和獲取信息常態(tài)化，國家預(yù)算和實際支出、采購和官方采購、基建項目及為它們分配的款項、政府交易背后的責任人名字等內(nèi)部信息進入公共領(lǐng)域［14］。這足見信息披露和公開官方數(shù)據(jù)的重要意義。發(fā)展中國家的社會問責對信息獲取、參與式預(yù)算以及社區(qū)發(fā)展方面的創(chuàng)新實踐也檢驗“決策過程的透明與結(jié)果透明需要并列前行”［24］的觀點。

許多西方學(xué)者一直堅信，媒體作為信息的挖掘者和發(fā)布者在促進社會問責方面發(fā)揮關(guān)鍵作用［25］。Malena指出:“地方級媒體（尤其是私營和社區(qū)無線網(wǎng)絡(luò)）是普通公民表達意見和討論公共問題的重要平臺，媒體的獨立性是促進問責的重要因素?！保?0］幾乎所有成功的社會問責舉措都靈活運用和發(fā)揮傳統(tǒng)以及現(xiàn)代媒體的作用，這不僅提高了公眾的公共問題意識，為公眾創(chuàng)建一個公開辯論的平臺，還能以最快的速度通報公眾問責活動的結(jié)果。但是，媒體與公民社會組織、公民、政府之間的獨立關(guān)系影響媒體的中立性和責任性以及行動傾向，因而如何確保媒體保持其應(yīng)有的活力、公正和獨立，是開展社會問責活動必須考慮的問題。Beck和Mendel在對蒙古社會問責的具體案例研究中發(fā)現(xiàn)，媒體在公民參與中扮演重要角色，其中個別案例還說明良好的媒體關(guān)系可以確保公民參與的實現(xiàn)，及時宣傳社會問責活動過程和結(jié)果，因而民間組織應(yīng)加倍努力與媒體和記者建立良好的關(guān)系，確保其活動順暢開展［13］。

4.公共部門的回應(yīng)性

在社會問責領(lǐng)域，回應(yīng)性是指公共部門和官員對公眾問責需求的響應(yīng)，以及對問責過程和結(jié)果的回應(yīng)，如政府部門或官員在向公眾“告知和解釋”但得不到認可時，則必須對此做出回應(yīng)（包括處罰），積極回應(yīng)是促進社會問責行動順利進行的必然要素。Joshi認為:“從長遠來看，如果沒有有效制裁的威脅（和由此產(chǎn)生的影響），公民動員很難維持。當反復(fù)曝光腐敗而沒有相應(yīng)制裁時，繼續(xù)使用公眾曝光作為一種問責策略可能會導(dǎo)致無效。當社會問責機制能夠引發(fā)傳統(tǒng)的問責機制如調(diào)查、檢查、審計時，它才會產(chǎn)生作用?！保?6］McGee和Gaventa闡述道，世界銀行最近一份對社會問責行動的評論指出，獎勵良好行為和制裁不負責行為與其他問責機制結(jié)合具有非常重要的意義［2］。雖然“從消極意義上講，公共部門的回應(yīng)可能會煽動某些報復(fù)行為，或忽略名譽上的污點”［4］，但更大的意義在于“他們回應(yīng)的實質(zhì)性東西是作出相應(yīng)的變化，包括生成和發(fā)布信息、調(diào)動資源、倡導(dǎo)更上一級的改革以及改變自己的行為，他們還可能開啟調(diào)查惡行程序并懲治責任人”［4］。所以說，回應(yīng)性不僅確保社會問責的長期發(fā)展，還常常標志著問責行動是否成功以及最后的成效大小。

（三）技術(shù)層面

如前面提到的那樣，社會問責不僅僅是一種工具——它80%是政治的，20%是技術(shù)的。因此，它作為一種工具也受到技術(shù)層面因素的影響。

1.技術(shù)工具的設(shè)計和選取

在社會問責行動中，政府和公民組織可依具體的環(huán)境背景以及實際條件設(shè)計不同的問責工具，每一個工具都有一個不同戰(zhàn)略重點且應(yīng)用于不同階段。目前運用較為廣泛的社會問責工具有社會審計、公民報告卡、社區(qū)記分卡、參與式計劃和參與式預(yù)算、參與式調(diào)查等。世界銀行專家組在一系列的試驗中積累很多如何設(shè)計和開展社會問責的經(jīng)驗，他們認為：選擇和應(yīng)用哪種工具是由特定的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境以及人的應(yīng)用能力決定的，并沒有放之四海而皆準的問責工具存在。世界行政研究學(xué)院的課題組成員也提出，確定何種社會問責工具要考慮多種因素，其中的關(guān)鍵是確定問責問題的本質(zhì)、確定社區(qū)動員水平、確定公民社會的發(fā)育程度、確定特定問責工具所需要的技術(shù)以及可利用的技術(shù)、因為不同的工具需要不同的技術(shù)支持［4］。也就是說，設(shè)計和選取適應(yīng)具體環(huán)境條件的工具成為影響社會問責成功與否的重要因素。

2.技術(shù)工具的運用能力

選擇合適的工具之后就是如何運用工具的問題，社會問責的技術(shù)工具雖然與衛(wèi)星航天或計算機軟件開發(fā)等領(lǐng)域的精密程度有所不同，但其專業(yè)性要求也較高，需要相關(guān)技術(shù)專長的人才?？梢哉f,技術(shù)工具的運用能力和水平?jīng)Q定社會問責的水平和效果。以參與公共服務(wù)質(zhì)量評估的公民報告卡（CRC）為例，它涉及三個基本步驟：（1）選擇分析的機構(gòu)和部門；（2）用戶滿意度的數(shù)據(jù)收集和分析；（3）研究結(jié)果的傳播［27］。這三個過程都是資源密集型的，需要相當多的資金，也需要技術(shù)人才的引導(dǎo)。這說明光有一套先進的理論和技術(shù)工具遠遠不夠，還需要能夠運用和駕馭工具的人才。因此，有必要開展相關(guān)的課程對相應(yīng)的人員進行培訓(xùn)以提高社會問責活動的能力。

（四）其他非傳統(tǒng)的因素

最新的社會問責的文獻提出不應(yīng)拘泥于前面提及的傳統(tǒng)的因素，比如Tsai對中國鄉(xiāng)村的基層服務(wù)提供情況進行研究之后，從非國家制度層面用社會資本理論解釋影響中國鄉(xiāng)村的問責問題［28］。有的學(xué)者指出究竟是否把參與決策作為社會問責的一部分［29］。一些人認為要限制公民團體作為社會問責的方式來監(jiān)督產(chǎn)品的使用［30］；另一些人則認為要將參與決策、政策宣傳和審議作為社會問責的一部分［31］。

四、哪種因素起關(guān)鍵作用

社會問責運動在許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家（比如意大利、烏拉圭、烏干達、印度）取得的成功證明社會問責的行動是提高公共服務(wù)質(zhì)量以及減少貧困的有力工具［32-35］，公民和政府也意識到社會問責是提高服務(wù)效率、確保治理的透明度從而促進長期穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。因此，分析哪種因素成為影響社會問責行動成功的關(guān)鍵，成為目前研究的重要方面。從筆者收集的文獻來看，對于影響社會問責的關(guān)鍵因素的討論非常多，比較有影響力的觀點有：

（一）民主制度是主要因素嗎？

很多學(xué)者認為民主制度與社會問責存在非常重要的關(guān)聯(lián)，民主的制度為公民提供法律途徑和保障使其就相關(guān)的政策向民選和非民選的官員表達其觀點［36］。世界銀行專家指出，民主政治體制中的多黨制度能保證公民基本政治權(quán)利，這樣社會問責機制發(fā)生作用的機會更大。此外，Andrés在分析民主制度是否促進公民參與問責的研究中指出，“一般來說，民主的制度可以為公民提供必要的機制來使政府官員負責并可以通過廣泛的六種途徑來對官員進行獎懲：全民公投、彈劾、街頭示威抗議等”［36］，但是究竟什么是民主的問責制度？誰是主要的問責行動者？他們的目的是什么？問責發(fā)生的政治環(huán)境是怎么樣的？如果官員不對公民的需求進行回應(yīng)又會有什么樣的后果？對這些問題的回答則需要根據(jù)各國具體情況進行特別的界定。

（二）環(huán)境因素起主要作用嗎？

當前把焦點投向發(fā)展中國家（非洲、拉美、中東、亞洲）中社會問責影響因素的研究還是最近幾年才興起的，Mc-Neil與Malena指出，非洲的社會問責機制受到環(huán)境因素（如：政治、文化、法律、經(jīng)濟）的影響，同時，對媒體的利用、大眾動員的技巧、公民行動的社會問責經(jīng)驗、尋求國際的支持等也是影響社會問責行動的重要因素［37］。O’Meally提供一個很全面的文獻研究，他從政治層面考察影響社會問責的環(huán)境因素，主要有六個方面：公民社會；政治社會；內(nèi)部—精英關(guān)系以及政治協(xié)議；國家—社會關(guān)系以及社會契約；內(nèi)部社會關(guān)系以及社會的包容問題；全球的因素［1］。他進一步指出，這些環(huán)境因素可能影響社會問責的形式以及效果，但其方式往往是無法預(yù)測且非常復(fù)雜的。

（三）信息透明度和社會問責是因果關(guān)系嗎？

信息透明是否意味一定會產(chǎn)生社會問責行動呢？Fox指出：“隨著全球透明度以及問責領(lǐng)域的不斷發(fā)展，社會問責行動的數(shù)量在迅速猛增……這些努力基于的假設(shè)是，信息就是權(quán)力——透明度自然會進一步影響問責?！保?8］這里包含的假設(shè)是，透明能自然導(dǎo)致問責。然而，促進透明度的機制（比如促進信息獲取的途徑）如何影響問責以及提高治理質(zhì)量仍然不易被人們理解［39］。目前，要求公共部門信息公開與透明，已經(jīng)成為一種共同的呼聲，但是作為公共信息的擁有者，公共部門很難將準確、及時、完整的公共信息向公眾或社會利益團體提供［6］。Fox認為：“事實證明，透明度是必要的，但遠遠不夠可以產(chǎn)生責任制。在此背景下，重要的是重新界定的問題，不是規(guī)范性的分析：透明度在什么條件下可以導(dǎo)致問責制？什么類型的透明度管理可以產(chǎn)生什么樣類型的問責？”［40］還有一些學(xué)者指出透明和問責的關(guān)系不是必要的而是充分條件。比如，Anuradha Joshi在對Bukenya、Hickey以及King等學(xué)者的研究中得出結(jié)論［9］：信息和透明度只是問責行動的充分條件，問責必然離不開信息公開與透明的政府和決策，但它并不會自動產(chǎn)生問責。

（四）公民和政府的共同作用？

公民社會的能力和政府能力通常要結(jié)合才能產(chǎn)生理想的效果，否則兩支力量無法形成有效的推動力。世界銀行專家通過多年的追蹤和觀察發(fā)現(xiàn)，從那些成功的社會問責案例來看，最好的社會問責是在公民社會參與的基礎(chǔ)上獲取信息并有效地利用，且得到政府的全面支持，包括國際社會的支持［4］。Classen通過對非洲的社會問責實踐研究之后，認為促進社會問責發(fā)揮作用的因素主要有：一個具有良好溝通戰(zhàn)略的公民社會組織以及積極的本地媒體、國家和公民社會行動者的互動［41］。Ackerman也指出，國家單方面的行動通常因國家操縱而終止，社會的單邊行動則經(jīng)常因國家的鎮(zhèn)壓和暴力而終結(jié)，所以，只有二者積極參與和互動時才能產(chǎn)生最有效的結(jié)果，同時，這種相互參與不一定取決于雙方協(xié)議或信任，而是出于二者參與的愿望和能力，因而在“沖突和懷疑”中都可能出現(xiàn)有效的國家—社會協(xié)同作用［42］。因此，社會問責行動必須包括國家和社會行動者以及他們之間形成的合力［5］。

（五）偶然的因素？

目前，也有研究開始識別一些導(dǎo)致社會問責偶然成功的因素。比如Joshi認為，若沒有相應(yīng)的國家回應(yīng)能力，問責行動會產(chǎn)生相反的結(jié)果；此外，有效地制裁對于維護問責的需求非常重要，集體行動對窮人進行問責非常重要，等等［4］。

綜上所述，影響社會問責的因素不但復(fù)雜而且充滿不確定性。但是，這些影響因素之間究竟存在什么樣的關(guān)系呢？比如政治環(huán)境、透明度、公民社會等如何促進社會問責？到底什么因素會促進或阻礙社會問責呢？當許多因素同時作用又會發(fā)生什么呢？當前的文獻對這些問題似乎沒有很多地涉及。筆者認為，或許正式機制、非正式機制以及技術(shù)層面的分類為影響社會問責活動的開展提供一個綜合性的分析框架。正式機制的因素對社會問責起決定性作用，非正式機制層面的因素是必要條件，而社會問責的技術(shù)和工具則是輔助性條件。我們在研究過程中不能忽視各影響因素之間的交互性與復(fù)雜性。

五、啟示

在中國，非競爭性選舉的政治體制雖然在一定程度上限制社會問責的發(fā)展，但近幾年我國發(fā)生許多社會問責的案例，這預(yù)示“社會”本身在改善政府治理和問責方面有著巨大潛力，可以在非選舉制體制外構(gòu)建一種社會控制機制。但是從正式機制來看，我國國家和社會的關(guān)系依然是“強國家—弱社會”的格局，許多的問責活動由于制度化水平不足而無法發(fā)揮作用。非正式機制中就透明度而言，由于政府信息公開尚未上升為法律的高度，無法保障公民獲取公共信息的權(quán)利，從而影響公民參與。從技術(shù)層面來看，我國社會問責的工具更多地依賴于聽證會、信訪、社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等單一形式，對于這些工具如何有效開發(fā)利用的研究則展開不多。在未來，我國應(yīng)在政治層面放松對市場、社會、公民的監(jiān)管，保障社會公眾的各項權(quán)利，培育健康的社會組織；在透明度方面，加強媒體和社會的監(jiān)督作用，完善政府信息公開法律；在技術(shù)層面，拓寬社會問責的路徑及應(yīng)用能力等，以促進公民社會的發(fā)展，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。

［1］O’MEALLY S C.Mapping Context for Social Accountability：A Resource Paper［Z］.Social Development Department，World Bank.Washington，DC.，2013：97-99.

［2］MCGEE R，GAVENTA J.Shifting Power?Assessing the Impact of Transparency and Accountability Initiatives［Z］.Brighton：Institute of Development Studies，IDS Working Paper，2011，（383）：1-39.

［3］JOSHI A，HOUTZAGER P P.Widgets or Watchdogs?［J］.Public Management Review，2012，14（2）：145-162.

［4］JOSHI A.Reading the Local Context：A Causal Chain Approach to Social Accountability［J］.IDS Bulletin，2014，45（5）：23-35.

［5］MA JUN.The Rise of Social Accountability in China［J］.The Australian Journal of Public Administration，2012，71（2）：111-121.

［6］汪利錟.社會問責與公共信息供給：理論與啟示［J］.上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011，（6）：3-10.

［7］周宇，朱鳳霞.試論我國行政問責中的公民參與［J］.中共四川省委省直機關(guān)黨校學(xué)報，2010，（1）：42-44.

［8］趙淼.社會問責：基本意涵與制度構(gòu)建［J］.理論探討，2009，（3）：24-26.

［9］世界銀行專家組.公共部門的社會問責：理念探討及模式分析［M］.宋濤，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：189-191.

［10］MALENA C，F(xiàn)ORSTER R，and SINGH J.Social Accountability：An Introduction to the Concept and Emerging Practice［Z］.Washington，D.C.：The World Bank.Social Development Papers：Participation and Civic Engagement，Paper No.76 December 2004：178-192.

［11］SMALOVITZ P E.Social Accountability in Latin America［J］.Journal of Democracy，2000，11（4）：147-158.

［12］Public Affairs Centre （PAC） et.al.Empoweringthe Marginalized：Case Studies of Social Accountability Initia－tives in Asia［Z］.WBI Working Paper.Washington，D.C.：The World Bank Institute，2007：89-102.

［13］BECK L，MENDEL T，THINDWA J.The Enabling Environment for Social Accountability in Mongolia［Z］.Washington，D.C.：Social Development Department Sustainable Development Network，The World Bank，2007：27-33.

［14］ARROYO D，SIRKER K.Stocktaking of Social Accountability InitiativesintheAsiaandPacificRegion［J］.Washington，D.C.：World Bank Institute Working Papers，2005：152-157.

［15］GOETZ A M，et al.Bring Citizen Voice and Client Focus into Service Delivery［Z］.IDS Working paper.Falmer，Sussex：Institute of Development Studies，2001：138.

［16］CHRISTENSEN H S.Political Participation Beyond the Vote：How the Institutional Context Shapes Patterns of Political Participation in 18 Western European Democracies［EB/OL］.（2011-06-03）［2016-01-20］.http：//www.doria.fi/handle/10024/698532011.

［17］CORNWALL A，GAVENTA J.Bridging the Gap：Citizenship，Participation and Accountability ［J］.PLA Notes，2001，40（1）：32-35.

［18］World Bank.Social Accountability：What Dose it Mean For The World Bank?：A Sourcebook［Z］.Washington，D.C.：The World Bank，2004：368-375.

［19］GAVENTA J，MCGEE R.Citizen Action and National Policy Reform：Making Change Happen［M］.London：Zed Books，2010：13.

［20］ACKERMAN J.State-Society Synergy for Accountability Lessons for the World Bank［Z］.Washington，D.C.：The World Bank，World bank Working paper，No.30.2004：97.

［21］KUMAR A，SINGH I T.Social Accountability Mechanism：A Generic Framework［Z］.National Institute of Administrative Research，Lal Bahadur Shastri National Academy of Administration，2009：124-156.

［22］JAYAL N G.Left Behind-Women，Politics，and Development in India［J］.The Brown Journal of World Affairs，2008，14（2）：91.

［23］FUNG A，GRAHAM A，AND WEIL D.Full Disclosure：The Perils and Promise of Transparency［M］.Cambridge，UK：Cambridge University Press，2007：43-79.

［24］LISTER S.Fostering Social Accountability，A Guidance Note［Z］.United Nations Development Programme，2010：102-107.

［25］CommGAP.Evaluation Framework for Governance Programmes：Measuring the Contribution of Communication［Z］.Washington，D.C.：The World Bank，2007：33-42.

［26］JOSHI A.Impact and Effectiveness of Transparency and Accountability and Initiatives［Z］.Washington，D.C.：Institute of Development Studies，2010：117-131.

［27］FLORESW，DASA，SHUKLAA.AccountabilityandMonitoring in Health Initiative［Z］.Open Society Foundations，2011：78.

［28］TSAI L.Accountability without Democracy：Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China［M］.New York：Cambridge University Press，2007：136-167.

［29］JOSHI A.Producing Social Accountability?The Impact of Service Delivery Reforms［J］.IDS Bulletin，2008，38（6）：10-17.

［30］PERUZZOTTI E，SMULOVITZ C.Enforcing the Rule of Law：SocialAccountability in theNew Latin American Democracies［M］.Pittsburgh，PA：University of Pittsburgh Press，2006：197-199.

［31］ARROYO D，et al.Summary Paper on the Stocktaking of Social Accountability Initiatives in Asia and Pacific［Z］.Community Empowerment and Social Inclusion Learning Program.World Bank，2004.

［32］GOLDFRANK B.The Fragile Flower of Local Democracy：A Case Study of Decentralization/Participation in Montevideo［J］.Politics and Society，2002，30（1）：51-83.

［33］MORO G.Citizens’Evaluation of Public Participation：The Role of Citizens in Evaluating Government Performance in Informing，Consulting and Engaging Citizens in Policy-Making［Z］.Rome：Active Citizenship Foundation，2003：169.

［34］LUKWAGO D.Monitoring Resource Allocation and Utilization in Uganda：UDN’s Experiences，Success and Challenges［Z］.Kampala，UGA：Uganda Debt Network，2004：216-219.

［35］SINGH R，VUTUKURU V.Enhancing Accountability in Public Service Delivery through Social Audits：A Case Study of Andhra Pradesh［Z］.New Delhi，India：Accountability Initiative，Centre for Policy Research，2010：28-29.

［36］ACOSTA A M，JOSHI A，RAMSHAW G.Democratic Accountability and Service Delivery［J］.IDS Working Paper，2010：48.

［37］MCNEIL M，MALENA C.Demanding Good Governance：Lessons from Social Accountability Initiatives in Africa［M］.Washington，D.C.：World Bank Publications，2010：2-8.

［38］FOX J.Social Accountability：What does the Evidence Really Say?［J］.World Development，2015，72（72）：346-361.

［39］BELLVER A，KAUFMAN D.Transparenting Transparency：Initial Empirics and Policy Applications［Z］Paper presented at IMF Conference on Transparency and Integrity，6-7 July.Washington，D.C.：The World Bank，2005：6-7.

［40］FOX J.The Uncertain Relationship Between Transparency and Accountability［J］.Development in Practice，2007，（4-5）：663-671.

［41］CLASSEN M，ALPIN-LARDIES C.Social Accountability in Africa：Practitioners’Experiences and Lessons［Z］.Cape Town：IDASA，ANSA-Africa，2010：86-87.

［42］ACKERMAN J.Co-Governance for Accountability：Beyond“Exit”and“Voice”［J］.World Development，2004，32（3）：447-463.

（責任編輯：朱永良）

D523-3

A

1005-460X（2016）04-0103-06

2016-04-12

國家自然科學(xué)青年基金項目“公共服務(wù)提供的社會問責機制研究：影響因素與應(yīng)用模式”（71303262）；國家留學(xué)基金委出國留學(xué)基金資助項目

胡春艷（1977—），女，湖南郴州人，博士，副教授，從事問責制研究；劉碧華（1989—），女，湖南郴州人，碩士研究生，從事問責制研究。