羅文　樊祥勝

?

城管執(zhí)法迎來發(fā)展新局面
——從河南省城市管理綜合行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀看發(fā)展前景

羅文樊祥勝

黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！秉h的十八屆四中、五中全會進(jìn)一步對城市綜合管理與執(zhí)法工作做了部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議審議通過了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革和改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)思路、基本原則和總體目標(biāo)，并從理順管理體制、強化隊伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平、完善城市管理、創(chuàng)新治理方式、完善保障機(jī)制等方面，系統(tǒng)提出了改革的主要任務(wù)和具體措施，并部署了組織保障和落實機(jī)制。時隔37年，中國再次召開最高級別的城市工作會議，會議名稱升格為“中央城市工作會議”，足見中央對這項工作的重視程度。

城管執(zhí)法是開展行政執(zhí)法體制改革的產(chǎn)物，實行相對集中行政處罰權(quán)制度，至今已經(jīng)走過了20年的歷程。尤其是近幾年，“城管”這兩個字眼在網(wǎng)絡(luò)上的點擊率相當(dāng)高。有關(guān)城管執(zhí)法“砸攤子”“搶車子”的負(fù)面報道也是屢見報端。這與以往社會輿論導(dǎo)向偏移有關(guān)，而更為關(guān)鍵的是如何用科學(xué)合理的體制機(jī)制化解“最弱勢群體”與“最委屈執(zhí)法”之間的是非恩怨。河南省委、省政府已將此項改革納入今年的工作重點，提出試點先行、分類分層推進(jìn)、倒排工期、責(zé)任到人、定期督查、定期通報的具體要求，確保按照中央明確的時間節(jié)點完成改革任務(wù)。

現(xiàn)實：喜憂參半，舉步維艱

河南城市管理改革的步伐一直就沒停止過。從記者調(diào)研走訪的幾個市縣來看，各地都在結(jié)合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強隊伍建設(shè)，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮陽市城市管理綜合執(zhí)法局成立于2011年10月，直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，將規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和管理執(zhí)法三項執(zhí)法整合，實行市、區(qū)、辦三層管理，較好地解決了過去城市管理“一羊九牧”和“九龍治水”的混亂局面。濮陽市城市管理綜合執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)工作，一直走在河南探索“大城管”管理模式的前列，尤其是數(shù)字化城管吸引了省內(nèi)外眾多市縣來學(xué)習(xí)。該市率先在河南城市管理領(lǐng)域建立起網(wǎng)格化城市管理和綜合執(zhí)法指揮體系平臺，一線巡查員發(fā)現(xiàn)城市管理領(lǐng)域的各類問題，報指揮中心后交相關(guān)部門進(jìn)行處置，并反饋處置情況。整個城區(qū)內(nèi)設(shè)有“一支隊伍”，即城市管理綜合執(zhí)法隊伍，負(fù)責(zé)對綜合性城市管理問題進(jìn)行綜合執(zhí)法。

從“洛陽市城市監(jiān)察管理局”的機(jī)構(gòu)名稱不難看出，該市是“小城管”模式，主要負(fù)責(zé)對市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、窨井管理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、道路設(shè)施、廣告設(shè)置、生活垃圾等的監(jiān)察、督辦工作。從其在網(wǎng)站上公布的9條職能第六條“受建設(shè)行政主管部門委托，負(fù)責(zé)城市管理方面的行政許可審批、行政執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)全市城市管理執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和執(zhí)法行為的規(guī)范等行業(yè)管理”，可以看出，洛陽在城市管理執(zhí)法方面進(jìn)展不如濮陽理想，其在綜合行政執(zhí)法的范圍和內(nèi)容上顯得“猶抱琵琶半遮面”。

在調(diào)研中，記者還了解到了一個“短命”城管局和最年輕的城管局的情況。

2013年4月24日，河南省編辦經(jīng)研究同意批復(fù)新鄉(xiāng)市延津縣成立綜合行政執(zhí)法局，正科級行政機(jī)構(gòu)。然而，在2015年新一輪機(jī)構(gòu)改革中，延津縣綜合行政執(zhí)法局被劃入縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，為下屬事業(yè)單位，新設(shè)名為綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊。縣綜合行政執(zhí)法局作為政府工作部門運行不到兩年便“夭折”了。目前，該縣綜合執(zhí)法局和執(zhí)法監(jiān)察大隊是一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子，主要承擔(dān)市政道路開挖監(jiān)督、污水處理費征收、城市規(guī)范管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、數(shù)字城管等五大職能。

去年9月，洛陽市欒川縣城市管理綜合執(zhí)法局進(jìn)入籌備階段，12月30日，經(jīng)省編辦批準(zhǔn)正式掛牌成立，成為全省最年輕的城市管理綜合執(zhí)法局。該局整合了縣域內(nèi)的多支執(zhí)法隊伍，依據(jù)法律法規(guī)按程序授權(quán)，在市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、國土、水政、應(yīng)急等領(lǐng)域?qū)嵭屑薪y(tǒng)一綜合執(zhí)法。

欒川縣城管執(zhí)法體制改革最大的亮點，莫過于把城市管理上移，提升到縣級層面，成立了欒川縣城市綜合管理委員會，為縣政府議事機(jī)構(gòu)，主任由縣工會主席兼任，副主任由分管副縣長兼任，成員由相關(guān)部門、街道負(fù)責(zé)人組成。這樣的頂層設(shè)計，相對于其他市縣來說是一次創(chuàng)新，更是一種有益嘗試?！耙郧拔覀兂枪荜犖樯辖謭?zhí)法，總感覺低人一等，如今這樣一個體制機(jī)制非常好，不僅為我們搭建了協(xié)調(diào)的平臺，也為我們提供了堅實的保障力量?！背青l(xiāng)鎮(zhèn)城管執(zhí)法隊員趙三亮，說起對于此次城市執(zhí)法體制改革信心滿滿。

河南省各地城市管理綜合執(zhí)法部門積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，堅持以人為本、執(zhí)政為民，杜絕粗暴野蠻執(zhí)法。扎實開展便民服務(wù)、社區(qū)走訪、上門溝通等活動，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，切實解決城市居民反映強烈的問題。一些市縣通過發(fā)放創(chuàng)建文明城市、爭創(chuàng)文明市民資料，拍攝城市管理專題片等方式，讓社會各界進(jìn)一步了解和認(rèn)可城市管理綜合執(zhí)法工作。同時，加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，健全管理制度，規(guī)范執(zhí)法人員的行為，努力打造思想堅定、文明有禮、業(yè)務(wù)精湛的高素質(zhì)城管綜合執(zhí)法隊伍。洛陽市專門聘請政風(fēng)監(jiān)督員對城管執(zhí)法工作和執(zhí)法人員進(jìn)行明查暗訪，定期開展社會評議活動，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結(jié)果作為各城區(qū)績效考核的重要依據(jù)。濮陽市先后細(xì)化了20多項管理制度和工作規(guī)范，對執(zhí)法隊伍的權(quán)限、身份、責(zé)任等事項進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時，該市綜合執(zhí)法局堅持每天巡查督察各大隊、中隊的執(zhí)法情況和隊伍管理情況。

困惑：先天不足，后天失調(diào)

當(dāng)前，城管執(zhí)法在城市管理中發(fā)揮了不可或缺的作用，但從各地情況來看，城管工作實踐還不能滿足人民群眾的期盼和需求，還存在體制不順、執(zhí)法依據(jù)散亂、執(zhí)法不規(guī)范、輿論環(huán)境差、自身建設(shè)不足等一些亟待解決的問題，必須引起高度重視，加強頂層制度設(shè)計，通過改革管理體制加以解決。

困惑一：城市管理無法可依。長期以來，在國家層面沒有專門為城管綜合執(zhí)法制定法律和行政法規(guī)，各地城管執(zhí)法行為的依據(jù)主要是各部門法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，職能定位不明確。城管執(zhí)法部門履行的行政處罰權(quán)相對集中，大多是通過授權(quán)和委托行使的。新鄉(xiāng)市延津縣城管局局長范文濤最為困惑的是：缺乏全國統(tǒng)一城管執(zhí)法法律法規(guī)，容易造成職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任無邊界。法律地位不明確造成履職的合法性屢受質(zhì)疑，一線執(zhí)法人員經(jīng)常抱怨在行政執(zhí)法過程中沒有底氣。從調(diào)研的情況看，20年前國家確立的相對集中行政處罰權(quán)制度落實并不理想，“九龍治水”“八個大蓋帽管不了一個破草帽”的局面仍然存在：一條馬路上站著綠化、環(huán)衛(wèi)、城管、公安等五六支執(zhí)法隊伍；一個加油站，工商、商務(wù)、安監(jiān)等七八部門都擁有執(zhí)法權(quán)。最令范文濤擔(dān)心的是，一旦在執(zhí)法過程中出現(xiàn)法律法規(guī)適用錯誤、處罰過重或過輕、處罰程序失誤，則行政訴訟敗訴的可能性極高。另外，在具體執(zhí)法中因缺乏強制權(quán)，一旦街頭執(zhí)法暫扣物品時與管理對象發(fā)生拉扯爭執(zhí)，執(zhí)法人個人權(quán)利和社會秩序則無法保障。因此，改革勢在必行。

困惑二：執(zhí)法體制五花八門。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，幾乎沒有一家是政府組成部門，主管部門多樣，有的甚至沒有主管部門，缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、人員身份比較混亂。其職能大多為政府授權(quán)，且無法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全。一線執(zhí)法人員反映最為強烈的是城管體制不順，這種體制不順，既包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)上下體制不順，也包括城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他執(zhí)法部門之間不順，還有城管職能不順。即上下不順、左右不順。有人戲稱為上無“爹娘”，下無“子孫”。據(jù)河南省編辦事業(yè)單位改革處處長張旭介紹，各地市的城管綜合執(zhí)法部門在體制機(jī)制、編制數(shù)量、部門名稱、隊伍著裝、職責(zé)權(quán)限方面差異很大，從現(xiàn)行執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，有的屬于政府部門，有的是政府下屬機(jī)構(gòu)，有的是政府直屬機(jī)構(gòu)；執(zhí)法人員身份模糊，有的是公務(wù)員身份，有的參公管理，有的是事業(yè)編制，有的則無編制。

困惑三：執(zhí)法權(quán)限配置混亂。就全國而言，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的職能規(guī)范，各地城管究竟管什么，沒有一定之規(guī)。城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理，有職有權(quán)的政府職能部門“管得了但看不見”，而無職無權(quán)的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“看得見卻管不了”。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的職能大多都是其他執(zhí)法部門劃轉(zhuǎn)而來，而且劃轉(zhuǎn)的職能大多不是全過程職能而是“半截職能”，即只有行政執(zhí)法職能而沒有管理職能。洛陽市西工區(qū)城管大隊隊長李曉林說，在他們職責(zé)中，第九條提到“完成區(qū)委、區(qū)政府交給的其他任務(wù)”，城管接手了很多“剩余權(quán)力”。如今，城管部門成了地方政府一個“筐”，一些不知道誰來管和部門不愿管、管不了、管不好的復(fù)雜事情都拋向了城管部門。個別地方對城管部門職能的確定帶有較大隨意性，很不規(guī)范，在銜接配合中也出現(xiàn)了脫節(jié)的情況。據(jù)了解，各地現(xiàn)行城管執(zhí)法編制偏少，執(zhí)法效能弱化。還有一些城市存在原來的管理部門將執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)給城管部門后，并沒有將行政執(zhí)法編制一同劃轉(zhuǎn)給城管部門，這樣一來，城管執(zhí)法任務(wù)重了，而執(zhí)法人員數(shù)量卻沒有相應(yīng)增加，進(jìn)而又加重了一線執(zhí)法人員的工作壓力。從河南前幾年批準(zhǔn)的同意開展相對集中行政處罰工作的部分市縣運行情況來看，各地仍有部分該劃轉(zhuǎn)的行政處罰職能沒有劃轉(zhuǎn)到城市管理綜合執(zhí)法部門，主要包括無照商販侵占道路行為、違法占地和違法建設(shè)等行政處罰權(quán)。

困惑四：聯(lián)動協(xié)作體系失調(diào)。城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道，依然存在職能交叉、職責(zé)不清、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現(xiàn)象。有的領(lǐng)域的執(zhí)法交給了城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊伍仍然存在，還有的部門雖然將執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但卻未將相關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，使得對一些違法行為的查處還得依靠原職能部門。此外，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)行某些事項需要相關(guān)部門支持配合時經(jīng)常碰壁。如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門、公安部門等配合，而在日常執(zhí)法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能。

困惑五：隊伍素質(zhì)有待提高。按照國家相關(guān)文件規(guī)定，城管執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員，但因受行政編制名額限制，幾乎所有城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是行政與事業(yè)混編、混崗，而且有的地方?jīng)]有落實參照公務(wù)員管理，給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應(yīng)對大量的執(zhí)法任務(wù)，各地普遍采取政府購買服務(wù)的方式，聘請協(xié)管人員，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn)，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。主要表現(xiàn)為：一是執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。有些城管人員業(yè)務(wù)不熟練，不能正確使用規(guī)范的執(zhí)法行為和法言、法語與當(dāng)事人交流溝通，不能有效維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，產(chǎn)生不必要的執(zhí)法對抗和糾紛。二是把控自身情緒能力不強。個別城管執(zhí)法人員辦理案件時，對當(dāng)事人表現(xiàn)出輕視、反感或不耐煩的情緒，往往案件還沒有辦理，卻與當(dāng)事人產(chǎn)生了矛盾或發(fā)生了沖突。三是與當(dāng)事人信息溝通不及時。個別城管執(zhí)法人員不能及時將辦案的進(jìn)展情況及時向舉報人通報，或者回復(fù)過于簡單，舉報人看不到案件辦理的進(jìn)度，易引起舉報人誤解，使其產(chǎn)生懷疑心理。

未來：權(quán)責(zé)清晰，體制順暢

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，建設(shè)任務(wù)越來越多地讓位于管理任務(wù)。管好城市、服務(wù)市民，是城市管理面臨的重大課題。為此，黨的十八屆三中全會提出了對城管的改革總體要求，即理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。黨的十八屆四中全會《決定》再一次要求理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。這是中央對城管體制改革提出的總體要求。

去年底，中央城市工作會議的召開和《指導(dǎo)意見》的印發(fā)，給全省城市管理執(zhí)法系統(tǒng)帶來了希望和生機(jī)。洛陽市城市監(jiān)察管理局領(lǐng)導(dǎo)看到《人民日報》全文刊登的《指導(dǎo)意見》后，迅速組織全局干部職工進(jìn)行了集中學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識理解城市管理和綜合執(zhí)法改革的重要意義。該局局長張青森說：“《指導(dǎo)意見》針對過去城管工作實際中的突出問題，在理順管理體制、優(yōu)化執(zhí)法力量、提高執(zhí)法水平等多個方面明確了改革方向，具體怎么改，下一步我們將按照省市的統(tǒng)一安排，認(rèn)真抓好《指導(dǎo)意見》的貫徹落實工作?！?/p>

改革從來都不是“請客吃飯”，必然觸及某些人的既得利益，推進(jìn)起來肯定是有困難的，對于城市管理體制改革也是如此。從調(diào)研的情況來看，全省各地各部門對城市管理體制改革充滿熱情和希望，但也存在憂慮和擔(dān)心。這里面有外在要求，更重要的是自身有壓力。

洛陽市編辦副主任薛雪玲對此次城市管理體制改革信心十足：“改革不是一件容易的事，極個別管理者對改革可能認(rèn)識不到位，阻撓改革，這在改革中都可能會遇到。對改革推進(jìn)者來說，只要有擔(dān)當(dāng)精神、責(zé)任意識，就沒有爬不過的坎，就沒有啃不下的硬骨頭。”

城市管理體制改革如何迎來“破繭成蝶”新發(fā)展，人民群眾、各級領(lǐng)導(dǎo)和一線執(zhí)法人員各有期盼和見解。目前，河南省各地正按照《指導(dǎo)意見》提出的權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)優(yōu)先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序等五個原則和中央、省委省政府明確的改革時間節(jié)點，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，確保按時完成任務(wù)。

城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管?！吨笇?dǎo)意見》為破解城市治理的深層次矛盾提供了政策支持，各級改革推動者只要運用法治思維和法治方式更新觀念、形成共識，深化改革、推動發(fā)展，化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，全力推動城市管理體制創(chuàng)新，就一定能解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，補齊城市管理工作中的“短板”，全面提升城市管理和公共服務(wù)水平，讓人們充分享受城市美好的生活。

責(zé)任編輯 朱亞娟