◎顏海娜 （華南師范大學政治與行政學院，廣東廣州510631）

網(wǎng)上公眾評議政府：制度實踐對制度理念的背離
——來自佛山市A區(qū)的個案考察

◎顏海娜 （華南師范大學政治與行政學院，廣東廣州510631）

網(wǎng)上評議作為信息化時代的一種參與式績效評估模式，在佛山市A區(qū)的實踐中卻出現(xiàn)一系列與制度設計理念相背離的現(xiàn)象：評議參與人數(shù)虛高，當?shù)毓姷膶嶋H參與率卻明顯偏低；各政府部門公然拉票、刷票以及互投感情票；評議的主觀隨意性較大，在一定程度上存在惡意打差評的現(xiàn)象；評議分數(shù)的統(tǒng)計過程不透明，公眾對結果的客觀性、公正性以及真實性存疑，評議似乎成為政府部門的“內部派對”。而地方政府缺乏推行參與式績效評估模式的動力和決心，網(wǎng)上評議缺乏有效的制度安排，現(xiàn)階段公眾的參與水平不高，以及大規(guī)模參與式評價活動自身的局限性等都可以部分地解釋上述背離現(xiàn)象。

網(wǎng)上評議；政府績效評估；公民參與；制度實踐；制度理念

一、引言

網(wǎng)上公眾評議政府，具有成本低廉、方便快捷以及身份保密等特點，其已被越來越多的地方引入到政府績效評估領域中，作為推進公眾參與、溝通政府與公眾關系、監(jiān)督政府以及吸納民意的重要手段。然而，在實踐中，網(wǎng)上評議的實際效果卻往往與理想預期相去甚遠，不少公眾甚至認為這種以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的公民參與只不過是政府在“作秀”。在理論界，也有少部分學者關注到網(wǎng)上評議的失序、失控、失效等問題，例如，陳炳、高猛認為，網(wǎng)絡傳播的復雜性容易導致公民網(wǎng)絡政治參與的無序化、極端化，網(wǎng)絡信息的集權操縱有可能導致“技術官僚為民做主”的結果［1］。鄧蓉敬指出，政府部門在網(wǎng)上公眾評議中可能存在暗中策劃、組織策略投票行為，使網(wǎng)上評議向有利于自身的方向發(fā)展［2］。顏海娜、楊俊文從公職人員感知的視角，對一個地方政府網(wǎng)上公眾評議的有效性進行測量。其結果發(fā)現(xiàn)，公職人員對網(wǎng)上評議的有效性普遍持負面的看法，認為網(wǎng)上評議只不過是政府部門自導自演的一場“戲”［3］。一個在規(guī)范價值層面非常值得推崇的制度設計，為什么在實際操作層面遭到那么多人的質疑？遺憾的是，已有研究更多停留在對網(wǎng)上評議種種亂象的描述上，對政府部門在網(wǎng)上評議中所采取的種種策略性行為及其行動邏輯關注不夠，對其內部機理缺乏實證式尤其是個案式的深入探究。基于此，本文擬以佛山市A區(qū)為個案，考察網(wǎng)上公眾評議政府的實踐是如何與制度設計的理念相背離的，并對其背后的深層次原因進行剖析，嘗試與西方的公民參與理論進行對話。

選取佛山市A區(qū)作為個案研究對象的緣由如下：第一，A區(qū)自2011年起正式啟動網(wǎng)上評議工作，其數(shù)年的實踐為本研究積累大量的實證素材，也提供在中國情境下觀察政府績效評估中公民參與狀況的一個較好樣本；第二，作為一級地方政府，A區(qū)在開展網(wǎng)上評議活動過程中所遭遇的一系列困境具有一定的典型性，能夠在很大程度上折射政府績效評估中公民參與的普遍性問題；第三，研究者自2013年4月起接受A區(qū)政府的咨詢課題委托，在“贏得研究的進入”上有較為便利的條件。

資料收集主要采取深度訪談法和問卷調查法。其中，深度訪談針對45個政府部門分管績效管理工作的領導和各業(yè)務科室負責人進行，主要了解各個部門對于網(wǎng)上評議相關問題的看法。問卷調查的對象包括政府公職人員和公眾，其中公職人員問卷共派出2 782份，回收2 457份，這其中有2 186份為有效問卷，有效率為89.0%。①2013年7月4日至7月10日，調研組采取定點定時、現(xiàn)場派發(fā)、集中填寫問卷的方式，對A區(qū)各機關單位（不包括中央垂管機關）全體在崗公職人員（包括公務員、事業(yè)單位編制、雇員編制）開展全員問卷調查。公眾問卷主要借助于2013年度A區(qū)的公眾滿意度調查進行，調查的對象針對兩類公眾，其中一類是精英公眾，即A區(qū)所有登記在冊的人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表、社會組織代表、村居代表等，采取按比例抽樣的方法，共派發(fā)代表版問卷349份，回收問卷342份，其中，有效問卷為287份，有效率為83.9%；另一類是普通公眾，共派發(fā)公眾問卷1 700份，回收1 672份，其中有效問卷為1460份，有效率為87.3%。①在2013年12月至2014年1月期間，采取等距抽樣、按比例抽樣以及偶遇抽樣相結合的方法進行全區(qū)范圍內的公眾滿意度調查。

二、A區(qū)網(wǎng)上公眾評議政府的背景與制度設計

（一）A區(qū)開展網(wǎng)上公眾評議的背景

佛山市A區(qū)地處廣東省珠江三角洲西翼，比鄰穗港澳，轄區(qū)面積逾九百平方公里，戶籍人口約29萬人，常住人口約42萬人。從2006年起，A區(qū)由直屬機關工委牽頭實施以“機關績效和作風建設考評”為主要形式的績效考評工作，其中就包括高達50分的“社會評議”部分。但此時的A區(qū)還沒建立起一套真正意義上的政府績效管理體系，“社會評議”中的參評人員僅限于人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表以及社團代表等“精英公眾”，一般意義上的公眾基本被排除在社會評議之外。

對于A區(qū)而言，建立網(wǎng)上評議機制首先是出于行政體制創(chuàng)新的需要。佛山市作為廣東省行政體制改革的試驗田，在打造“責任型”“服務型”政府、加快政府職能轉變方面一直扮演著敢為人先的“排頭兵”角色。而佛山市對各區(qū)的績效考評指標體系中就明確設有“政府管理創(chuàng)新綜合指數(shù)”②政府管理創(chuàng)新綜合指數(shù)是指對全國、本省、本市、本區(qū)、本行業(yè)發(fā)展有重大意義和影響的政府管理措施或工作創(chuàng)新。一項，且該項指標的權重占比高達4%。作為佛山市下轄的五區(qū)之一，尤其在同市經(jīng)濟最為發(fā)達的X區(qū)效仿外地先進經(jīng)驗推行網(wǎng)上評議活動后，A區(qū)在行政體制創(chuàng)新方面的舉措自然也就不甘人后。從2011年3月開始，A區(qū)績效辦就著手建設網(wǎng)上評議的專欄，為此，相關負責人還專門到臨近的X區(qū)“取經(jīng)”，學習相關的操作方法。

2011年12月，A區(qū)將網(wǎng)上評議納入到每年“機關績效與作風建設考評”的“社會評議”中，讓公眾通過互聯(lián)網(wǎng)對A區(qū)38個③A區(qū)近幾年一直在推行大部制改革，2012年增加到43個部門，2013年增加到45個部門。政府職能部門的工作績效和作風建設情況進行評價。在談及這一行政體制改革的創(chuàng)新舉措時，A區(qū)領導班子都紛紛認為此舉能夠推動政府部門工作方式和作風的轉變，有效遏制不作為、亂作為、慢作為以及失職瀆職等現(xiàn)象的發(fā)生，是“未來的大勢所趨”。在A區(qū)直屬機關書記看來，“網(wǎng)上評議是A區(qū)試圖擴大（社會）評議者范圍的一個創(chuàng)新舉措，讓普通老百姓對政府的績效也有話語權”。④訪談記錄：A區(qū)直屬機關工委書記，2013年4月24日。

2012年年初，佛山市被廣東省確定為三個地級市政府績效管理試點單位之一，A區(qū)也抓住了這一改革契機，希望以績效評價統(tǒng)籌已有的各項考評，解決已有考評過多過濫，漠視公眾參與，缺少外部監(jiān)督等問題，以“實現(xiàn)政府執(zhí)行力與公信力的高度統(tǒng)一”。在A區(qū)區(qū)長看來，“目前執(zhí)行力在制度層面應該說已經(jīng)得到了較好的解決，如何提升政府的公信力，才是擺在政府面前的一大難題”。⑤會議記錄：A區(qū)區(qū)長在全區(qū)政府績效管理試點動員大會上的發(fā)言，2013年4月18日。而構建網(wǎng)上公眾評議機制恰恰是提升政府公信力的一個有效探索。

2013年末，佛山市《建設人民滿意政府行動方案（2014-2020）》正式頒布，明確提出要努力建設“人民滿意政府”，并且將“以企業(yè)群眾滿不滿意為標準，評估各區(qū)（縣）、各部門對本行動計劃的執(zhí)行效果，測評結果納入年度績效考核”。⑥節(jié)選自《佛山市建設人民滿意政府行動方案》。緊接著，A區(qū)相應出臺《人民滿意政府實施方案（2014-2020年）》，明確提出2020年要力爭“成為全國同類縣區(qū)建設人民滿意政府的示范城市”。

可以說，來自上級政府的考核要求和政策偏好、來自鄰區(qū)的示范作用以及來自A區(qū)自身行政體制改革的創(chuàng)新要求，這一系列因素共同促成A區(qū)網(wǎng)上公眾評議活動的開展。

（二）A區(qū)網(wǎng)上公眾評議政府的制度設計

根據(jù)《A區(qū)2011年度機關績效和作風建設考核評議辦法》的規(guī)定，網(wǎng)上評議工作遵循“客觀公正、民主公開、注重實效、操作簡便”的原則，由A區(qū)考評領導小組辦公室⑦考評領導小組辦公室設在區(qū)委組織部，具體工作由區(qū)直屬機關工委負責實施。負責組織實施。評議對象包括黨政機關、人大機關、政協(xié)機關、法院、檢察院和實施公務員法管理的事業(yè)單位以及部分“雙管”單位和其他上級駐A區(qū)單位。

A區(qū)政府于每年12月下旬在政府網(wǎng)站上開設“機關績效和作風建設評議專欄”⑧投票系統(tǒng)僅開放十天。，接受公眾（網(wǎng)民）對參評單位在“工作績效、依法行政、服務質量、清正廉潔”等四個方面的評價，評價等級分為“優(yōu)、合格、差”。其中“工作績效”是指按“三定”方案確定的主要工作完成情況和區(qū)委、區(qū)政府確定的年度重大工作完成情況?！耙婪ㄐ姓笔侵赴凑辗ǘ嘞藓统绦蚵男行姓毮芮闆r；按規(guī)定辦理行政審批業(yè)務、處理行政投訴和信訪投訴情況；按規(guī)定履行行政執(zhí)法情況。“服務質量”是指改進服務態(tài)度、服務方式，提高服務質量和水平情況；推進崗位責任制等9項制度和一站式審批、一條龍服務、一個窗口進出和電子政務等服務情況?！扒逭疂崱笔侵割I導班子團結協(xié)作、作風民主、決策科學、廉潔勤政，年度無違紀違法現(xiàn)象；機關工作人員廉潔從政、干凈干事。計分標準按“優(yōu)”100分，合格“70”分，“差”0分計算。當評議人勾選“差”選項時，系統(tǒng)會自動彈出一對話框，要求評議人填寫“差評”的理由，如評議人不填、亂填、錯填，則當無效票處理。工作績效、依法行政、服務質量和清正廉潔等四個單項各占網(wǎng)上評議總分的25%，網(wǎng)上評議得分的計算公式為：

網(wǎng)上評議單項得分=［（“優(yōu)”票數(shù)×100+“合格”票數(shù)× 70+“差”票數(shù)×0）÷有效票數(shù)］×權重系數(shù)

網(wǎng)上評議總得分=四個網(wǎng)上評議單項得分總和

為防止發(fā)生組織刷票、重復評分等人為影響網(wǎng)上評議結果的行為，直屬機關工委還規(guī)定：自2012年起，評議人只能憑個人手機號碼和驗證碼的方式進行投票；同一個手機號或計算機IP僅有一次投票機會。

雖然網(wǎng)上評議分數(shù)僅占機關績效和作風建設考評總成績的5%①客觀評價（即組織考核）與主觀評價（即社會評議）各占50%，其中，網(wǎng)上評議占主觀評價的10%。，但在A區(qū)直屬機關工委書記認為，“這5分已經(jīng)很高了，有時前一名與后一名的分差只有零點幾分，這時網(wǎng)上評議就起（決定性）作用了”。②訪談記錄：A區(qū)直屬機關工委書記，2013年4月24日。而考評的結果運用體現(xiàn)在三個方面③引自《佛山市A區(qū)2012年度機關績效和作風建設考核評議辦法》。：一是與公務員年度考核優(yōu)秀比例相結合，如被評定為“優(yōu)秀”、“達標”以及“不達標”等次的單位，其工作人員年度考核“優(yōu)秀”等次的比例分別為20%、15%、10%；二是與機關績效考核獎相結合，被評定為“優(yōu)秀”、“達標”以及“不達標”等次的單位分別按照100%、80%、60%發(fā)放獎金；三是對被評為“不達標”等次的單位進行通報批評或要求其書面整改等。

（三）A區(qū)網(wǎng)上公眾評議政府制度設計的理念

就規(guī)范價值而言，網(wǎng)上公眾評議政府的作用和意義是不言而喻的。正如Hua Xu所言，信息技術在公共領域的應用有助于提高政府透明度、打造責任型政府，提升政府公信力，以及推動一國（地區(qū)）的民主進程［4］。Kim和Lee對2009年韓國首爾市政府的公民網(wǎng)絡政治參與狀況進行實證研究，其結果發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)民對政府回應性的滿意度越高，他們對自身影響政府決策的感知也就越高；網(wǎng)民對自身影響政府決策的感知越高，他們對于政府透明度的評價也就越高［5］。Welch、Hinnant和Moon等學者也發(fā)現(xiàn)，公民對網(wǎng)絡政治參與的滿意度與公民對政府的信任程度之間呈正相關關系，并且政府對網(wǎng)絡政治參與的回應性、公開性和互動性是直接影響政府公信力的重要因素［6］。

因此，就其制度設計理念而言，一方面，通過設立網(wǎng)上評議，政府可以向社會展示績效型政府的形象，宣揚行政體制創(chuàng)新成效，提高政府公信力；另一方面，地方政府借助網(wǎng)上評議機制，以民意“倒逼”作為考評對象的下轄各職能部門改進工作方法、提升工作績效，以實現(xiàn)績效管理的控制功能。事實上，對于網(wǎng)上公眾評議這一制度設計，A區(qū)大多數(shù)政府公職人員都持較為積極肯定的態(tài)度，寄予了較高的價值期待的④用李克特量表的方式來測量，其中1=非常不贊同，2=不贊同，3=一般，4=比較贊同，5=非常贊同。：在2 186個有效公職人員樣本中，有42.8%的人認為公眾可以通過網(wǎng)上評議有效參與政府績效評估（均值=3.24，標準差=0.962），而不認同這一觀點的人僅有18.2%；有48.4%的人認為公眾可以通過網(wǎng)上評議對政府進行有效的監(jiān)督（均值=3.37，標準差=0.926），而不認同這一觀點的人僅有14.3%；有55.0%的人認為網(wǎng)上評議能夠促進政府與公眾之間的溝通（均值=3.51，標準差=0.876），而不認同這一觀點的人僅有9.9%；有超過六成的人認為網(wǎng)上評議有利于推動各部門對公眾負責（均值=3.59，標準差= 0.864），而不認同這一觀點的人僅有8.5%。

三、A區(qū)網(wǎng)上公眾評議實踐對制度理念的背離

作為一項制度創(chuàng)新的舉措，網(wǎng)上公眾評議既然得到A區(qū)政府高層如此大力的支持，也得到大多數(shù)公職人員的普遍性認同，那么，其理應在實踐層面發(fā)揮很好的作用。然而，筆者在A區(qū)走訪調研的過程中，卻觀察到一系列與上述制度設計理念相背離的奇怪現(xiàn)象。

（一）網(wǎng)上公眾評議參與率虛高

2013年1月30日，《南方日報》一篇題為《網(wǎng)上評議步子邁得更大一些》的文章把A區(qū)的網(wǎng)上評議活動作為成功案例，進行了詳細的報道。報道將2012年的網(wǎng)上評議與2011年的首次評議活動相比較：“網(wǎng)友投票和參與度大幅提升，由2011年收到10萬余張網(wǎng)評投票增至2012年的27萬余張，增幅達到170%……”⑤《網(wǎng)上評議步子邁得更大一些》，《南方日報》，2013年1月30日第4版。報道還對這一喜人的成績進行點評，“2012年機關績效網(wǎng)上評議要求輸入短信驗證碼才能投票，同一IP或手機號，只能投一票。雖然此舉仍不能完全杜絕拉票，但從A區(qū)42萬常住人口能收到27萬余張網(wǎng)評投票看，有足夠的理由相信多數(shù)網(wǎng)評投票是市民獨立投出的”。⑤

《南方日報》的數(shù)據(jù)其實就來自A區(qū)政府的官網(wǎng)，按照上述數(shù)據(jù)來統(tǒng)計的話，A區(qū)網(wǎng)上評議的參與率高達64.3%。A區(qū)是一個農業(yè)縣區(qū)，其地區(qū)生產總值（GDP）在佛山市五個區(qū)中排名最后⑥2012年，佛山市的地區(qū)生產總值6 709.02億元，其中最高的X區(qū)2 338.79億元，而排名最后的A區(qū)僅502.62億元。，在珠三角地區(qū)中社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，全區(qū)公眾的平均受教育水平并不高。⑦在2013年度A區(qū)公眾滿意度調查的1 460個有效樣本中，有1447人回答“您的學歷？”這道題，其中，有42.8%的人的學歷在高中/中專以下（包括初中、小學及小學以下）。公眾的受教育水平直接影響其參與能力，在一個農業(yè)縣區(qū)所開展的網(wǎng)上公眾評議居然有如此之高的參與率，這不得不令筆者疑惑。在相當長一段時間內，A區(qū)的普通公眾在政府績效評估中一直處于“無參與”的狀態(tài)，評估基本上屬于政府的內部活動且評估結果主要由內部消費，公眾連“被動信息供給者”的角色也無從發(fā)揮［7］。那么，這個參與率到底在多大程度上反映A區(qū)網(wǎng)上公眾評議的真實狀況呢？為了驗證這個問題，筆者利用A區(qū)2013年度公眾滿意度調查的機會，在代表版（即人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)代表、村居代表等“精英公眾”）問卷和普通公眾版問卷中都穿插一道題目：“您是否參加過由區(qū)委區(qū)政府組織的網(wǎng)上公眾評議活動？”調查結果具體如下：在回收的1 460份有效公眾問卷中，有1 435份對該題作答。在這1 435個樣本中，有82.2%的人表示沒有參加過網(wǎng)上評議，僅17.8%的人表示自己參加過網(wǎng)上評議；在回收的214份非政府職員的有效代表問卷中①代表版問卷的有效樣本為287個，筆者把其中屬于政府公職人員的代表樣本（75個）剔除掉，還剩212個。，有212份對該題作答。在這212個樣本中，有68.9%的人沒有參加過網(wǎng)上評議，僅31.1%的人表示自己參加過網(wǎng)上評議。綜上所述，在總共1 647個有效公眾樣本中（包括一般公眾和精英公眾），僅有255+66=321個參加過網(wǎng)上評議，也就是網(wǎng)上評議中純粹意義上的公眾參與率僅為19.5%。盡管這次公眾滿意度調查不是嚴格意義上的概率抽樣，但即便是這樣，也與官方所公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相去甚遠。

（二）政府公職人員而非公眾成為網(wǎng)上評議的真正主體

既然A區(qū)網(wǎng)上評議的公眾實際參與率如此之低，那么當?shù)卣W(wǎng)站和省級媒體所宣稱的“27萬人次”的投票率是如何產生的呢？通過對各部門的走訪調查及深度訪談，筆者發(fā)現(xiàn)，表面上看，網(wǎng)上評議是一個擴大公民參與的有效手段，但實際上卻是政府以技術手段加強自上而下控制的一個工具。事實上，在網(wǎng)上評議中唱主角的并非是一般意義的公眾，而是政府公職人員。由于網(wǎng)上評議的分數(shù)直接影響到各部門的考評總分及排名，也間接影響到公職人員的切身利益（如獎金、評優(yōu)比例等），各部門都有影響網(wǎng)上評議結果的強烈動機。政府依托科層制以政治性動員的方式推行網(wǎng)上評議，更是誘發(fā)各部門的策略性投票行為。

具體而言，各部門主要通過四種策略性行為影響網(wǎng)上評議的結果。

1.利用網(wǎng)上評議平臺技術上的漏洞在同一臺電腦上反復“刷票”。2011年首次開放網(wǎng)上評議系統(tǒng)的時候，A區(qū)政府對于這一新鮮事物的引入顯得“措手不及”。由于事先沒有對評議網(wǎng)站進行手機號、IP地址或者身份證等的限制，出現(xiàn)部分IP地址1分鐘之內連續(xù)投10票到30票的現(xiàn)象?？梢哉f，投票系統(tǒng)設計上的不完善以及網(wǎng)絡管理能力的不足，為部門的“刷票”行為提供可乘之機。而網(wǎng)上評議的虛擬性、匿名性特點，則在很大程度上降低部門公職人員“刷票”行為的“羞恥感”。A區(qū)宣傳部部長曾毫無隱瞞地說：“之前沒有要求驗證手機號和IP地址，我就讓我退休在家的老爸天天在家里守著電腦，幫我們部門‘刷票’”。②訪談記錄：A區(qū)宣傳部部長，2013年5月27日。在訪談中，A區(qū)人力資源和社會保障局某科長也表達類似的觀點：“（網(wǎng)上評議）之前也搞過，無非就是那個單位的人就不斷投自己單位優(yōu)秀，因為涉及年終獎嘛，肯定都是這樣投的?！雹墼L談記錄：A區(qū)人力資源和社會保障局某科長，2013年5月6日。

2.通過自上而下分派投票指標的方式來完成投票任務。由于網(wǎng)上投票平臺處于剛剛開發(fā)投入使用階段，網(wǎng)上評議對于很多人來說是一個新鮮事物，為了避免這一個改革創(chuàng)新舉措出現(xiàn)“冷遇”，區(qū)委、區(qū)政府要求各個部門都要完成一定的投票指標。雖然上級不是以文件或公開的方式來推動這件事情，各個部門的領導或者是通過內部會議，或者是通過非正式溝通渠道“領取”本部門需要完成的投票指標，并在部門內層層傳達上級的指示，以落實上級的政策意圖。“分派任務”和“組織上網(wǎng)投票”是筆者在訪談中經(jīng)常聽到的話語。在A區(qū)國土城建局某科長看來：“網(wǎng)上評議不能很好地反映實際的效果，其實真正上網(wǎng)投票的老百姓真的不多，還有就是每年各個部門都會組織人去上網(wǎng)打分，去投票，然后這個時候往往就是拼哪個部門人多。”④訪談記錄：A區(qū)國土城建局某科長，2013年5月13日。就連A區(qū)直屬機關工委某副主任，也在會上向我們坦言：“現(xiàn)在的網(wǎng)上評議不是你們想象中的一人一票，而且要投的項目很多，都是（各單位）任務分下來，你投我，我投你?！雹菰L談記錄：A區(qū)直屬機關工委某副主任，2013年4月25日。

3.通過發(fā)動下屬單位、內部人員及其親屬朋友等投票的方式來進行“拉票”。就連2012年網(wǎng)上評議分數(shù)最高的市場監(jiān)管局也承認他們靠的是“拉票”：“這個得透露一下，我們是怎么把這個分數(shù)拿到的呢？發(fā)動我們的親戚朋友啊，我們的監(jiān)管對象親戚朋友，找這些支持我們的工作、了解我們工作的人嘛。比方說你去基層做些制度調查的時候，跟他們說‘麻煩你，幫我們把分數(shù)打高點’?！?/p>

類似于“拉票”或“動員式投票”等策略性行為使得一些規(guī)模比較大或者動員能力比較強的部門占有一些先天的優(yōu)勢，前者如公安局，屬于人員編制最多的部門，有一千多的公安干警，后者如教育局，能夠動員到成千上萬的老師和家長。在談到安監(jiān)局為何在網(wǎng)上評議中處于劣勢時，其副局長是這樣認為的：“到年底有的大局一個人發(fā)動五個人到網(wǎng)上去投票。我們局總共就是三十幾個人，再怎么發(fā)動才一百五十個人，一個大局三四百人，你一發(fā)動就是一兩千人，他們搞投票肯定有優(yōu)勢了?！雹拊L談記錄：A區(qū)安監(jiān)局副局長，2013年5月6日。

4.部門之間互投“感情票”。這主要是在一些非正式關系比較好的部門之間。為了避開自己投自己票的作弊嫌疑，一些部門采取互投感情票的“共謀”策略。正如A區(qū)國土城建局某科長所說，“主要還是機關部門在運作，要么就是我這個部門給你部門評一下，你再給我部門評一下這種。網(wǎng)上評議其實意義不大?！雹僭L談記錄：A區(qū)國土城建局某科長，2015年5月13日。

筆者通過問卷調查搜集的數(shù)據(jù)也進一步佐證了訪談的觀點。在2 186個有效公職人員樣本中，有53.1%的人認為“目前網(wǎng)上評議基本上是靠各機關單位發(fā)動工作人員及其親屬朋友等來進行投票”（均值=3.56，標準差=1.034），換而言之，網(wǎng)上投票最主要的主體不是一般意義上的公眾；有66.4%的人認為“部門的人員規(guī)模越大，動員的票數(shù)越多，網(wǎng)上評議的分數(shù)可能就越高”（均值=3.85，標準差=0.959），也即規(guī)模大或者動員能力強的部門在網(wǎng)上評議中更有可能占據(jù)優(yōu)勢地位；有66.6%的人認為“網(wǎng)上評議的分數(shù)與排名不能如實反映各部門的實際工作績效”（均值=3.86，標準差= 0.934），也即網(wǎng)上評議的客觀性是存疑的。

（三）網(wǎng)上公眾評議的主觀隨意性較大

2011年，A區(qū)公眾對 38個政府部門的評議票共100 966張，這其中“優(yōu)”票32 906張，“合格”票65 810張，“差”票2 250張，差評率達2.2%②2011年區(qū)直機關績效和作風建設“網(wǎng)上評議”結果通報，http：//www.gaoming.gov.cn/zwgk/tzgg/201201/t20120117_3465820.html。，“其中有不少差評票是沒有寫出客觀理由的”。③訪談記錄：A區(qū)直屬機關工委書記，2013年4月2日。2012年，為了改進網(wǎng)上公眾評議的質量，A區(qū)直屬機關工委對網(wǎng)上公眾評議的信息平臺設計進行了優(yōu)化，要求評議人對于“差評”這一選項必須寫明理由才能打分成功。這一機制的設計除了要控制網(wǎng)上公眾評議中的惡意打差評現(xiàn)象之外，也希望能夠系統(tǒng)地收集公眾對于政府各部門所提供的公共產品或服務的意見，作為政府發(fā)現(xiàn)、控制及糾正問題，改進工作的一個有力工具。然而，在實際操作中，一方面，真正意義上的普通公眾很少有動力上網(wǎng)評議政府，政府通過這個平臺不容易收集到一般公眾的意見；另一方面，因為績效信息的嚴重不對稱，加上公眾參與的水平不高，即使是真正意義上的公眾也很難對政府的績效進行客觀評價。

在深度訪談中發(fā)現(xiàn)，不少部門認為網(wǎng)上公眾評議存在較大主觀隨意性，難以真正反映他們的工作實績。在2 186個有效公職人員樣本中，有52.9%的人認為“社會公眾沒有動力花時間上網(wǎng)評議政府”（均值=3.56，標準差=0.909），而有超過三成的人認為“主動參與網(wǎng)上評議的一般都是對部門服務不滿或自身利益因部門的行政決定而受到影響的公眾”（均值=3.56，標準差=0.932）；有55.3%的受訪公職人員甚至認為“網(wǎng)上評議存在部分人惡意打差評的現(xiàn)象”（均值= 3.65，標準差=0.953）。在訪談中，一些窗口業(yè)務比較多、與基層群眾接觸比較多或者執(zhí)法職能比較多的部門對于網(wǎng)上公眾評議更是持負面看法。在A區(qū)國土城建局某副局長看來：“普通百姓看待一些機關單位很多時候主觀色彩比較濃厚，像有時候他們來辦證，資料沒有準備好，被退了，然后他就會覺得是你這個部門做的不好。我們的業(yè)務量大，經(jīng)常也會出現(xiàn)這種情況，在網(wǎng)上評議中也造成一定的不利影響?！雹茉L談記錄：A區(qū)國土城建局某副局長，2013年5月13日。

顯然，對于網(wǎng)上公眾評議的主觀隨意性以及評議結果的失控，不少政府公職人員都表示出不同程度的擔憂。在他們看來，很多公眾連政府部門的職能都難以區(qū)分得清楚，更不用說對其工作績效進行客觀評價。自2008年開始A區(qū)推行“大部制”改革，經(jīng)過幾輪的部門合并與拆分之后，一些公眾可能對部門之間的職責邊界產生混淆，在網(wǎng)上評議時有時“張冠李戴”。例如，市場監(jiān)管局主要負責A區(qū)的食品安全監(jiān)管、文體旅游市場監(jiān)管、農業(yè)市場監(jiān)管、酒類專賣管理和執(zhí)法以及牲畜屠宰管理工作，但一般老百姓很容易“顧名思義”，以為市場監(jiān)管局就是管理菜市場的。市場監(jiān)管局的某副局長對此就有過抱怨：“作為一個新成立不到三年的部門，我敢說，你去隨便問一個人，包括政府工作人員，都不知道我們市場監(jiān)管局的職能到底是什么！在這種情況下搞網(wǎng)上評議，那效果就可想而知了?！雹菰L談記錄：A區(qū)市場監(jiān)管某副局長，2013年5月6日。

作為網(wǎng)上公眾評議的組織方，盡管直屬機關工委在網(wǎng)上評議頁面附上各部門的職能簡介和與本年度績效相關的信息，要求各單位將本部門一年的工作成果以類似年終工作總結的形式上傳到網(wǎng)上供網(wǎng)民參考，卻依然無法從根本上解決公眾評分主觀隨意性的問題。正如A區(qū)衛(wèi)生和人口計劃生育局辦公室主任所說：“現(xiàn)在你裝個軟件，彈出一份協(xié)議，大多數(shù)人看都不看就點‘同意’，哪有人會認認真真地把各個政府部門的職能和工作報告都讀完再去給你評議呢？你要求老百姓有多高的參政議政水平那是不可能的，老百姓只關心他看病是不是便宜了，跟他切身利益沒有關系的事情你讓他怎么評價？”⑥訪談記錄：A區(qū)衛(wèi)生和人口計劃生育局辦公室主任，2013年5月7日。A區(qū)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計局某科長甚至直言，網(wǎng)上評議已經(jīng)成為公眾宣泄對政府部門不滿的平臺，“我們執(zhí)行的是省、市里面的決定，這些決定是為了維護一個地區(qū)的發(fā)展，可能會損害小部分人的利益，然而這小部分人可能在年底就會跟你唱反調。”⑦訪談記錄：A區(qū)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)計局某科長，2013年4月25日。

客觀地說，各部門雖然在訪談中有發(fā)牢騷、倒苦水的成分，但他們的意見也不無道理。一個更為有趣的現(xiàn)象是，恰恰是因為普通公眾對其工作職能和實際績效的不了解，一些主要對內部機關服務、與基層群眾接觸并不密切的政府部門往往得分較高，如組織部、財政局、檔案局等；而諸如公安、城管、環(huán)保、交通運輸?shù)扰c群眾接觸密切，社會期待相對較高的職能部門得到的“差評”往往數(shù)倍于其他部門。這也從側面印證了網(wǎng)上評議的主觀隨意性對評議結果的客觀性與公平性造成的消極影響。

（四）網(wǎng)上公眾評議分數(shù)的統(tǒng)計過程缺乏透明度

網(wǎng)上公眾評議之所以吸引人，一是其統(tǒng)計過程的透明度和安全性，這是一般問卷調查無法媲美的；二是它能使被調查者立即感受到自己意見的力量，增加被調查者的成就感和參與熱情。①《透明客觀公正：網(wǎng)上評議政府魅力之所在》，《新京報》，2004年12月13日。但A區(qū)的網(wǎng)上評議平臺并未能體現(xiàn)上述優(yōu)勢，一方面，公眾在投票之后無法即時獲知投票的最終結果；另一方面，A區(qū)官方遲遲不公布各部門在網(wǎng)上評議中的最后得分，評議分數(shù)的統(tǒng)計過程缺乏透明度。2011年，A區(qū)的網(wǎng)上評議系統(tǒng)在12月24日就已經(jīng)關閉，但直到2012年的1月13日政府才向社會公布網(wǎng)上評議的結果。此外，對于公眾在“差評”中所填寫的具體理由，到底直屬機關工委是否進行系統(tǒng)的梳理和匯總；公眾對于哪些治理領域或哪些部門的問題意見比較多？是否向相關部門進行意見的反饋；相關部門對于這些意見的具體態(tài)度是什么；是否采取有效行動；等等，A區(qū)政府都沒有向公眾交代，只是以官方的口吻說“我們將這些意見和建議反饋到相關單位”。公眾在網(wǎng)上評議中扮演的更多的是一個“被動的信息供給者”的角色，對于政府角色、資源配置以及管理改革等都無法產生實質性的影響。

當被問及為什么不實時公布網(wǎng)上評議的結果時，直屬機關工委的解釋是，“有些存在惡意投票行為，如果不經(jīng)過數(shù)據(jù)審查就實時公開，恐怕會給我們工作帶來很多麻煩……”②訪談記錄：A區(qū)直屬機關工委某科長，2013年4月24日。政府的另一個顧慮是，“怕網(wǎng)民投票的結果與政府內部評價的結果相差太大，挫敗一些部門的工作積極性”。③訪談記錄：A區(qū)某副區(qū)長，2013年4月26日。

評議過程的透明度不夠，加上評議結果回應機制的嚴重缺位，在某種程度上反映網(wǎng)上評議程序規(guī)則的隨意性。而這種隨意性不但大大弱化公眾監(jiān)督的力度，而且在很大程度上挫敗公眾參與的熱情，進而削弱公眾上網(wǎng)評議的動力。

四、A區(qū)網(wǎng)上公眾評議失效的原因剖析

（一）政府缺乏推行參與式績效評估模式的動力和決心

從動因上看，A區(qū)政府推行網(wǎng)上評議的目的在于提升政府的公信力，但對如何擴大和促進公民參與缺乏必要的考慮。長期以來，A區(qū)習慣于采取自上而下的單一評估模式，當政府嘗試改變昔日內部自我封閉式評價方式，將公眾納入正式的績效評價機制的時候，必然要面臨路徑依賴的困境，也可能遭遇一些來自既得利益者的阻力。對于作為被評價對象的各部門，可以說是現(xiàn)行體制的既得利益者，他們有極大的動力采取種種策略性行為來減少網(wǎng)上公眾評議可能帶來的不確定性，避免承擔未來的風險成本。因而，他們對于這一新制度持有一種消極、漠視甚至是抵制的態(tài)度。而面對各部門的“拉票”“刷票”以及互投感情票等虛假投票行為的時候，A區(qū)高層領導人并沒有嘗試制定嚴格、可操作的程序規(guī)則來杜絕上述行為的發(fā)生，也沒有嘗試為掃清公民參與的障礙進行相關的制度設計；相反，他們采取的是默許或放任的態(tài)度。表面上看，A區(qū)政府似乎以誠懇姿態(tài)吸納公眾參與評價，積極推動參與式績效評價模式，但在網(wǎng)上評議的實踐中，政府卻顯示出一種對公眾評價的“提防”或者拒斥，政府的行為在某種意義上具有解構參與式民主的特征。網(wǎng)上評議開展的形式、信息公開的程度、結果的運用方式等都由作為考評組織者的地方政府一手掌控，普通公眾對自己能在多大程度上影響政府決策缺乏必要的話語權。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示網(wǎng)上評議熱火朝天，但實際上一般公眾普遍缺乏參與動力；即便公眾能夠真正參與其中，也難以對政策產出形成任何實質性影響。政府的行為對公民參與的解構無疑加劇公眾對政治參與的“無效能感”或“挫敗感”，使網(wǎng)上評議陷入進退維谷的尷尬局面。

（二）網(wǎng)上公眾評議缺乏有效、可操作的制度安排

在面對由于技術漏洞而出現(xiàn)的“刷票”、惡意打差評等情況的時候，A區(qū)政府雖然也曾對網(wǎng)上評議平臺進行完善，但依然無法改變網(wǎng)上評議中的失序、無序狀況，其根本性原因在于，一方面，政府沒有為網(wǎng)上評議確立嚴格的程序規(guī)則，實踐中的網(wǎng)上評議呈現(xiàn)出政府主導下的隨意性、透明度的匱乏、“開放的”封閉性等特征。信息公開和對評議結果的回應性都沒有程序保障，參與機制的有效性受到極大限制［8］。另一方面，政府并沒有為公眾對政府進行績效評價提供足夠的制度和資源支持。例如，網(wǎng)上評議之所以淪為政府部門自娛自樂的“內部派對”，在很大程度上跟政府的宣傳力度不足，網(wǎng)上評議的社會知曉度不高，公眾的參與動力匱乏有關。又如，公眾的評議需要充分的信息支持，而公眾獲取作為評價基礎的信息的能力受到很大的限制，“數(shù)字鴻溝”以及信息不對稱等問題嚴重困擾網(wǎng)上公眾評議。

（三）我國現(xiàn)階段的公民參與水平也間接限制了網(wǎng)上評議的實際效果

當今中國屬于典型的“強國家—弱社會”模式，公民社會尚不發(fā)達，公民參與水平也相對落后。公民參與的層次可以細分為無參與、無效參與、有限參與、高度參與和公民主導型參與等五個階段［7］，整體而言，我國現(xiàn)階段的公民參與尚處于“有限參與的階段”，公眾對政治參與普遍缺乏必要的動力和意愿，這一客觀實際在一定程度上造成政府公職人員“自我評議”的現(xiàn)象。Best和Krueger指出，網(wǎng)絡參與者的意見并不能完全代表一般公眾的觀點。網(wǎng)絡政治參與只是邊際地放大某些利益群體的偏好［9］。正是由于網(wǎng)絡政治參與的這種特性，加之受主觀評議“刻板印象”“首因效應”“暈輪效應”等因素的影響，使得網(wǎng)上評議的客觀性和公正性經(jīng)常受到質疑。

（四）必須承認的是，大規(guī)模參與式績效評價模式有其自身的局限性，網(wǎng)上評議主體的廣泛性和大眾性決定了活動本身與高度的技術化和專業(yè)化的“不兼容”［8］

為盡可能地吸納公眾參與到評價中，A區(qū)政府采取評價對象（如針對38個政府部門）、評價指標（如工作績效、依法行政、服務質量和清正廉潔）及評價標準（如優(yōu)、合格、差）的籠統(tǒng)性、抽象性及整體性作為對策，這使得政府采集到的公眾評價更多是對于政府宏觀職能的主觀評價，甚至干脆是一種直觀的心理感受，具有較強的個人主觀色彩。此外，公共行政系統(tǒng)的內部管理更強調專業(yè)性、資源和效率，而以公眾滿意度為指標體系的外部評價則較為抽象且具有很大的不確定性，這有可能導致在實踐中專業(yè)的管理者對公眾評價的不屑一顧，有“架空”公眾評價的內在沖動及行動可能性［8］。因此，政府需要建立對網(wǎng)上公眾評議的合理期待，理性地看待實踐中主客觀評價的不契合性并分析其背后的原因，合理地使用網(wǎng)上評議的結果。

五、結語與討論

通過對A區(qū)網(wǎng)上公眾評議的個案研究，我們觀察到一系列與制度設計理念相背離的現(xiàn)象。比較有趣的是，一方面，新聞媒體和政府報告對網(wǎng)上評議取得的“長足進展”和“非凡意義”大加贊揚；另一方面，作為評議對象的各部門卻普遍對網(wǎng)上評議工作陽奉陰違甚至嗤之以鼻。A區(qū)領導對于網(wǎng)上評議的態(tài)度也從一開始的“雄心勃勃”“大力推動”到后面的接連降低網(wǎng)上評議在績效考評中的分數(shù)權重，暫停甚至取消網(wǎng)上評議。網(wǎng)上評議實踐在A區(qū)遭遇的困境，其背后反映的是我國地方政府績效評估中公民參與失真、失序、失效的普遍現(xiàn)象。

長期以來，政界甚至一些學者都慣于以“我國公民參與水平低下、民眾缺乏政治參與意愿和能力”為理由，為政府強勢介入乃至操控公民參與的行為作辯護。但要邁向公共行政中真正的公民參與，就應該讓行政官員主動走到公眾中去，而不是一味要求公眾走到官員中來［10］。如果政府官員一邊抱怨公眾缺乏公民意識和參政能力，一邊將公眾排斥于公共治理過程之外，那要實現(xiàn)有效的公民參與很可能淪為紙上談兵。而要建立參與式績效評估模式，從根本上提升公民參與水平，對公民的賦權與教育必不可少。賦權意味讓公眾在政府績效評估過程中享有真正的話語權，并且對評估的結果產生實質性的影響；而教育則意味政府有義務“教育公民怎樣在制度內活動，以及如何處理與制度的關系”。

誠如Yang所述，建立政府對公民的信任與建立公民對政府的信任一樣重要［11］。在A區(qū)的案例中，一些政府官員自始至終都對公眾的參與動力和能力持質疑或警惕的態(tài)度，甚至試圖通過“制度設計剝奪公民參與的機會”，這恰恰是我國政府績效評估中公民參與受限的另一重要原因。因此，政府應努力消除妨礙公民參與的結構性障礙，尤其需要對制度慣例和制度行為加以調整，幫助公職人員正確地認識公民參與的作用、價值與意義，重新界定他們在公民參與中的角色，把他們從專業(yè)的管理者轉變?yōu)楣竦暮献骰锇?。此外，政府應在制度設計上對自身決策機制、管理模式、組織架構進行合理化改革，以確保公民能夠有效地參與到政府的治理過程中。

要重新審視政府績效評估的價值導向與功能定位。與西方國家不同，我國政府績效評估的制度基礎是科層體系，上下級之間沒有真正形成基于內部市場的分權、績效合同和結果導向，上級政府更多地把績效考核作為向下級落實工作責任分解工作任務的一種控制手段。在個案中，盡管A區(qū)政府用技術手段創(chuàng)新政府績效評估的形式，但由于網(wǎng)上評議是建立在已有的“壓力型體制”基礎上的，它既沒有改變原有的管理制度和程序，也沒有改變政府及其工作人員的行為模式，反而強化科層制的優(yōu)勢。事實上，政府績效評估（包括網(wǎng)上評議）不是一個簡單的技術工具，它涉及政府治理模式的問題。因此，要從變革傳統(tǒng)政府治理模式的高度審視政府績效評估，把績效評估作為實現(xiàn)政府再造、擴大公民參與、促進合作治理的一個重要途徑。

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（責任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）04-0059-07

2016-05-22

國家社會科學基金重大項目“公眾幸福指數(shù)導向下的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）；教育部留學回國人員科研啟動基金資助項目“績效導向下的縣級政府官僚問責制研究”（2014年）

顏海娜（1977—），女，廣東茂名人，博士，副教授，碩士研究生導師，從事政府組織與績效管理研究。