譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

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我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革面向的幾點(diǎn)思考

譚波

（河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

摘要：我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革具有現(xiàn)實(shí)的改革政策基礎(chǔ)和深厚的改革理論依據(jù)，各領(lǐng)域、各地改革的現(xiàn)狀也反映了改革的迫切與制度需求，改革的未來(lái)行進(jìn)還需要把控好改革的方向和著力點(diǎn)，同時(shí)輔之以堅(jiān)定的機(jī)構(gòu)與人員保障，以保證我國(guó)的綜合行政執(zhí)法改革不偏初衷，穩(wěn)步前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；改革；面向

一、我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的政策依據(jù)與現(xiàn)狀

（一）改革的政策依據(jù)演變

1.近年來(lái)黨的全會(huì)文件中的相關(guān)精神

綜合行政執(zhí)法改革在我國(guó)廣大的行政管理領(lǐng)域進(jìn)行得如火如荼，這與黨中央加大重視力度不無(wú)關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法”，“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)”。黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“推進(jìn)綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法治軌道”。這些全會(huì)的文件精神構(gòu)成了我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的基本政策依據(jù)。

2.相對(duì)集中行使相應(yīng)權(quán)力的法律依據(jù)

其實(shí)，綜合執(zhí)法的改革在我國(guó)行政管理領(lǐng)域由來(lái)已久，雖然前期并未上升到中央全會(huì)文件層面，但從一些具體領(lǐng)域的行政管理來(lái)看，是不乏其例的。比如，行政處罰領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)的嘗試，在1996年的《行政處罰法》中就被固定下來(lái)，該法規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?002 年8月，國(guó)務(wù)院還專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，這種改革的推進(jìn)甚至還影響到了2003年通過(guò)的《行政許可法》，該法第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！彪m然后者更多傾向于一種行政決策式的執(zhí)法，與行政處罰所涉及的執(zhí)行不是一種層面，但可以看出綜合執(zhí)法改革已有在行政管理更多領(lǐng)域推開(kāi)的趨勢(shì)。而與行政處罰的相近性質(zhì)也使得這種影響被推演到2011年的《行政強(qiáng)制法》之中，該法第十七條第二款規(guī)定：“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施?！边@進(jìn)一步證明了這種綜合行政執(zhí)法改革的普遍適用性。

3.其他相關(guān)依據(jù)：“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”三權(quán)內(nèi)分的政策依據(jù)

除了前述的政策與法律依據(jù)外，與綜合行政執(zhí)法改革相并行的改革實(shí)踐還有行政權(quán)內(nèi)分的“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”改革。黨的十六大以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推行“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的“行政三分制”改革，“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題”。這種改革實(shí)際上就是綜合行政執(zhí)法改革醞釀發(fā)展的前期表現(xiàn)。黨的十七大提出要“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，同時(shí)要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。直至黨的十八大提出“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。

總體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)行政法發(fā)展在并不長(zhǎng)的幾十年時(shí)間里，綜合執(zhí)法改革在各種行政管理方式和領(lǐng)域中有其出現(xiàn)和發(fā)展的需求。在上述兩大改革趨勢(shì)的推進(jìn)過(guò)程中，還伴有“權(quán)力清單”、“中央事權(quán)”和“地方事權(quán)”等方面的其他改革，所有這些成為我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的共同驅(qū)動(dòng)力與組成部分，也使得我國(guó)的綜合行政執(zhí)法改革能夠左右逢源，順利前行。

（二）改革的現(xiàn)狀綜述

雖然其他相關(guān)的改革由來(lái)已久，但真正意義上的綜合行政執(zhí)法改革卻是在這幾年才成為較為典型的改革呼聲與實(shí)際行動(dòng)。在實(shí)際的改革過(guò)程中，各地編辦和法制辦成為該項(xiàng)改革的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者，而各相關(guān)領(lǐng)域和地區(qū)成為實(shí)際的改革實(shí)驗(yàn)地。以相對(duì)集中行使處罰權(quán)為例，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地區(qū)往往結(jié)合自身實(shí)際確定綜合執(zhí)法“7+X”的模式，形成相應(yīng)的職權(quán)范圍。

從具體領(lǐng)域來(lái)看，目前各個(gè)省份依據(jù)自身不同的省情，分別選擇了城市管理、交通、市場(chǎng)監(jiān)管、海洋漁業(yè)、國(guó)土、文化、環(huán)保等領(lǐng)域作為試點(diǎn)，取得了不錯(cuò)的效果。在省級(jí)層面，福建省將全省公路路政、道路運(yùn)政、港政、航政、水路運(yùn)政和地方海事方面的監(jiān)督處罰職能進(jìn)行整合，受到交通運(yùn)輸部肯定［1］；市場(chǎng)監(jiān)管方面，江蘇省泰興市將工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、農(nóng)委、糧食局在市場(chǎng)流通領(lǐng)域的檢驗(yàn)檢測(cè)職責(zé)進(jìn)行整合，建立了市場(chǎng)監(jiān)管局［2］，與之相似的還有前文提到的福建省全省的市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)和寧夏自治區(qū)銀川市的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，后兩者均是合并了工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)甚至食品安全委員會(huì)綜合辦公室等機(jī)構(gòu)；在區(qū)縣級(jí)的綜合改革方面，青島市黃島區(qū)將城管、海洋、國(guó)土、交通、文化、環(huán)保等六部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍整建制劃入，集中行使六大領(lǐng)域的全部或部門(mén)執(zhí)法權(quán)［3］，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的改革方面，天津?yàn)I海新區(qū)甚至考慮將街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城管、水務(wù)、衛(wèi)生行政、勞動(dòng)保障、環(huán)保、殯葬、房屋安全、公安消防安全、商務(wù)、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督等方面進(jìn)行整合［4］?？梢?jiàn)，無(wú)論是省級(jí)，還是市級(jí)以至區(qū)縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)，綜合執(zhí)法改革不僅都在推行，而且具有極大的共性。但是，同時(shí)也可以看出，各地改革的步伐和重點(diǎn)不一，這主要跟各地的行政重點(diǎn)存在很大的聯(lián)系。

二、我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的理論發(fā)展與實(shí)踐側(cè)重

近年來(lái)，中國(guó)的行政管理水平在依法行政和行政體制改革的大背景下獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，同時(shí)，也與公共行政學(xué)和行政法學(xué)等學(xué)科的研究形成了良性互動(dòng)。一方面，行政法治對(duì)于綜合行政執(zhí)法提出了框架要求；另一方面，綜合行政執(zhí)法也涉及跨學(xué)科的多重理論問(wèn)題，值得深究。

（一）相對(duì)集中行使職權(quán)的理論與實(shí)踐

在行政法學(xué)界，自上世紀(jì)末行政處罰法確認(rèn)了相對(duì)集中行使處罰權(quán)的制度之后，就有學(xué)者對(duì)此展開(kāi)系列研究。他們將部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中界定為，“在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，將反映行政職能相同或密切相關(guān)、管轄范圍類似、業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的行政職權(quán)進(jìn)行合并，相對(duì)集中配置給一個(gè)行政部門(mén)，由一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使相關(guān)的行政職權(quán)”［5］，并依次對(duì)部門(mén)行政職權(quán)相對(duì)集中的憲法基礎(chǔ)、價(jià)值取向與目標(biāo)定位、基本原則、體制安排、機(jī)制構(gòu)建和制度供給做出了相應(yīng)的研究［6］，這種研究也隨著前述立法實(shí)踐的進(jìn)步而前行。從行政職權(quán)相對(duì)集中的實(shí)際用意來(lái)看，這樣做無(wú)非是為了讓這種職權(quán)能夠更得其所，按照權(quán)力本身的性質(zhì)來(lái)做出制度安排，選擇正確的行使主體，從而使行政效率更能得到保證。這實(shí)際上是權(quán)力的重新洗牌與整合，特別是在“大部制改革”縱深進(jìn)行的前提下，這種整合就更顯必要。

（二）“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的“行政權(quán)三分”理論與實(shí)踐

從另外一個(gè)角度看，上述整合主要還是集中于執(zhí)行層面。目前，我國(guó)政府的職能按照性質(zhì)可以被劃分為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。其中，市場(chǎng)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域更近于執(zhí)行，尤其是市場(chǎng)監(jiān)管，這本身就是一種微觀管制的領(lǐng)域，與宏觀調(diào)控存在著區(qū)別，但是這并不是說(shuō)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不存在決策功能的行使。從前文提到的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的“三分”格局來(lái)看，決策權(quán)實(shí)際上也需要更加集中，綜合行政執(zhí)法改革中的機(jī)構(gòu)整合也多少代表了這種趨勢(shì)，而執(zhí)行層面權(quán)力的發(fā)展趨勢(shì)則需更加專業(yè)化和社會(huì)化。從這里的專業(yè)化執(zhí)行的角度來(lái)看，綜合行政執(zhí)法改革也契合了這樣一種要求，整合了各部門(mén)的執(zhí)法力量實(shí)際上就代表著一種寬口徑、多面向，不同執(zhí)法隊(duì)伍還可以相互吸取執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以面對(duì)當(dāng)前社會(huì)日益復(fù)雜的執(zhí)法形勢(shì)。從目前改革的實(shí)際領(lǐng)域來(lái)看，交通領(lǐng)域較為典型，筆者曾經(jīng)就此專門(mén)進(jìn)行過(guò)相關(guān)研究［7］。交通運(yùn)輸行業(yè)具有很強(qiáng)執(zhí)行性，一方面運(yùn)輸領(lǐng)域的“大部制改革”進(jìn)行得如火如荼，另一方面各種執(zhí)行機(jī)構(gòu)的歸并也進(jìn)行得非常徹底。這一點(diǎn)不僅在中央如此，地方也是將此領(lǐng)域作為重點(diǎn)的首推改革領(lǐng)域，是綜合行政執(zhí)法改革的另一種表現(xiàn)。

（三）央地事權(quán)改革的理論與實(shí)踐

從目前事權(quán)改革的思路來(lái)看，我們也不難看出其對(duì)綜合行政執(zhí)法改革的理論支持。某些適合地方行使的事權(quán)就被歸入地方事權(quán)，適當(dāng)?shù)膱?chǎng)合但涉及“學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌”等方面的事權(quán)還沒(méi)有完全被中央放下去，這實(shí)際上原本應(yīng)屬于執(zhí)行層面的權(quán)力范疇，而“海域和海洋使用管理、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境安全”方面也應(yīng)該有中央的執(zhí)法權(quán)在其中，也就是綜合執(zhí)法改革需要在縱向?qū)用嫠鞯目紤]，特別是跨流域大江大河治理和跨地區(qū)污染防治，這些還需要由中央來(lái)統(tǒng)合執(zhí)行，中央可以將部分事權(quán)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)委托地方承擔(dān)。而“將地域信息性強(qiáng)、外部性不顯著并主要與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)的事務(wù)放給地方，可以增強(qiáng)地方政府的責(zé)任與活力”［8］。

三、完善我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的幾點(diǎn)策略

（一）改革方向與重點(diǎn)領(lǐng)域把控

各地綜合行政執(zhí)法改革還是應(yīng)該遵循從易到難的規(guī)律，結(jié)合本地實(shí)情，區(qū)分輕重緩急。比如，是農(nóng)業(yè)大省還是工業(yè)大省，抑或金融大市或知識(shí)產(chǎn)權(quán)大市，制造業(yè)大縣還是旅游業(yè)大縣，這些都對(duì)地方綜合行政執(zhí)法改革的先期推進(jìn)有著直接的影響，只有盡快捋清本地最為緊要的行政管理關(guān)系并將其盡快推向綜合化、法治化，其他的改革才能夠競(jìng)相效仿，從改革的淺水區(qū)盡快步入深水區(qū)。比如，農(nóng)業(yè)大省，應(yīng)該注意整備農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法力量，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、糧食、畜牧和水利等部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)該得到及時(shí)整合。有些領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革，改革模式已經(jīng)相對(duì)多元、成熟。以旅游業(yè)為例，經(jīng)過(guò)國(guó)家旅游局監(jiān)管司的調(diào)研，有些模式完全可以由各地依實(shí)際情況在本地推廣。從中央層面看，2014年“假日辦”被取消，國(guó)務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議接棒，由28個(gè)部門(mén)作為成員單位，該領(lǐng)域也完全具備改革的大環(huán)境，適合作為先期改革的試點(diǎn)。

2015年修改的《立法法》明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)或政府能夠分別制定有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。有立法權(quán)，執(zhí)行權(quán)也必然隨之而來(lái)，這些領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)尤其是綜合行政執(zhí)法也必然需要再上一個(gè)臺(tái)階，因此，也可以考慮以此為契機(jī)，將相關(guān)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革推向前臺(tái)。

（二）改革的機(jī)構(gòu)與人員保障

由于所涉領(lǐng)域過(guò)多，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理可以成為綜合行政執(zhí)法改革的首要突破口。特別是目前城管方面的綜合行政執(zhí)法改革已經(jīng)在全國(guó)取得了多年建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)。各地相繼成立的城市管理綜合執(zhí)法局就是其典型依托，城市管理涉及住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公用事業(yè)、市政園林、環(huán)保、水務(wù)和工商等多領(lǐng)域，應(yīng)該及早提上改革日程，效果也必然是早改早好。從管理級(jí)別上來(lái)看，有些地方在城市管理領(lǐng)域采取“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，推行屬地管理的原則，下面直至網(wǎng)格，責(zé)任到底，責(zé)任到人，將綜合行政執(zhí)法在縱向上徹底鋪開(kāi)，這實(shí)際上也形成了與綜合行政執(zhí)法橫向改革的合力。

在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，目前除了一般領(lǐng)域的城市管理綜合執(zhí)法外，還主要存在市場(chǎng)監(jiān)管類的綜合行政執(zhí)法。2016年4月出自上海市的假奶粉事件，國(guó)家食藥監(jiān)系統(tǒng)出面辟謠，聲稱假奶粉符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，不存在安全風(fēng)險(xiǎn)，引起輿論嘩然。這實(shí)際上也是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法程度不高和專業(yè)信息不對(duì)稱所造成的，以至對(duì)外發(fā)布信息造成不良后果。行業(yè)執(zhí)法或?qū)I(yè)執(zhí)法都應(yīng)統(tǒng)合各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法知識(shí)，從執(zhí)法的社會(huì)效果上多做考慮，不推諉，一個(gè)窗口對(duì)外，這才是綜合行政執(zhí)法所要追求的終極目標(biāo)。否則，對(duì)于公眾和社會(huì)而言，這種執(zhí)法過(guò)程中所透露或表達(dá)出來(lái)的信息所造成的不良后果將會(huì)加大影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，造成恐慌和信任危機(jī)。

從目前行政體制改革所依據(jù)的“三定方案”式的改革進(jìn)路來(lái)看，只有先定機(jī)構(gòu)，才能定職能，也就是說(shuō)，必須先明確機(jī)構(gòu)改革的初步思路，將機(jī)構(gòu)改革的雛形定下，職能才能隨之調(diào)整，進(jìn)而達(dá)到定編制的目的。從目前公務(wù)員改革的進(jìn)度來(lái)看，我們正在力推的綜合管理類與行政執(zhí)法類公務(wù)員的分開(kāi)便是一種較好的嘗試。這種制度模式在2006年1月開(kāi)始施行的《公務(wù)員法》中就已經(jīng)得到確認(rèn)，十多年來(lái)并沒(méi)有得到很好的實(shí)施，此次綜合行政執(zhí)法改革也成為此項(xiàng)公務(wù)員制度改革的一種驅(qū)動(dòng)力。在《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中，也應(yīng)該對(duì)綜合管理類與行政執(zhí)法類以及專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員編制比例進(jìn)行大體的設(shè)定，并盡快將其上升到“編制法”的高度與層面。

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責(zé)任編輯 劉旭

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7017（2016）04-0018-04

基金項(xiàng)目：2014年度河南工業(yè)大學(xué)青年骨干教師培育計(jì)劃項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：譚波（1979—），男，河南商丘人，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)博士后，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。