◎王振海 （中共青島市委黨校青島行政學(xué)院，山東青島 266071）

公共職位配置狀況的測(cè)度與導(dǎo)向研究

◎王振海 （中共青島市委黨校青島行政學(xué)院，山東青島 266071）

公共職位作為政府最具基礎(chǔ)性的構(gòu)成因子是認(rèn)識(shí)政府問(wèn)題的基本視角。公共職位占有與進(jìn)入方式的理性回歸經(jīng)歷漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度直接影響著行政成本與行政效能的狀況，而對(duì)公共職位數(shù)量規(guī)模觀察比較一致的觀點(diǎn)是用量化的實(shí)證方式，其視角通常集中在官與民之比、行政管理方面財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例，公共職位數(shù)量與GDP的比例、政府公共管理和服務(wù)職能配置與公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度。公共職位優(yōu)化配置價(jià)值導(dǎo)向是公共職位要精干富有效能和實(shí)現(xiàn)職業(yè)化。

公共管理；公共職位；有效配置；人力資源流向

在公共管理研究領(lǐng)域，隨著對(duì)政府規(guī)模、行政成本與行政效能的關(guān)注，公共職位問(wèn)題日益引起學(xué)界的高度重視。公共職位的數(shù)量規(guī)模、進(jìn)入方式與配置狀況逐漸成為公共管理理論特別是政府研究的好用的分析工具之一。

一、公共職位占有方式的歷史演進(jìn)與理性回歸

相比于公共權(quán)力，公共職位是其有型載體。從公共職位占有方式角度，人類社會(huì)已經(jīng)經(jīng)歷四個(gè)階段：一是公共權(quán)力與公共職位的原始公共性占有階段。與之相對(duì)應(yīng)的是原始民主制、軍事民主制、古希臘城邦民主制、古羅馬早期共和民主制，等等。二是公共權(quán)力與公共職位的壟斷性占有階段。對(duì)應(yīng)于各類封建專制國(guó)家。三是公共權(quán)力與公共職位的競(jìng)爭(zhēng)性占有階段。對(duì)應(yīng)于各類代議民主制、共和制、普選制國(guó)家。四是公共權(quán)力與公共職位的開(kāi)放性占有階段，亦稱公共權(quán)力與公共職位的完全競(jìng)爭(zhēng)性占有階段。在這一階段，公共權(quán)力的公共性得以充分發(fā)揮，公共職位成為與其他崗位平等的完全意義上的技術(shù)性崗位，公共職位的進(jìn)入機(jī)制也是真正意義上的競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)放等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一階段只是在現(xiàn)實(shí)中初露端倪，而并未真正到來(lái)。上述劃分只是理論上的分界，在現(xiàn)實(shí)中并非所有國(guó)家都須經(jīng)歷這些階段，也并非所有國(guó)家同步經(jīng)歷這些階段，歷史是繽紛多彩且充滿玄機(jī)的。

（一）公共職位的原始公共性占有階段

在早期人類社會(huì)，公眾公平行使公共權(quán)力、平等享有公共職位，盡管原始并幼稚，但這是公共權(quán)力與公共職位之“公共”特性的實(shí)證源頭和最早的合法性存在依據(jù)。美國(guó)著名歷史學(xué)家摩爾根在其劃時(shí)代巨著《古代社會(huì)》中首次揭示原始民主制和軍事民主制社會(huì)形態(tài)。他指出：“政治的萌芽必須從蒙昧社會(huì)狀態(tài)中的氏族組織中尋找”［1］5，“政府觀念的發(fā)展始于蒙昧階段之組織氏族”［1］116。摩爾根以印地安人等為研究模本，經(jīng)過(guò)多年大量的實(shí)地考察后提出，在印第安人等原始氏族社會(huì)中，確實(shí)曾經(jīng)孕育出一些民主政治特別是權(quán)力共享、公平選舉等方面的萌芽狀態(tài)。在這些氏族制群體中，族員人身自由、權(quán)利平等，首領(lǐng)或者酋帥不享有任何特權(quán)和優(yōu)越權(quán)，氏族成員可以選舉和罷免他們，在公共職位面前人人平等，人人皆可憑借自身才能和志向經(jīng)選舉等正當(dāng)?shù)某绦驌?dān)任公職，公共職位進(jìn)出自由平等，能上能下，氏族會(huì)議“是氏族的一切成年男女享有平等表決權(quán)的民主集會(huì)”［2］。在其他一些古老文明國(guó)家中，也曾有過(guò)原始民主政形式，或在其政治體制中貫徹民主的原則或?qū)嶋H地實(shí)行民主選舉等制度，以古希臘最為典型的民主共和制度——雅典民主政體為例，在雅典城邦，公民一律平等，不論男女性別，也不論財(cái)產(chǎn)多少，都享有選舉、決策、知情、言論和審議等方面的各項(xiàng)權(quán)利；公共權(quán)力受到嚴(yán)格的監(jiān)督制約；公民大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，具有唯一性和至高性，行政、司法、軍事部門都在其管轄之下；公共職位皆選舉產(chǎn)生，一律實(shí)行限任制；公共部門實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，少數(shù)服從多數(shù)，并須依法行事。完全可以將其歸納為主權(quán)在民、權(quán)力制約、法律至上、公民意識(shí)［3］。類似的例證還有很多。當(dāng)然，這些早期民主是低級(jí)而原始的，難以克服私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到有效保障的弊端，難以克服多數(shù)人暴政的弊端。

（二）公共職位的壟斷性占有階段

公共權(quán)力與公共職位的公共性占有，只是人類早期社會(huì)歷史上公眾與政府關(guān)系的一段蜜月期，民主政體最終無(wú)一例外都消失了，公共權(quán)力與公共職位的私有化是一切國(guó)家都難以跨越的宿命。公共權(quán)力的私有化與公共職位的壟斷性，二者密切關(guān)聯(lián)，甚至根本就是一回事。連屬于全體公眾的公共性權(quán)力都被私有化了，成為一部分人的私有物，那么，作為其外在表現(xiàn)形式的公共職位也必然被個(gè)別人排他性地獨(dú)占。公共職位壟斷性占有的典型形式是封建專制制度下的封閉型的官職任用制度，以古代中國(guó)為例，就有暴力奪取、篡權(quán)政變、世襲、禪讓、世官、官學(xué)選士、鄉(xiāng)舉里選貢士、軍功爵、保薦招賢、上書游說(shuō)、察舉、征辟、世蔭、捐納、九品中正、科舉取士以及吏道、方伎，等等。其特征表現(xiàn)為：一是家國(guó)同構(gòu)?；实凼巧系鄣拇匀?，君權(quán)神授，家天下，公共職位被視為皇族的私有財(cái)產(chǎn)，皇位世襲制、終身制，家族統(tǒng)治。二是權(quán)力世襲。官職爵位代代世襲，世官世卿世祿，封妻蔭子，父貴子榮。三是等級(jí)森嚴(yán)。官本位盛行，社會(huì)等級(jí)不可逾越，官僚特權(quán)成為常態(tài)。四是職位膨脹。官職私有化、凸顯化、特權(quán)化，必然造成公共職位更新機(jī)制不暢，導(dǎo)致能上不能下，冗員充塞，老人政治，大量的虛官虛職虛位充斥于官場(chǎng)。五是暴力爭(zhēng)奪。本屬于公共性的物品被個(gè)別人獨(dú)占，公共職位作為一種有用的資源，占有者一旦擁有便希求永久獨(dú)享，勢(shì)必帶來(lái)公共職位的暴力爭(zhēng)奪現(xiàn)象，歷史上無(wú)休無(wú)止的革命、政變很好地說(shuō)明了這一點(diǎn)。亞里士多德一語(yǔ)中的，革命的起因總是某種對(duì)平等的要求［4］。

（三）公共職位的競(jìng)爭(zhēng)性占有階段

伴隨著工業(yè)革命的興起和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)作為一支獨(dú)立的政治力量逐漸登上歷史舞臺(tái)，文藝復(fù)興、宗教改革、啟蒙運(yùn)動(dòng)等更是帶來(lái)人類理性的巨大覺(jué)醒與張揚(yáng)，資產(chǎn)階級(jí)通過(guò)革命在英、法、德、美等一些國(guó)家建立起資本主義民主政治制度，這為公共職位重新回到公眾手中奠定了制度基礎(chǔ)。“在公共權(quán)力與公共職位公共性的歷史性回歸過(guò)程中，先后經(jīng)歷了代議制與議會(huì)的創(chuàng)立、分權(quán)與制衡機(jī)制的建立、政黨制度與政黨政治的出現(xiàn)、普選制的實(shí)行、總統(tǒng)選舉、憲政及其改革、憲法與各種人權(quán)法案的制訂、文官制度的推行等一些制度變革與創(chuàng)新，上演了一幕幕最為波瀾壯闊的歷史活劇”［5］。在社會(huì)主義民主政治制度下，公共權(quán)力與公共職位的公共性得到進(jìn)一步的倡導(dǎo)。

公共職位的競(jìng)爭(zhēng)性占有即公共職位通過(guò)公平公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式進(jìn)入、充任與晉升的制度。在迄今為止的人類歷史上，選舉與考選是最能體現(xiàn)公共職位競(jìng)爭(zhēng)性占有的方式。選舉作為代議制政府的伴生物是最能體現(xiàn)公共職位的公共性和競(jìng)爭(zhēng)性本質(zhì)的。法國(guó)學(xué)者讓-馬里·科特雷和克洛德·埃梅里認(rèn)為：現(xiàn)代民主政體“基于人權(quán)和個(gè)人自由，源于民主的合法性和選舉……在沒(méi)有選舉的地方，也就無(wú)自由可言”［6］。美國(guó)的著名政治學(xué)家亨廷頓說(shuō)得更為直接，即“選舉是民主的本質(zhì)”［7］?？歼x作為文官制度的產(chǎn)物產(chǎn)生于英國(guó)，這種制度是對(duì)過(guò)往的官員任免“恩賜官職制”和“政黨分贓制”等廣受詬病的制度的革命性替代與矯正，由于這一制度具有與選舉制同等的價(jià)值指向而被越來(lái)越多的國(guó)家所推崇與仿效，逐漸成為世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家錄用公職人員的主導(dǎo)方式。選舉與考選都與公共職位的屬性具有內(nèi)在的一致性，都是民主的、公平的、競(jìng)爭(zhēng)的、開(kāi)放的，只是二者因其不同的價(jià)值向量而適用于不同的公共職位，領(lǐng)導(dǎo)決策類的政務(wù)官員適合于采用選舉制，而業(yè)務(wù)技術(shù)類的事務(wù)官員則更適合采用考選制。

需要特別指出的是，公共職位的開(kāi)放性占有階段與公共職位的競(jìng)爭(zhēng)性占有階段在本質(zhì)上屬于同一個(gè)階段，只是二者的徹底程度不同而已。公共職位的開(kāi)放性占有作為與公共職位本質(zhì)屬性內(nèi)在契合，并為人類竭力追求的理想狀態(tài)，其真正到來(lái)只是遲早的事。

二、公共職位的數(shù)量規(guī)模及測(cè)度

判斷一個(gè)國(guó)家公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度，官位配置是否均衡，人力資源流向是否優(yōu)化，不但難有被多數(shù)人認(rèn)同的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且國(guó)情不同，國(guó)家處在什么樣的歷史時(shí)期，都會(huì)有不同的要求與標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)更是差異巨大。從總體上講，涉及的因素集中在國(guó)家的歷史文化傳統(tǒng)、政治制度屬性、管理職能需求、政府效能發(fā)揮、公共服務(wù)提供、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方面。曾有學(xué)者提出關(guān)于判斷政府組織規(guī)模是否適度的依據(jù)：第一，政府組織規(guī)模是否與政府職能的大小相適應(yīng)。亦即政府官員的多少是否能夠滿足不同時(shí)期、不同發(fā)展階段政府職能的履行。第二，政府組織規(guī)模是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展模式不同，意味著政府干預(yù)市場(chǎng)的廣度、深度和方式也會(huì)存在巨大差異，由此要求政府官員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)也有很大不同。第三，政府支出結(jié)構(gòu)及構(gòu)成增減速度是否與GDP的增長(zhǎng)速度相適應(yīng)。政府的存在及其職能的履行必然消耗一定的社會(huì)財(cái)富，具體表現(xiàn)為政府支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其增長(zhǎng)速度。如果政府履行職能消耗的資源數(shù)量和增速超過(guò)GDP的增長(zhǎng)速度，超出當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，則說(shuō)明“官”太多了，政府規(guī)模太大了。第四，政府部門從業(yè)人員的總量增速及內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理。在一定時(shí)期內(nèi)，如果政府部門從業(yè)人員過(guò)多，增長(zhǎng)過(guò)快，內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)尤其是“官兵比”失調(diào)，則意味著政府規(guī)模是失控的［8］。更進(jìn)一步說(shuō)，公共職位配置的均衡點(diǎn)是政府機(jī)關(guān)能夠由合適的人才充任，有意愿且適合擔(dān)當(dāng)公職之人能夠通過(guò)合法的程序進(jìn)入公共職位，實(shí)現(xiàn)適者適位。

公共職位配置能否優(yōu)化均衡涉及多種因素，觀察其是否優(yōu)化均衡同樣有很多視角，其中，比較被人們關(guān)注的一個(gè)角度是政府的數(shù)量規(guī)模。當(dāng)然，對(duì)公共職位數(shù)量規(guī)模的判斷同樣難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，比較一致的觀點(diǎn)是用量化的實(shí)證方式加以觀察，觀察的視角通常集中在四個(gè)方面。

——官與民之比。官與民之比，即政府官員占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?，是判斷一個(gè)國(guó)家公共職位設(shè)置是否適度的基礎(chǔ)指標(biāo)，也有人主張把政府官員占就業(yè)人口的比例作為衡量一個(gè)國(guó)家公共職位數(shù)量規(guī)模的基礎(chǔ)指標(biāo)。保持適度的官民比例，既有利于提高政府效能，改善政府服務(wù)，也有利于降低行政成本，提升政府形象。當(dāng)然，官民比例問(wèn)題要受到很多因素的制約，如國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)政承受能力、人口密度與人口總量等，因此，要綜合其他因素全面考慮。以我國(guó)為例，有人認(rèn)為，在21世紀(jì)初（2000—2020年）的中國(guó)，以13億人口為基數(shù)，以現(xiàn)有的發(fā)展水平和政府財(cái)力為基礎(chǔ)，政府官員的理想規(guī)模應(yīng)該控制在全國(guó)總?cè)丝诘?%左右［9］；也有人根據(jù)我國(guó)人口多、基數(shù)大的基本國(guó)情，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)分析得出，黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體工作人員的人數(shù)占全國(guó)總?cè)藬?shù)的比例應(yīng)嚴(yán)格控制在0.75%之內(nèi)［10］。

——行政管理方面的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例。政府是非營(yíng)利性的公共性、服務(wù)性組織，其收入來(lái)源主要是稅收，其支出主要依賴財(cái)政收入。因而，直接用于行政管理的費(fèi)用即行政成本占國(guó)家財(cái)政支出的比例是體現(xiàn)政府公共職位數(shù)量規(guī)模是否適度的重要方面。如果政府的行政管理費(fèi)用特別是公務(wù)員薪酬占財(cái)政支出的比重過(guò)大，則說(shuō)明這個(gè)國(guó)家的公共職位數(shù)量規(guī)模超出了合理限度與適應(yīng)程度。有多少錢，辦多少事，用多少人，是現(xiàn)代國(guó)家奉行的普遍原則。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算額度也是對(duì)公共職位設(shè)置的內(nèi)部成本約束，這種約束是剛性的，不能隨意由政府單方面改變。

——公共職位數(shù)量與GDP的比例。公共職位的適度規(guī)模既要考慮行政成本，減少浪費(fèi)，更要從積極的角度來(lái)衡量。國(guó)家設(shè)置公共職位的一個(gè)基本目的是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的公共環(huán)境與秩序，官民比僅僅是一個(gè)方面，更重要的是看公務(wù)員在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，看行政效率與效能。在發(fā)達(dá)國(guó)家，公共職位數(shù)量與本國(guó)GDP的比例是反映公共職位配置是否適度的重要指標(biāo)。由于公職人員并不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這一指標(biāo)更多地使用于反證，即通過(guò)觀察發(fā)達(dá)國(guó)家的比例，并以此設(shè)置控制公共職位數(shù)量的限度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)為0.303人/百萬(wàn)美元GDP，美國(guó)為2.31人/百萬(wàn)美元GDP，法國(guó)為3.46人/百萬(wàn)美元GDP，日本為1.14人/百萬(wàn)美元GDP［11］。

——政府公共管理和服務(wù)職能配置與公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度。政府存在的理由是為公眾提供必要的公共服務(wù)，開(kāi)展必要的社會(huì)治理。因而，公共職位數(shù)量規(guī)模必須與政府的公共管理和服務(wù)職能相匹配，離開(kāi)政府公共管理與服務(wù)職能配置和公共職位數(shù)量規(guī)模的均衡度，單純數(shù)量的多或少不具有根本性，而且容易帶來(lái)偏頗，合適的才是最好的。應(yīng)當(dāng)指出，二者間的均衡度不是恒定不變的，而是不斷根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r加以改變，在現(xiàn)代社會(huì)，隨著公眾對(duì)公共管理和公共服務(wù)方面的需求增加，政府職能也要相應(yīng)擴(kuò)大，進(jìn)而造成公共職位數(shù)量的擴(kuò)張。因事設(shè)崗，是現(xiàn)代國(guó)家遵循的基本原則，即政府公職人員的數(shù)量不是隨意增加或減少的，而是經(jīng)過(guò)精確測(cè)算，通過(guò)一系列公共事務(wù)指標(biāo)來(lái)測(cè)度的。

三、公共職位優(yōu)化配置的價(jià)值導(dǎo)向

政府理論的基本原理告訴我們，有組織的生活是有效率且促進(jìn)福祉的，政府組織的產(chǎn)生并存續(xù)在公眾失去部分個(gè)人權(quán)力的同時(shí)，得到最具公共性的專門代理服務(wù)組織，使人類整體的生存質(zhì)量大幅度提升。在一個(gè)國(guó)家中，政府組織系統(tǒng)具有唯一性，具有競(jìng)爭(zhēng)性的只是充任這一組織系統(tǒng)的人員，即公共職位。公共職位配置狀況如何，不但決定著政府組織系統(tǒng)的整體質(zhì)量與效能，而且關(guān)系著整個(gè)國(guó)家的公平度與人力資源配置效率。一個(gè)國(guó)家是否充滿生機(jī)活力，是否保持秩序和諧，是否具備充足的現(xiàn)代性，皆與此有直接或間接的關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)公共職位優(yōu)化配置是一切國(guó)家追求的共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)的過(guò)程是長(zhǎng)期、曲折、艱難而又充滿變數(shù)的，方式途徑千差萬(wàn)別，當(dāng)然，有其必須共同遵循的價(jià)值導(dǎo)向。針對(duì)中國(guó)目前的實(shí)際，最緊要的是兩個(gè)方面：

（一）公共職位要精干且富有效能

政府的公共職位數(shù)量規(guī)模大或小并不是絕對(duì)的，關(guān)鍵在于有效而充分地滿足需求，其基本的價(jià)值導(dǎo)向在于，創(chuàng)建并保持能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、充分履行行政管理與公共服務(wù)職能、盡可能減少和降低行政成本的適度合理狀態(tài)。因而，隊(duì)伍精干、富有效能、充分履職，是底線要求。在專制制度下，由于政府性質(zhì)與公共權(quán)力屬性的遮蔽，政府與公眾關(guān)系的顛倒，政府成為天然的統(tǒng)治者，公職人員成為“受命于天”的特權(quán)者，自然，公共職位的數(shù)量規(guī)模、配置方式等只是靠統(tǒng)治者的自覺(jué)，而無(wú)須考慮被統(tǒng)治者的意愿與感受。只有在現(xiàn)代民主國(guó)家，伴隨著社會(huì)契約、主權(quán)在民理念的暢達(dá)和公眾委托人、納稅人意識(shí)的覺(jué)醒，不僅政府回歸其公眾代理工具的本真位置，公共職位的規(guī)模與配置也必然來(lái)源于公眾的同意，受制于公眾意愿，公共職位數(shù)量規(guī)模才具有被控制在適度范圍之內(nèi)的條件。當(dāng)今社會(huì)，公共事務(wù)日益繁雜，維護(hù)公共秩序的難度日益加大，這就為政府的職能擴(kuò)張與公職人員的膨脹提供天然的客觀理由，不僅如此，按照公共選擇理論，具有經(jīng)濟(jì)人特征的行政人（即政府部門及公務(wù)員）存在通過(guò)行政權(quán)力來(lái)謀求自身利益的自然傾向［12］。即，政府也是追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，公共職位數(shù)量規(guī)模具有強(qiáng)烈的膨脹動(dòng)機(jī)，可以說(shuō)，在現(xiàn)代國(guó)家盡管制約公共職位數(shù)量規(guī)模膨脹的意識(shí)、制度與措施越來(lái)越強(qiáng)烈與嚴(yán)密，防止公共職位數(shù)量規(guī)模膨脹的任務(wù)難度絲毫不比在專制制度下小，為公共權(quán)力設(shè)置限度，把公共職位置入籠子，是一切國(guó)家的共同責(zé)任。

當(dāng)然，設(shè)置公共職位的目的在于發(fā)揮其治理社會(huì)的效能，離開(kāi)效能發(fā)揮，單純地談?wù)摂?shù)量多少是沒(méi)有任何意義的?！敖裉煳覀儐?wèn)題的根本之處不是政府太大或者政府太小，——我們問(wèn)題的根本之處在于我們政府的類型錯(cuò)了，我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個(gè)更好的政府，說(shuō)得更加精確一點(diǎn)，我們需要更好的政府治理”［13］。因而，政府必須與社會(huì)建立起暢通的人才進(jìn)出流動(dòng)機(jī)制，以保證公共職位具備充足的人才儲(chǔ)水池。千軍萬(wàn)馬奔仕途，考公務(wù)員過(guò)熱是不正常的，人人遠(yuǎn)離官場(chǎng)，逃避公職也是不正常的，相比于限制公共職位數(shù)量規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)，建立暢通科學(xué)、公平公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的機(jī)制以保證不斷選拔優(yōu)秀而適合的人員補(bǔ)充公職隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)適者適位，更具根本性。

（二）公共職位要實(shí)現(xiàn)職業(yè)化

在一切社會(huì)不平等中，身份與職業(yè)的不平等最具基礎(chǔ)性和根本性。專制即專權(quán)，即占據(jù)統(tǒng)治地位的階級(jí)階層獨(dú)享公共權(quán)力，壟斷權(quán)力資源，坐擁特權(quán)利益，處在社會(huì)金字塔的頂端，在其之下的各個(gè)職業(yè)同樣是不平等的，要分出三六九等，形成等級(jí)結(jié)構(gòu)森嚴(yán)的板結(jié)狀封閉型體系。現(xiàn)代民主國(guó)家為形成平等開(kāi)放的職業(yè)差序結(jié)構(gòu)打開(kāi)通道，打破官僚統(tǒng)治者的神圣光環(huán)，公共職位職業(yè)化并不僅僅是使公共職位成為一種職業(yè)，而是使其真正成為一種與其他社會(huì)職業(yè)平等的職業(yè)，消解加附在其身上的額外之物，回歸其真位。

公共職位職業(yè)化的標(biāo)志在于：一是起點(diǎn)平等，各種職業(yè)的聲譽(yù)待遇、難易程度、貢獻(xiàn)度等不可能是絕對(duì)平等的，即使在同一職業(yè)中也不可能是完全等同的，正如在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上，不可能強(qiáng)求運(yùn)動(dòng)員同時(shí)到達(dá)終點(diǎn)，但前提是大家處在同一起跑線，受同樣的規(guī)則制約。二是進(jìn)出自由，人人都享有平等地進(jìn)入公職隊(duì)伍成為公職人員的權(quán)利，人人亦享有退出公職轉(zhuǎn)到其他行業(yè)的權(quán)利。三是能上能下，不但公共職位的進(jìn)出口平等，而且整個(gè)公職崗位的選拔、任用、晉升、培養(yǎng)等各個(gè)環(huán)節(jié)都要貫徹公平原則，通過(guò)各種途徑避免違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。四是職事法定。職權(quán)的大小多少、職能的行使方式都由法律界定。權(quán)力透明行使、陽(yáng)光操作，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)。待遇公平，維持公職人員與其他社會(huì)職業(yè)大致平等的職業(yè)待遇，規(guī)范政務(wù)消費(fèi)活動(dòng)，消除各種特權(quán)現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，需要一系列的支撐條件：首先，樹(shù)立有限政府理念，改變政府對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)控制與保姆式治理模式，充分發(fā)育社會(huì)，消解政府的超強(qiáng)勢(shì)地位，逐漸克服歷史形成的人們對(duì)公共權(quán)力的膜拜，使公共職位回歸社會(huì)平臺(tái)與職業(yè)本分；其次，轉(zhuǎn)變政府職能，明晰政府的活動(dòng)邊界，遵循市場(chǎng)規(guī)則與治理理念，放手那些不該管、管不了、管不好的事，改變政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的超強(qiáng)支配能力，明確政府的代理人角色定位，切實(shí)履行好公共服務(wù)職能；再次，規(guī)范政府的履職方式，貫徹法治政府原則，明晰政府的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)關(guān)系與行事規(guī)矩，完善行政訴訟、行政問(wèn)責(zé)、行政監(jiān)督、責(zé)任追究及社會(huì)監(jiān)督制度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作，將政府行為置于社會(huì)的有效控制之下；最后，規(guī)范公務(wù)消費(fèi)，降低行政成本，完善公職人員的法定待遇，強(qiáng)化行政審批、行政審計(jì)、政府采購(gòu)等制度，通過(guò)完善的制度措施限制，減少公職人員的灰色收入與不正當(dāng)待遇，縮小公共職位與其他社會(huì)職業(yè)人為造成的傾斜狀態(tài)。

從根本上說(shuō)，公共職位的真正優(yōu)化配置是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立與社會(huì)充分發(fā)育之后，而這一優(yōu)化的過(guò)程亦對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)育帶來(lái)正面影響，二者具有正相關(guān)關(guān)系。在今天的中國(guó)，研究公共職位優(yōu)化配置的意義在于，過(guò)于濃厚的封建專制傳統(tǒng)和過(guò)于短暫的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷史，使很多有違歷史大勢(shì)和人類共同追求的價(jià)值原則時(shí)時(shí)受到懷疑與沖擊，有些甚至在社會(huì)上大行其道，并受到來(lái)自利益攸關(guān)者的刻意維護(hù)與無(wú)端堅(jiān)持。公共權(quán)力的超強(qiáng)能力與公共職位的過(guò)分凸顯就是其突出表現(xiàn)。轉(zhuǎn)變政府職能之難，崇拜公共權(quán)力之盛，考公務(wù)員之熱，皆是其注腳。然而，公共職位的性質(zhì)決定了在各種社會(huì)職業(yè)中最不該凸起、凸起后危害最大同時(shí)也最容易凸起的是公共職位。公共職位問(wèn)題具有很強(qiáng)的滲透性，關(guān)涉領(lǐng)域廣泛，從公共職位優(yōu)化配置角度分析問(wèn)題，可以為很多困擾中國(guó)社會(huì)發(fā)育發(fā)展的問(wèn)題找到有說(shuō)服力的解釋，并為深化政治學(xué)與公共管理學(xué)研究開(kāi)辟一個(gè)有效的通道。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2016）05-0048-04

2016-06-29

王振海（1961—），男，山東新泰人，政治學(xué)博士，副校長(zhǎng)，副院長(zhǎng)，教授政治學(xué)和公共管理學(xué)研究。