石羽

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關(guān)于城市管理體制改革的實踐與思考
——以安徽省、湖南省為例

石羽

編者按：《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》為城市管理執(zhí)法指明了方向，城市管理執(zhí)法改革的重點是理順體制。第一是堅持依法治理，權(quán)由法定。第二是需要研究推進城市管理從粗放型管理向網(wǎng)格化、社會化、多元化、精細化、信息化管理模式的轉(zhuǎn)變，并形成高效能的城市管理問題。第三是堅持以民為本，服務(wù)到位。在推進城市管理體制改革進程中，全國不少地方進行了有益的探索，取得了很好的經(jīng)驗，有的還在實踐中形成了有價值的成果。本刊選取安徽省、湖南省城市管理執(zhí)法體制改革的實踐作為案例，以期對大家有所啟迪。

一、安徽省的實踐與思考

安徽省的城市管理執(zhí)法體制改革始于2000年，首先在馬鞍山市開展城管領(lǐng)域相對集中行使行政處罰權(quán)試點工作，此后逐步擴大到全省所有市縣，在市縣兩級積極探索改變城管領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法效率低下等問題，取得了積極的成效。

（一）城管執(zhí)法體制改革的主要探索

安徽省在城管執(zhí)法體制改革的主要做法有以下幾點：

一是積極構(gòu)建城管綜合執(zhí)法新體制。目前，安徽省各市、縣（區(qū)）采取“市容執(zhí)法”模式，組建了城管執(zhí)法機構(gòu)，與市容管理局“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)職能。在國務(wù)院授權(quán)“七+X”的基礎(chǔ)上，各地城市執(zhí)法主體、種類、職責與權(quán)限以及依據(jù)基本明確。隨著城市化快速推進，多數(shù)城市按照管理、服務(wù)、執(zhí)法一體化思路，將城市管理所涉及的許可權(quán)、監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法權(quán)賦予城管部門，探索推進城管由單一執(zhí)法機構(gòu)向管理行政綜合體轉(zhuǎn)變，試行職能高度整合、權(quán)能高度統(tǒng)一的“大城管”制。一些地方還試點開展了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）延伸執(zhí)法、跨縣區(qū)和重點區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等，積極解決基層執(zhí)法難的問題。

二是大力推進城市管理法制化建設(shè)。安徽省政府頒布了城市管理領(lǐng)域相對集中處罰權(quán)辦法，淮南、合肥等有立法權(quán)的市結(jié)合實際，頒布了城市管理條例等相關(guān)法規(guī)，明確界定城管部門的執(zhí)法資格、執(zhí)法范圍等。其他沒有立法權(quán)的市也結(jié)合實際出臺了規(guī)范性文件，努力推動城管執(zhí)法有法有規(guī)有據(jù)。

三是大膽探索城管執(zhí)法方式創(chuàng)新。開展市民、商販協(xié)會、志愿者協(xié)會、街道、社區(qū)等多個治理主體參與城管執(zhí)法的工作創(chuàng)新，探索構(gòu)建多個主體聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、柔性執(zhí)法新模式。2011年，合肥市在安徽省首創(chuàng)行政處罰群眾公議制度，對涉及行政裁量的行政處罰案件，須經(jīng)群眾公議團公議后方可作處罰決定。這項制度實施以來，先后招募普通群眾公議員476名，開展群眾公議活動308次，公議案件1512件?；茨鲜谐闪⒘顺枪苤驹刚邊f(xié)會，發(fā)動4萬名城管志愿者廣泛參與城市市容市貌執(zhí)法管理。

四是有效推進執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設(shè)。注重從省級層面推動執(zhí)法隊伍建設(shè)工作，強化城管行政執(zhí)法人員培訓和資格認證，定期對行政執(zhí)法主體進行清理和培訓，著力提高城管執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)。目前，全省1.5萬名城管人員，通過行政執(zhí)法資格認證考試的約占城管人員總數(shù)的30%。同時，著力推進城管執(zhí)法人員著裝、編號、執(zhí)法車輛標識、GPS定位等標準化建設(shè)。

（二）推進城管執(zhí)法體制改革的思考

一是加快完善城管執(zhí)法的制度體系。城管制度建設(shè)是推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化法律制度體系的重要組成部分，各地加強城管立法工作已探索多年，很多做法也逐步成熟，建議相關(guān)部門開展專題調(diào)研，及時將地方成熟定型的成功做法上升到法律層面，盡快解決“誰執(zhí)法”“如何執(zhí)法”以及“執(zhí)法保障”等基本法律保障問題。同時，積極鼓勵、引導地方結(jié)合地方“立法權(quán)”改革，積極推進地方城管法規(guī)建設(shè)，完善地方城管法規(guī)規(guī)章體系。

二是加強城管綜合執(zhí)法改革指導。城管綜合執(zhí)法涉及多個部門和不同層級政府的事權(quán)劃分和利益調(diào)整，需要多方協(xié)調(diào)配合和共同努力。從國家層面來講，建議相關(guān)部委結(jié)合簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)工作，加強改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和部際協(xié)商，及時幫助解決政策層面和法理層面的改革難題。從地方來講，要進一步加強省級政府對城市管理的宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)指導職責，強化省級行業(yè)主管部門對省轄市以及縣（市）城管執(zhí)法工作的領(lǐng)導或指導，強化市縣政府的管理責任，有效增強城管部門的綜合執(zhí)法能力。要以完善權(quán)責清單制度建設(shè)為抓手，規(guī)范委托執(zhí)法，理順市以下城管執(zhí)法機構(gòu)之間關(guān)系，細化明確各級城管執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)，最大限度解決市區(qū)以及縣鄉(xiāng)等城管執(zhí)法之間的矛盾和沖突。要以完善城管執(zhí)法協(xié)調(diào)機制為抓手，增強綜合執(zhí)法能力，推進城市執(zhí)法信息共享、違法案件移送、行政執(zhí)法協(xié)助等制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，建立健全行政執(zhí)法與行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等其他行政權(quán)力密切配合的工作機制，形成城管執(zhí)法的綜合治理機制。

三是大力推進城管執(zhí)法方式創(chuàng)新。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度，積極探索實現(xiàn)政府執(zhí)法和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動方式方法，最大限度降低行政執(zhí)法成本。一方面，牢固樹立柔性執(zhí)法理念，推動城管部門與其他職能機構(gòu)密切配合，改變以往重事后處罰、輕事前預防和服務(wù)的執(zhí)法方式，著重以服務(wù)者的身份教育引導行政相對人自覺遵守城市管理規(guī)定，主動幫助執(zhí)法部門解決城市管理問題，積極化解管理者與被管理者之間的矛盾，不斷提高執(zhí)法效率。另一方面，深入推進城市公民、法人和其他組織依法參與城管執(zhí)法創(chuàng)新實踐，大力鼓勵和支持各地城管執(zhí)法機構(gòu)與街道（社區(qū)）、學校、醫(yī)院、物業(yè)管理公司、建設(shè)開發(fā)單位、商會等與城市管理密切相關(guān)的單位積極開展執(zhí)法共管活動，形成“共同執(zhí)法”格局，對基礎(chǔ)和條件較好的市縣，積極開展城管柔性執(zhí)法試點，探索綜合運用行政指導、行政調(diào)解、行政合同和行政獎勵等措施，提高柔性執(zhí)法的規(guī)范化水平。

四是進一步提升城管隊伍的執(zhí)法能力。要把加強城管執(zhí)法隊伍的正規(guī)化建設(shè)，作為城管執(zhí)法體制改革創(chuàng)新的一項關(guān)鍵性工程來抓，著力建設(shè)一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的城管執(zhí)法隊伍。通過嚴格招錄標準、強化業(yè)務(wù)培訓、改善城管隊伍結(jié)構(gòu)，結(jié)合權(quán)力運行監(jiān)管，以效能建設(shè)為抓手，整合考核資源，擴大民意權(quán)重，加大日?？己斯ぷ髁Χ?，不斷提高城管執(zhí)法能力和水平。

二、湖南省的探索與思考

近年來，湖南省積極探索城市管理體制改革，對改善城市秩序、促進城市和諧、提升城市品質(zhì)起到了積極的推進作用。

（一）現(xiàn)實之情

機構(gòu)設(shè)置。全省市（州）、縣（市、區(qū)）均設(shè)置了城管執(zhí)法局或城市管理和行政執(zhí)法局，其中，市（州）均為政府工作部門，縣（市、區(qū)）絕大多數(shù)為政府工作部門，少部分為事業(yè)單位。據(jù)初步統(tǒng)計，截至今年3月，全省城市管理執(zhí)法人員共計2.13萬人，其中在編人員1.23萬人，協(xié)管人員8930人。

職責分工。湖南省城市管理執(zhí)法機構(gòu)承擔的職能，根據(jù)各地機構(gòu)設(shè)置情況不同差別較大。城管執(zhí)法普遍采取“N+1”模式，一般涉及7至9個部門的行政處罰權(quán)。在本輪市縣政府機構(gòu)改革和綜合行政執(zhí)法體制改革試點中，長沙縣、耒陽市組建的綜合行政執(zhí)法局，分別承擔了22個、25個部門的行政處罰職責。此外，絕大多數(shù)地方城管執(zhí)法局還承擔政府的臨時性、突發(fā)性和集中治理等工作任務(wù)。

執(zhí)法標準。當前，國家和省級層面尚未出臺有關(guān)城市管理和行政執(zhí)法的專門法律法規(guī)，城管執(zhí)法依據(jù)分散于各行各業(yè)的法規(guī)、條例或行業(yè)規(guī)章。為加強城市管理法制化建設(shè)，2015年年初，湖南省由省住建廳牽頭，啟動了《湖南省城市綜合管理條例》的起草工作，經(jīng)反復征求各方意見，擬于今年提請省人大審議。此前，部分市（州）在規(guī)范城市管理方面進行了積極的探索與嘗試，如長沙、株洲、衡陽等市先后出臺了一些規(guī)范性文件，主要涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施管理維護、垃圾處理、戶外廣告管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等方面。

（二）破局之策

當前，社會變革日益廣泛深刻，多種矛盾錯綜復雜。新形勢下，要做好城市管理工作，必須從體制機制、法律法規(guī)、人員編制等方面進行全方位統(tǒng)籌設(shè)計，才能找到城管執(zhí)法體制改革的門徑。

一是理順關(guān)系促改革。合理劃分城市管理事權(quán)，實行屬地管理，明確市縣政府在城市管理和執(zhí)法中負主體責任，將執(zhí)法重心下移，推行網(wǎng)格化管理。市縣建立健全城市管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，實現(xiàn)城市管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置。遵循城市運行規(guī)律，建立健全以城市良性運行為核心，地上、地下設(shè)施建設(shè)運行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市管理體制，有條件的市縣可探索建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化行政管理體制。

二是通過立法解困境。建議國家盡快制定出臺有關(guān)城市管理方面的法律法規(guī)。省級層面加快推進城市綜合管理立法工作，從法律層面確立城市管理在城市工作中的戰(zhàn)略地位和執(zhí)法地位，徹底破解城市管理無法可依、借法執(zhí)法等困境。加快制定或修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標準規(guī)范，在國家相關(guān)政策標準出臺前，積極采取地方立法、部門規(guī)章、技術(shù)指南、定額標準等多種形式，逐步形成系統(tǒng)完備的城市管理標準規(guī)范體系。

三是制定標準有遵循?？茖W確定城管執(zhí)法人員配備比例，是加強城管隊伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。目前，湖南省大部分市縣均反映現(xiàn)有的城管編制緊張，要求適量增加城管編制。由于國家尚未出臺關(guān)于城管編制配備標準的具體政策性文件，導致在實際操作中編制部門難以把握增減編制的具體尺度。建議中央結(jié)合具體國情和各省市區(qū)的實際，綜合考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟狀況、治安形勢、應急處置、公共秩序等諸多因素，借鑒國外的成功經(jīng)驗，盡快制定出臺科學嚴謹?shù)某枪芫幹婆鋫錁藴?。同時，考慮到城管輔助人員相對不足，在協(xié)管人員的配備上無章可循，建議中央配套出臺協(xié)管人員配備標準。

（本文根據(jù)研討會有關(guān)材料整理而成）

責任編輯 羅文