◎張麗珍 （西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安710126）

◎何植民 （江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013）

改革開放以來的公共政策終結(jié)：割裂與整合之間

◎張麗珍 （西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安710126）

◎何植民 （江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013）

從理論上講，公共政策缺少一種質(zhì)問政府深層結(jié)構(gòu)理性批判的傳統(tǒng)，公共政策終結(jié)試圖在政治體系的輸出面上進行批判性反思。改革開放以來，在權(quán)力結(jié)構(gòu)博弈及適應(yīng)性學(xué)習(xí)作用下，我國曾啟動過三次集中的公共政策終結(jié)運動，短期內(nèi)促成爆炸式的公共政策消亡，但卻暴露出政策主導(dǎo)型管理模式下政策制定的擴張沖動與政策終結(jié)的滯后傾向。因此，必須圍繞社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標，著重終結(jié)公共政策系統(tǒng)中的單向線性思維、改善公共政策主體品質(zhì)、彌補程序正義欠缺，以促進國家、市場、社會及公民之間相互包容的共治生態(tài)。

改革開放；公共政策終結(jié)；集中清理；自主性；適應(yīng)性學(xué)習(xí)

過去三十多年我國經(jīng)濟快速增長，而今，各種長期積累的風(fēng)險逐步釋放，包括人口、資源和環(huán)境紅利等基本面的悄然變換，意味著中國經(jīng)濟進入到一個新的階段。習(xí)近平主席以“新常態(tài)”概括當下經(jīng)濟社會中核心要素的相互關(guān)系。這種理論整合對現(xiàn)實世界的公共政策建構(gòu)具有方向性和框架性指導(dǎo)作用。由于政策環(huán)境的變化，黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。十八屆四中全會將法治國家、法治政府與法治社會建設(shè)并論，意味著國家治理模式的重大變革。黨的十八屆五中全會及“十三五”規(guī)劃確立的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為國家治理提供鮮明的行動指南，也為公共政策終結(jié)提供價值、制度以及工具選擇的政治環(huán)境與時代背景。本研究擬以一種更加本土化的線索梳理中國公共政策終結(jié)的起伏得失，從中得出可能的現(xiàn)實啟示。

一、隨時間展開的公共政策終結(jié)自主性

真實的公共政策具有獨特的時間界限。在當前的政治學(xué)研究中，不管是規(guī)范研究還是經(jīng)驗研究，頗有企慕形式化的趨向［1］。抽離歷史情境而進行的形式化思考，容易誤使人將現(xiàn)時的政治生活、觀念乃至某些現(xiàn)象當作歷史的必然?！坝捎诓荒軞v史地解讀文本，我們付出了高昂的機會成本，喪失了解讀中所能得到的最佳利益，亦即，在我們組織和思考政治、道德和社會的方式時意外看到的其他選項，得知我們大多數(shù)觀念的偶然性”［2］。若把公共政策終結(jié)放在時間序列之中，將會大大豐富相關(guān)社會要素，以及值得解釋的真正結(jié)果。公共政策的發(fā)展與凸顯行動主體意志的存在主義哲學(xué)并非完全一致，往往超出行動者的構(gòu)想，因為公共政策不但不一定在功能上適應(yīng)或滿足社會需求，而且不一定能反映創(chuàng)建政策的政治精英的需要或利益。

作為政治過程的公共政策，其表達形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定、命令、決定、政府規(guī)劃及國家領(lǐng)導(dǎo)人的口頭或書面指示等，本研究主要探討行政機關(guān)作為政策主體的公共政策終結(jié)。在實踐中常會發(fā)現(xiàn)，一些政策對象已經(jīng)消失，因此，需要終結(jié)該項政策；而有些政策規(guī)劃往往由于資源短缺或者僅具有象征性意義，而不得不壓縮。從根本上講，政策終結(jié)既是政策周期的結(jié)束點，也是起始點，具有多重內(nèi)涵，包括政策使命的重新定位、機構(gòu)的撤銷、項目的完全或部分終結(jié)、財政緊縮等。為了實現(xiàn)政府發(fā)展的新目標，那些過時的、失效的抑或錯誤的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件應(yīng)定期清理。我國法規(guī)清理是從實踐中發(fā)展出來的本土化的政策終結(jié)制度，是政策生態(tài)環(huán)境變遷加劇舊有的公共政策與新生的社會事物沖突的必然選擇，不同于西方政治環(huán)境中產(chǎn)生的政策終結(jié)。《全面推進依法行政實施綱要》明確地提出，應(yīng)建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。在社會和組織的層面上，由于技術(shù)進步所導(dǎo)致的不期望的結(jié)果及其產(chǎn)生的影響正在擴散；在制度演化的層面上，“五位一體”總體布局的落實，“四個全面”戰(zhàn)略布局的推進，均在呼吁政策終結(jié)的科學(xué)化與制度化。改革開放以來，雖然相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定定期清理公共政策的要求，但政策終結(jié)卻呈現(xiàn)出較為明顯地集中運動式特征，大致分為三個階段［3］292。

（一）公共政策的第一次集中清理（1980—1987年）

1978年召開黨的十一屆三中全會后，國家法治得到恢復(fù)，需要重新審視新中國成立以來的法律。1980年，第五屆全國人大常委會第十五次會議通過的《全國人大常委會工作報告》，對法律、法令和行政法規(guī)的效力分為三種情況：第一種是完成歷史使命的法律自然失效，如土地改革法；第二種是仍然適用或者基本適用，但須稍加修改、補充。第三種是需要做根本性的修改或者廢止的。根據(jù)工作報告要求，全國人大常委會、國務(wù)院及其所屬各主管部門，開始對新中國成立以來制定的法律、法令和行政法規(guī)全面清理。當時，國務(wù)院法制局也對新中國成立以來制定的行政法規(guī)進行了清理。這一階段實施政策集中清理的主體包括全國人大常委會、國務(wù)院及其主管部門?？梢?，政策清理乃是最高立法及行政部門的職權(quán)活動。只有當最高權(quán)力部門清理或廢止相關(guān)法律法規(guī)后，地方人大或政府才能依法調(diào)整或廢止已經(jīng)被上級部門調(diào)整或廢止的法律或法規(guī)的下位階法律法規(guī)，這種運作方式源自中央集中計劃的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

（二）公共政策的第二次集中清理（1996—1997年）

黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)目標，在生產(chǎn)體系、經(jīng)濟發(fā)展與社會管理等方面與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的公共政策存在不同程度的沖突。1994年，國務(wù)院第154號令，發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于廢止1993年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定》［4］。這個決定指出，自1985年對新中國成立以來至1994年國務(wù)院（含政務(wù)院）發(fā)布或者批準發(fā)布的行政法規(guī)全面清理以來，客觀情況已發(fā)生很大變化。為了適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟體制新形勢的需要，根據(jù)國務(wù)院對清理法規(guī)的要求，國務(wù)院各部門對那次清理后繼續(xù)有效的286件行政法規(guī)（已扣除1988年國務(wù)院關(guān)于廢止部分涉外法規(guī)的通知決定予以廢止和宣布自行失效的行政法規(guī)，同時增加1985年發(fā)布的行政法規(guī)）、那次清理中遺漏的33件行政法規(guī)和1986年至1993年國務(wù)院發(fā)布的365件行政法規(guī)共計684件再次全面清理。經(jīng)過這次清理，并經(jīng)國務(wù)院法制局逐漸復(fù)核，國務(wù)院決定予以廢止（含自行消失）的21件，其中，已制定新的其他法律或者由新的行政法規(guī)代替而應(yīng)廢止的13件；由于調(diào)整對象消失、適用期限已過或者就某一特定問題做出的具有法律約束力的具體規(guī)定已經(jīng)過時而自行失效的8件。過去根據(jù)這些行政法規(guī)對有關(guān)問題做出的處理仍然有效。此外，1986年至1993年公布的法律和發(fā)布的行政法規(guī)已明令廢止86件。此階段的公共政策終結(jié)既源于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，又服務(wù)于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，是社會進步的內(nèi)在要求。

（三）公共政策的第三次集中清理（2000年至今）

2000年開始的第三次公共政策集中清理主要指為迎接入世所進行的法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章的清理工作。加入世貿(mào)組織，政府的一項基本義務(wù)是放棄歧視國外企業(yè)的法規(guī)政策。因此，從2000年起，國務(wù)院即啟動相關(guān)法律及法規(guī)的清理工作，修訂大批行政法規(guī)，終結(jié)大量的與世貿(mào)組織規(guī)則相沖突的行政法規(guī)及規(guī)范性文件。中國加入世貿(mào)組織一年之內(nèi)，政府明顯加強法制建設(shè)，全面清理不符合世貿(mào)組織規(guī)則的法律法規(guī)?！皣鴦?wù)院各部門共清理法規(guī)2 300多件，其中廢止830件，修訂25件。19多萬件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施得到清理、廢止或者停止執(zhí)行”［5］。世貿(mào)組織要求凡執(zhí)行的必須是公開的，極大地提高了法律、法規(guī)和政策的透明度。2003年《行政許可法》對政府透明度提出更加嚴格、具體的要求。國務(wù)院和各地方政府取消數(shù)十萬件行政審批項目，廢止大量內(nèi)部文件。此后，公共政策終結(jié)全面展開，以行政審批制度改革的方式調(diào)整政府與企業(yè)、中央與地方政府的關(guān)系。新一屆政府將簡政放權(quán)作為治理能力提升的重要部分，國務(wù)院組成部門已經(jīng)取消或者下放超過1/3以上的審批事項，通過審批領(lǐng)域的公共政策終結(jié)進一步優(yōu)化權(quán)力配置關(guān)系及政府的權(quán)力清單。

公共政策終結(jié)的必要性及可能性既源自政策環(huán)境變遷，也受價值觀、對話、信任及民主治理這些哲學(xué)問題的影響。由三次集中的政策終結(jié)運動可以看出，公共管理者對其行為的批判和反思，不但追求看得見結(jié)果的效率，而且思考那些與宗旨、沖突的利益和行動的倫理后果有關(guān)的規(guī)范話語。

二、公共政策終結(jié)自主性探索的邏輯進路

在一個政治選擇越來越普遍以及越來越負責(zé)任的領(lǐng)域里，越來越多的人或以代理人的身份參加進來，或以直接或間接參與形成政策或挫敗政策的方式參與進來，或以政策結(jié)果的受益者身份、受害者的身份參加進來［6］。越來越多的社會因素參與公共政策終結(jié)過程，源自新的社會因素生成新的組織形式和社會運動，這些新因素表現(xiàn)出強烈的行動主義取向，要求監(jiān)督、甚至參與到政府主導(dǎo)的社會治理中來。

（一）結(jié)構(gòu)引致均衡：立法權(quán)對行政權(quán)的約束

公共政策缺少一種質(zhì)問政府和國家的深層結(jié)構(gòu)理性批判的傳統(tǒng)［7］。公共政策自主性的成長伴隨著權(quán)力關(guān)系的此消彼長。隨著自由民主政治的實施，更多的主體參與到政策中來，同時，由于政府職能的部門化、分割化，使得公共政策終結(jié)不僅是立法者與民眾互動的問題，而且是職能部門與各種利益相關(guān)者的復(fù)雜互動。因此，公共政策終結(jié)的部門化和多元化正成為政策過程中的協(xié)調(diào)難題?！吨腥A人民共和國憲法》賦予立法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)力。立法機關(guān)通過行使立法權(quán)，質(zhì)詢并要求政府匯報工作等方式規(guī)范并約束政府解決公共問題的政策行為?，F(xiàn)實情況是，有許多社會問題需要政府解決，但沒有哪個政府可以一次解決所有的問題。政府部門在解決社會問題時最受詬病的則是公權(quán)對私權(quán)的侵害，而這種侵害除了具體行政行為之外，常以影響更深遠的抽象行政行為出現(xiàn)，即各種準立法行為，也即公共政策的制定權(quán)。在大量規(guī)范性文件中，公權(quán)與私權(quán)的不和諧表現(xiàn)很多，最集中的領(lǐng)域則是行政處罰權(quán)，突出的是違法設(shè)定行政處罰、擴展上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、罰款數(shù)額突破上位法規(guī)定的上限、改變行政處罰主體等。

1996年3月，八屆人大四次會議通過《中華人民共和國行政處罰法》，并規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當自本法公布之日起，依照本法及其各部門和各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會立即開展法規(guī)、規(guī)章清理工作。”各省市、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會責(zé)令同級政府部門做好法規(guī)、規(guī)章清理工作，既是對人大立法權(quán)的服從，也是履行其本職工作的要求。據(jù)此，許多現(xiàn)行政府規(guī)章需要修改或者廢止，許多規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰將失去效力。通過立法權(quán)規(guī)范行政機關(guān)行為、促進依法行政、改進行政管理工作，加強廉政建設(shè)、維護社會秩序和公共利益具有重大意義。立法權(quán)對行政權(quán)的約束，也是法律對各類下位公共政策的終結(jié)與糾偏，將會深遠影響公共政策的目標、環(huán)境、內(nèi)容、主體（或機構(gòu)）、過程以及效果等。

（二）適應(yīng)性學(xué)習(xí)：行政權(quán)的自我審查

在全球化時代，經(jīng)濟系統(tǒng)的脆弱性正迫使政府更加將精力傾注在對經(jīng)濟的干預(yù)之上，但是干預(yù)的手段、干預(yù)的效度卻為全球化的各種可能性所消融。改革開放以來，追求快速增長的效率本位要求中央向地方更多地分權(quán)，地方向企業(yè)及其其他社會組織更多地分權(quán)。在單一制國家結(jié)構(gòu)中，中央對地方既有命令與約束，又要依賴地方實施中央政策，但二者的目標并非總是完全一致。中央與地方在財務(wù)、專業(yè)上的競爭，加之地方資源匱乏，不合理的激勵造成二者之間的互動關(guān)系呈現(xiàn)出多元競爭與復(fù)雜的博弈形式，以致政策領(lǐng)域中個別行動者的利益逐步匯集為團體利益。中央政府絕不應(yīng)該被視為團體利益談判的平臺或場所，將其作用簡化為對利益斗爭結(jié)果的合法化，而應(yīng)作為知識和信息的積極應(yīng)用者。知識和信息的分布與流動造成不同的學(xué)習(xí)動機與學(xué)習(xí)效果，中央政府在適應(yīng)性學(xué)習(xí)中為了增強自身合法性及工作效能，就需不斷完善自身建設(shè)，使工作走上法制化、規(guī)范化與科學(xué)化軌道，為地方政府、市場及社會提供可靠的公共政策及恰當?shù)恼呓K結(jié)。當前，我國公共政策供給與社會發(fā)展實際需求之間的矛盾并未解決，有些領(lǐng)域政策供給冗余，有些領(lǐng)域則供給短缺。依照《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當依法向有關(guān)人大常委會備案行政法規(guī)、規(guī)章。規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當依法報送備案，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，這就要求對各類公共政策進行審慎的監(jiān)查，及時終結(jié)有問題的公共政策，促進公共政策系統(tǒng)輸入與輸出的平衡。作為社會監(jiān)督的構(gòu)成部分，公民、法人和其他組織對規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機關(guān)和實施機關(guān)應(yīng)當依法及時研究處理。作為積極行政的探索，安徽省法制辦自1999年開始，每年選擇三四部政府規(guī)章，與相關(guān)實施部門聯(lián)合進行規(guī)章實施效果評估，向省政府提交評估報告，并提出修改和廢止相關(guān)規(guī)章的建議［8］。行政權(quán)的自我審查，既有組織內(nèi)部成長的因素，也有橫向以此規(guī)范公共政策體系，體現(xiàn)公共政策的公共性與權(quán)威性的需求。正是行政權(quán)的自我審查轉(zhuǎn)化為定期的公共政策終結(jié)，才可能優(yōu)化社會資源分配、規(guī)范社會行為、解決社會問題，并促進社會發(fā)展。

三、公共政策終結(jié)裂痕的生成

從世界范圍來看，關(guān)鍵時刻、關(guān)鍵事件的結(jié)果，以及主要歷史過程次序的跨國差別，導(dǎo)致民族國家結(jié)構(gòu)的持久變異。我國改革開放之前的政治斗爭完全破壞決策和解決分歧的正常途徑，造成整個體制的能力嚴重下降［9］。單位制、戶籍制度使得公民的生活質(zhì)量嚴重依賴于所在單位資源和領(lǐng)導(dǎo)，國家與社會關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的控制與被控制特征。改革開放以來，公社制度的廢除、中央向地方分權(quán)、鼓勵市場力量、機構(gòu)改革等重大事件改革新中國成立以來國家制度及公共政策的根基，并為當下公共政策終結(jié)提供現(xiàn)實需要。然而，在經(jīng)濟、效率、效益、質(zhì)量、公平和幸福等價值嵌入公共政策系統(tǒng)時，不同政策的價值觀出現(xiàn)分歧，內(nèi)容相互沖突。如何整合價值觀各異、內(nèi)容沖突的公共政策就成為政府部門面臨的另一個難題，隨著社會復(fù)雜性及其不確定性的加劇，公共政策終結(jié)本身暗含的一致性標準及追求逐漸顯露出自身的局限性，難以有效回應(yīng)乃至引領(lǐng)現(xiàn)實世界，繼而與實踐之間出現(xiàn)諸多摩擦及裂痕。

公共政策終結(jié)的裂痕既源于政策過程的復(fù)雜屬性，也因為我國特殊的部門法律體系。我國有關(guān)公共政策終結(jié)的規(guī)定散見于各種行政立法中。“行政立法指的是享有制定行政法規(guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定規(guī)范性文件的活動”［3］111。然而，沒有行政立法權(quán)的行政機關(guān)常常制定并實施著各種辦法、規(guī)定、通知、命令、決定、解釋、公告、實施細則等形式的公共政策。我國沒有行政立法權(quán)的行政機關(guān)很多，只有國務(wù)院、國務(wù)院的組成部門和具有對外行政管理職能的國務(wù)院直屬機構(gòu)，以及省級人民政府和較大的市的人民政府具有行政立法權(quán)。從數(shù)量上不超過130個行政機關(guān)［3］116，而沒有行政立法權(quán)的機關(guān)則有很多。2 000多個縣級政府沒有行政立法權(quán)，除了較大的市，還有一些縣級以上、省級以下的政府也沒有立法權(quán)，還有各級政府中成千上萬的行政主管機關(guān)也是沒有行政立法權(quán)的。雖然這些機關(guān)沒有行政立法權(quán)，但卻在不斷地制定規(guī)范性文件，而且實際上越靠近執(zhí)法第一線，越是與老百姓打交道，所依據(jù)的規(guī)范就越可能是這些規(guī)范性文件［3］116。

在觀念和邏輯上，公共政策是政治體系的輸出面，是公民與政府實際面對面的地方，公民在輸出面的遭遇時常會對他們的生活產(chǎn)生關(guān)鍵影響［10］，這就要求各種行政法規(guī)遵循嚴格的程序正義。當前，行政立法有著明確的程序規(guī)定，而規(guī)范性文件程序或形式則沒有那么嚴格［3］117。根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，由行政立法權(quán)機構(gòu)制定的行政法規(guī)和規(guī)章如果要廢止或宣布失效，參照制定的程序執(zhí)行?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第35條規(guī)定，修改行政法規(guī)的程序，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。《規(guī)章制定程序條例》第37條規(guī)定，國務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，應(yīng)當經(jīng)常對規(guī)章進行清理，發(fā)現(xiàn)與行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)該及時修改或廢止。修改、廢止規(guī)章的程序，參照本條例的有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定并非修改或廢止的限制性規(guī)定，而是施加修改和廢止的義務(wù)。行政法規(guī)的修改和廢止程序適用制定程序的規(guī)定，需要經(jīng)歷立項、起草、審查、審議或批準、公布等一系列程序。行政規(guī)章的修改和廢止程序則參照制定程序，意味著行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件的修改和廢止程序與制定程序并不完全相同，具有相當?shù)撵`活性及主動性。由于規(guī)范性文件時效性較強，不一定經(jīng)過上述程序或沒有那么正規(guī)的過程，它在應(yīng)對風(fēng)險社會的復(fù)雜性與不確定性、迅速填補立法空白方面作用顯著，是行政機關(guān)進行政策調(diào)整的主要載體。但也要警惕這些特點帶來的副作用，不能任由其侵奪立法的領(lǐng)域，應(yīng)該在盡可能大范圍內(nèi)由立法形式調(diào)整社會關(guān)系［3］118。

調(diào)整社會關(guān)系、分配社會資源的公共政策不但是一種話語形式，而且包含特定的價值。公共政策過程自由裁量權(quán)的行使蘊含著人的主體自由和獨立判斷的價值，是知識從“注釋”向“評說”轉(zhuǎn)型的過程，依賴于它們在現(xiàn)實世界中的功效。而且公共政策，以及與之伴隨的政治動員模式、制度性“博弈規(guī)則”，甚至公民思考政治世界的基本方式，一旦確立起來，經(jīng)常呈現(xiàn)自我強化的動態(tài)［11］13。公共政策終結(jié)過程在組織載體與運行程序兩個方面呈現(xiàn)出明顯的自我強化，凸顯公共政策終結(jié)過程的兩條裂縫。這是公共政策發(fā)展中的問題，需要通過進一步發(fā)展來解決。

為了應(yīng)對社會的挑戰(zhàn)，政府不斷地改進其政策方針和行政管理，并通過政策終結(jié)賦予社會形勢新的內(nèi)涵。政府在行政過程可能會慢慢了解到一項政策不再奏效，無法實現(xiàn)他們預(yù)想的目標，將其終結(jié)。公共政策終結(jié)工作仍然是我國公共政策過程的一個薄弱環(huán)節(jié)，各級政府對政策終結(jié)的認知態(tài)度并不十分樂觀，政策終結(jié)的執(zhí)行程序多不合法且力度不夠［12］。

從組織載體看，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督、備案及審查同級人民政府制定的行政法規(guī)或規(guī)章，有權(quán)撤銷本級人民政府做出的不適當?shù)臎Q定和命令。縣級以上人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。國務(wù)院各部門、以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，應(yīng)當對規(guī)章定期清理。清理的主要方式則以發(fā)布文件的形式陳述清理事由、對象及時效，并要求下一級政府按照要求清理規(guī)章及決定等規(guī)范性文件。行政立法程序只是籠統(tǒng)規(guī)定終結(jié)程序參照制定程序，即，負責(zé)制定公共政策的組織也對其是否終結(jié)負責(zé)。在現(xiàn)實中，更多的行政官員喜歡制定政策，而不是終結(jié)政策，因為政策終結(jié)的潛在含義就是承認失敗，可能還要承擔(dān)政治責(zé)任。政策終結(jié)與政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行及評估等環(huán)節(jié)并非是相互脫節(jié)、分散而不連續(xù)的過程。盡管政策設(shè)計之初的目標是要持續(xù)相當長時間，但政策過程的高度復(fù)雜性要求將社會規(guī)范和個人價值觀結(jié)合起來，而非單單鼓勵創(chuàng)新而不清掃舊物［13］。如果在對一項政策的評估和監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)預(yù)期目標已經(jīng)實現(xiàn)，或者根本不可能實現(xiàn)，該項政策就應(yīng)該被終結(jié)或者被新政策取代。然而，大多數(shù)時候，政府并不公開宣布終結(jié)某項政策，而是讓它們隨著時間的推移慢慢“干涸”［14］。最終從人們視線消失——可能還保留一個空殼式組織［11］194。官僚制組織理論表明，組織和政策的持續(xù)性運行會產(chǎn)生慣性，本能地反對任何變動，而這一特征正是抵制政策終結(jié)的主要因素。當政策終結(jié)危及組織的生存時，它會改變策略或調(diào)整結(jié)構(gòu)，想方設(shè)法延緩政策終結(jié)進程。公共政策終結(jié)需要有更明確、更專門的組織主體，可參照行政審批制度改革的經(jīng)驗設(shè)置一個任務(wù)型組織專司公共政策終結(jié)，為政策終結(jié)提供領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督功能，旨在解決政策終結(jié)輸出不足并鏈接與政策制定的互動，畢竟，政策過程功能性活動之間的界限是模糊不清的。

從程序上看，法規(guī)的清理歷史體現(xiàn)出我國公共政策終結(jié)集中運動式特征。由于公共政策終結(jié)程序缺乏明確的法律依據(jù)，多以上級決定為準，缺乏必要的社會調(diào)查、政策評估及政策監(jiān)督等保障性環(huán)節(jié)。事實上，盡管《規(guī)章制定程序條例》對行政法規(guī)和規(guī)章的清理做出規(guī)定，但并不詳盡，僅僅指出“根據(jù)制定程序進行清理”，至于清理的效果如何，如果沒有及時清理又會怎樣，多元治理主體在政策終結(jié)中的角色等重要問題并未提及。這與未來地方立法應(yīng)該堅持觀念的法治化、權(quán)限的明細化、程序的民主化及公開化、立法的專業(yè)化之發(fā)展趨勢不符［15］。目前的公共政策終結(jié)多以上級規(guī)定、內(nèi)部文件及行政首長命令等形式進行。由于政策終結(jié)缺乏明確的制度保障，各級政府有了隨意選擇的可能性。各級人民代表大會及政府在規(guī)定政策清理決定時，僅對最后期限做了要求，有關(guān)政策終結(jié)的程序、資源、獎懲及效果反饋等并未說明。加之，我國對公共政策公布方式的制約，公共政策終結(jié)決定的傳播范圍也受影響，因為對行政規(guī)章的正式公布，《立法法》并未做規(guī)定?！读⒎ǚā穬H規(guī)定行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令后應(yīng)及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。由于缺乏行政規(guī)章的公布途徑，有時候政府以紅頭文件形式下發(fā)傳達，但作為外部相對人的廣大公眾無法及時知悉其內(nèi)容。以報紙公布也有缺陷，報紙覆蓋率有限，“往往難以真正達到公布規(guī)章的目的”［3］214。公共政策公布程序的問題欲真正完善，關(guān)鍵在于政府部門的觀念轉(zhuǎn)變，站在保障公民知情權(quán)、促進更合理的政府、社會及公眾關(guān)系的高度進行審視和思考。社會不可能像一個人那樣自我更新、學(xué)習(xí)和改變。“社會變遷并不必然會，而且從來都不會自然而然地導(dǎo)致新的社會形態(tài)出現(xiàn)。人們應(yīng)該進行革新、應(yīng)該進行實驗，一步一步地設(shè)計出新的制度安排、關(guān)系機制以及重大的規(guī)則機制，使人們能夠在由他們過去的努力所創(chuàng)造的新的環(huán)境之中生活”［16］27。社會系統(tǒng)的諸種屬性，從根本上說，取決于社會關(guān)系模式，這些模式在歷史的進程中形成，個體可以使之改變，但卻不能將其根除。我們應(yīng)該積極利用出現(xiàn)的機遇，更新社會控制和權(quán)力關(guān)系。

四、社會治理創(chuàng)新中公共政策終結(jié)的整合面

公共政策是國家治理體系中最基本的元素以及相關(guān)性最強的方面，因為它是源自政府機構(gòu)并能達到社會層面且改變權(quán)利人生活的公共行動［17］。國家與社會的分化及分立衍生出今天的社會治理體系。改革開放以來，從國家統(tǒng)治到國家管理，再到國家治理，是國家治理體系的一個跨越式發(fā)展。政府的壟斷管理及控制逐步轉(zhuǎn)向提倡多方合作協(xié)力，以達到國家、市場、社會及公民之間的相互包容的共治。在這種情況下，公共政策體系的價值目標、制度基礎(chǔ)及工具選擇無疑是需要重新整合的。以歷史制度主義來看強調(diào)對政策問題的觀察分析，不應(yīng)只關(guān)注眼前的新聞現(xiàn)象，而應(yīng)縱觀整段歷史發(fā)展由來，把握政策的繼承性特點?！肮磐駚淼倪z產(chǎn)和制度將以各種各樣的、相互沖突的方式塑造中國的未來”［16］前言5。今天的決策者必須明確，所有公共政策終結(jié)都只能在一個被過去政策塑造的環(huán)境下施展，過去的政策結(jié)構(gòu)深刻影響當下的政策環(huán)境。由于歷史情境的具體性、偶然性和變異性，使得理論分析應(yīng)建立在社會政策變化因時而異這個認識基礎(chǔ)上。社會已發(fā)生深刻變革，社會治理難以依賴舊有政策框架，需要創(chuàng)新公共政策及社會治理知識。

赫伯特·F.斯皮勒（Herbert F.Spirer）把政策終結(jié)中發(fā)生的問題分為情緒上的不安、喪失集體歸屬感和工作興趣等。他主張通過確立新的目標、賦予歸屬感、頻繁的開會、管理者巡視以及合理地利用所減裁人員等途徑來加以解決，給損益者提供參與利益以解決損益者的情緒問題［18］。其實，在思考政策終結(jié)的銜接和過渡工作之前，更應(yīng)該對政策終結(jié)平衡社會關(guān)系、創(chuàng)新社會治理的著力點及整合面進行明確。

（一）公共政策理念層面：拯救政府治理困境，終結(jié)單向線性思維

從政策科學(xué)的本質(zhì)來看，政策終結(jié)就是政府當局對某一特殊功能、計劃、政策或組織，經(jīng)過審慎評估而加以結(jié)束或終止的過程，分為完全終結(jié)和部分終結(jié)［19］。完全終結(jié)是全面的、徹底的、一次性的終結(jié)方式，現(xiàn)實中的案例很少。部分終結(jié)則是穩(wěn)健的、局部性的、漸進的終結(jié)方式。不論哪種方式的政策終結(jié)，公共政策的公共性弱化導(dǎo)致維護公共利益功能減退都是其主要原因。通過終結(jié)喪失公共利益目標的政策，努力和效用有望處于一種良好的平衡狀態(tài)。阿倫特把“公共性”定義為最大可能地向絕大多數(shù)人敞開的世界。長期以來，在我國社會治理以及風(fēng)險化解中，政府仍承擔(dān)主要功能，其邏輯悖論在于當政府以社會穩(wěn)定名義進行網(wǎng)格化管理時，恰恰消滅社會自我治理的萌芽。社會治理長期被政府壟斷，對社會力量封閉，社會被作為管理和控制對象，導(dǎo)致社會問題不可治理性攀升。正是在這種單向思維作用下，我國政府在治理風(fēng)險中的政策沖動首先就是給風(fēng)險定性。各種應(yīng)急管理政策，暗含著這樣一種邏輯，即風(fēng)險與不確定性是偶然發(fā)生的，只要政府提供必要的政策救濟，社會風(fēng)險是可以化解的。然而，復(fù)雜性與不確定性加劇的后工業(yè)社會，政府、社會、市場行為難以簡單分離，市場危機可能引發(fā)社會危機乃至政治危機，因此，需要多元主體的復(fù)合治理。從現(xiàn)實來看，社會風(fēng)險應(yīng)看作社會力量生長過程政府與社會的緊張關(guān)系，是社會領(lǐng)域分化過程中政府的無限擴張趨向捆綁社會自主性的產(chǎn)物。要實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新，首先要從理念上擯棄傳統(tǒng)的政府包攬一切社會風(fēng)險的單向線性思維，避免將政府的政策觸角延伸到所有社會領(lǐng)域。

（二）公共政策主體層面：拯救精英階層困境，改善公共政策主體品質(zhì)

古往今來，精英主導(dǎo)社會發(fā)展都是普遍現(xiàn)象。不容回避，在中國市場化改革中，產(chǎn)生某些權(quán)力精英和資本精英，他們掌握和控制著社會主要的財富、權(quán)力，并在主流社會享有較高聲望［18］。精英階層的形成是社會分層的正常結(jié)果，已經(jīng)發(fā)展成為公共政策主體的骨干，在決定政策議題、評價政策效果、推動政策終結(jié)中發(fā)揮重要作用。轉(zhuǎn)型期的精英階層雖是少數(shù)社會強勢力量，但組織起來成本小，獲益極大，在公共政策過程中掌握極其有力的話語權(quán)。對整個社會來說，不是要不要精英階層主導(dǎo)，而是精英階層是否存在品質(zhì)的退化，以及能否堅持很強的操守和責(zé)任意識，擔(dān)當起有力的公共政策主體，以公共政策的終結(jié)與更新，促進社會治理效果的改善。

（三）公共政策程序?qū)用妫簭浹a程序正義欠缺，增進法治國家權(quán)威

法治國家是建立在市民社會基礎(chǔ)上，以社會為本位，通過良法治理，既服務(wù)于社會，又保障社會自由和自主，合理配置權(quán)力和權(quán)利的國家類型，其核心是國家權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等）的配置均受法律調(diào)整和約束［20］?，F(xiàn)實中卻有諸多公共政策在立法宗旨、立法原則、文本條款方面與法律乃至憲法相悖，造成事實上的“政策違法”現(xiàn)象，沖擊公共政策對特有社會問題的解釋力和應(yīng)對力。從法治國家的目標看，“政策違法”會加劇社會不公，導(dǎo)致政策失靈、公共利益受損、公共權(quán)威削弱。就社會治理的正義目標而言，公共政策的程序正義是防止政策違法與糾正政策違法的重要選項。公共政策的程序正義必須遵循人本化的價值預(yù)設(shè)與再平衡的功能預(yù)期，對政治權(quán)力的行使進行合理限制。公共政策程序的正義性在于它是一個開放結(jié)構(gòu)，沒有任何預(yù)設(shè)結(jié)果，經(jīng)過程序決定后，結(jié)果具有平等的普遍的約束性，這正是程序的價值，不依賴于程序結(jié)果的正當性而內(nèi)在于程序自身之中。這種內(nèi)在正當性不僅有防止公共政策偏離公共性的功能，還體現(xiàn)在公權(quán)在決策過程對私權(quán)的尊重和對社會秩序的自覺合理建構(gòu)。

不論是公共政策理念、公共政策主體，還是公共政策程序出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不良，無一例外地會沖擊到社會治理創(chuàng)新。而當其有所改善時，制約公共政策終結(jié)的組織不力及程序薄弱將會大大改善，這是因為公共理性已經(jīng)在政策過程生長并指導(dǎo)社會治理實踐。對于所有國家而言，社會治理能力已經(jīng)成為發(fā)展的關(guān)鍵因素。而這種治理能力在很大程度上是通過公共政策的導(dǎo)向、規(guī)范、控制功用來實現(xiàn)。因此，為了提升政府治理能力與績效，必須提高公共政策質(zhì)量。當然，公共政策系統(tǒng)中的優(yōu)良政策并非專屬于專家的建言，而是由利益相關(guān)方通過合理的程序共同協(xié)商達成共識后的決策?！耙粋€群體的問題，可能是另一個群體的財富”［21］，社會的分層化、多元化和復(fù)雜化產(chǎn)生多種權(quán)利和利益，每種權(quán)利和利益都有其正當性，當權(quán)利和利益發(fā)生沖突后，政府需通過政治程序或司法程序與當事人進行協(xié)商。在現(xiàn)實中，協(xié)調(diào)利益各方需要諸多成本，因此，政策制定有時是利益相關(guān)人缺席狀態(tài)下的政府決定，至于公共政策質(zhì)量與價值如何被關(guān)心的并不多。公共政策終結(jié)旨在結(jié)束失效、過時、低效的公共政策，促進新的有效的政策出臺以優(yōu)化政策資源、提高政策績效，成就一個高效和責(zé)任政府。因此，對于公共政策終結(jié)而言，分析的起點不能局限于“問題”，而應(yīng)當看準潛在“收益”及可能的政策優(yōu)化與制度創(chuàng)新。公共政策終結(jié)過程的優(yōu)化要求作為客體的政策終結(jié)問題能夠得到規(guī)則化確認，而不是由政治領(lǐng)袖的個人意志決定。在確認政策終結(jié)問題時，應(yīng)建立在一套既定的規(guī)則基礎(chǔ)上，這套規(guī)則理應(yīng)反映多數(shù)社會公眾的意愿和要求?？傊舱呓K結(jié)與中央政府、地方政府、利益集團及其國際組織有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，公共政策不僅關(guān)系政策自身的性質(zhì)，還涉及政策選擇的過程，對公共政策終結(jié)過程既要保持一定的謹慎，又能容忍一定的不確定性。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）05-0064-06

2016-04-21

教育部人文社會科學(xué)青年項目“社會治理創(chuàng)新中的公共政策終結(jié)問題研究”（15YJC630175）

張麗珍（1981—），女，陜西眉縣人，副教授，從事政策科學(xué)與政府管理研究；何植民（1978—），男，湖南道縣人，副教授，從事公共管理研究。