◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 200042）

基于行政民主的國(guó)家治理：以非強(qiáng)制性行政為視角

◎陳 毅 （華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 200042）

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)是一個(gè)行政主導(dǎo)的國(guó)家，對(duì)效率的追求往往遮蔽對(duì)民主價(jià)值的回應(yīng)，為了體現(xiàn)國(guó)家治理的民主化要求，探討從“非強(qiáng)制性行政”概念出發(fā)來(lái)構(gòu)建行政民主就顯得非常必要。從基于“非強(qiáng)制行政”所進(jìn)行的行政改革進(jìn)程看，為從“控制行政法學(xué)”向“平衡行政法學(xué)”的轉(zhuǎn)變也提供了諸多可能性。為了進(jìn)一步完善行政民主：行政自律是行政民主的前提，行政國(guó)家自身要盡可能自律，反思平衡和自我限權(quán)，改變過(guò)去簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)制行政作為；處理好政府與公民之間新型關(guān)系，主動(dòng)開放和迎接公民對(duì)行政行為的監(jiān)督；并積極推進(jìn)非強(qiáng)制性行政行為的制度化，落實(shí)好行政民主。

行政民主；非強(qiáng)制行政；行政自律

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)研究的幾位學(xué)術(shù)帶頭人都關(guān)注非強(qiáng)制行政問(wèn)題，羅豪才探討從強(qiáng)制的控制行政轉(zhuǎn)向非強(qiáng)制的平衡行政，把“行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方的關(guān)系作為行政法的基本調(diào)整對(duì)象，并以此為基點(diǎn)形成行政法的全部?jī)?nèi)容”［1］；莫于川對(duì)行政指導(dǎo)的研究［2］極其精致化；崔卓蘭以及她的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)“非強(qiáng)制性行政”［3-4］的研究非常深入。在這些著名學(xué)者的研究成果基礎(chǔ)上，還有不少的年輕學(xué)者從類似的視角也加入到對(duì)行政權(quán)力的研究。本文研究的問(wèn)題是探討能否從對(duì)行政權(quán)的重新闡釋來(lái)構(gòu)建民主秩序？為了使行政民主成為現(xiàn)實(shí)，其一，不要僅僅把行政權(quán)看作一種“必要的惡”，隨著行政權(quán)在當(dāng)今使用越來(lái)越廣和干涉越來(lái)越深，在監(jiān)督行政權(quán)的同時(shí)也研究行政權(quán)的積極自主性。其二，探尋非強(qiáng)制性行政權(quán)來(lái)處理好行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政自制。其三，打造回應(yīng)型政府，探尋在行政主導(dǎo)下的強(qiáng)勢(shì)民主的可能性。筆者認(rèn)為民主一定要包括民主表達(dá)和對(duì)民主表達(dá)的回應(yīng)兩個(gè)方面，這樣才可能是真實(shí)有序的民主。其四，行政民主固然是行政主體主導(dǎo)的民主，但是也在探尋經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)主體、公民個(gè)體等參與合作共治秩序構(gòu)建的可能性。為了研究行政民主，首先從行政為什么要擁抱民主談起。

一、西方公共行政發(fā)展變遷對(duì)行政民主的訴求及對(duì)我國(guó)的啟示

（一）對(duì)西方公共行政發(fā)展演變軌跡的總結(jié)和反思

民主政體的構(gòu)建一直以來(lái)是思想家們爭(zhēng)論的經(jīng)典問(wèn)題，只是在以西方為代表的自由民主政體基本鞏固以后，出現(xiàn)了政治與行政的分離，在這之后也形成兩條清晰可辨的發(fā)展脈絡(luò)。一條是更為精準(zhǔn)地研究行政效率，這是威爾遜開啟的傳統(tǒng)公共行政學(xué)的努力方向，引入泰勒的科學(xué)管理主義，使理性的科層官僚制走向極致，但隨著政府制度理性管控加深和科層官僚制弊病的暴露，公共選擇學(xué)派和新公共管理運(yùn)動(dòng)又以市場(chǎng)化、民營(yíng)化、私有化來(lái)使政府瘦身，提高效率。不得不說(shuō)，在追求效率的道路上，基于縱向的科層權(quán)力和基于橫向的市場(chǎng)權(quán)力都曾損益參半、“成也蕭何敗也蕭何”，在政府的干預(yù)和市場(chǎng)的神話這個(gè)鐘擺的兩極之爭(zhēng)還將永續(xù)。另一條也是基于公共行政自身的知識(shí)邏輯，但沒(méi)有放棄對(duì)價(jià)值關(guān)懷的追求，形成了新公共行政學(xué)派、黑堡宣言、新公共服務(wù)理論和善治理論等與民主緊密相關(guān)的理論流派，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任、公共精神，也強(qiáng)調(diào)民主自治，突出主體間平等協(xié)商和多元主體參與合作共治，再度復(fù)興公民參與權(quán)和公共責(zé)任，行政回歸政治的表征很明顯，也是與民主政治難以割裂的。

（二）從中西比較的視野下審視中國(guó)行政改革的發(fā)展方向

中國(guó)的行政改革也應(yīng)該把追求治理的高效性和民主的合法性結(jié)合起來(lái)，這既是對(duì)西方公共行政變遷反思得來(lái)的啟示，也是中國(guó)以行政改革帶動(dòng)政治改革這一目標(biāo)所內(nèi)含的要求。當(dāng)然，我們也要看到中西方面臨行政改革的背景差異，西方公共行政經(jīng)歷政治與行政的二分，官僚科層制已經(jīng)發(fā)揮極致，政府與市場(chǎng)、效率與民主更多地呈現(xiàn)出二元分割的更替。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的行政很難與政治分治，中國(guó)作為行政國(guó)家的典型代表，行政與政治一直以來(lái)都很難分開，民主政治的進(jìn)程往往更多地以顯現(xiàn)的行政民主改革為突破口，寓行政于政治之中，提高行政效率與提升民主合法性也是融為一體的。西方是理性官僚制走得過(guò)頭，而我國(guó)行政系統(tǒng)的理性化程度卻并不高，也不是制度冗余而是制度匱乏，既有由于“空白地帶”帶來(lái)的無(wú)法可依，也有由于法治淡薄帶來(lái)的有法不依，“在官僚制的理性精神尚未得到張揚(yáng)、其合理性的一面遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮的情況下，妄談摒棄官僚制，不僅不合時(shí)宜，誤導(dǎo)行政改革的方向，背離實(shí)事求是的精神”［5］。也即是說(shuō)，如果官僚制還沒(méi)完全建立起來(lái)，還沒(méi)有享受到它所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)就盲目批判它，是對(duì)假想敵空對(duì)空作戰(zhàn)，我國(guó)恰恰要強(qiáng)化制度對(duì)官員和行政系統(tǒng)的規(guī)約作用。當(dāng)然，中國(guó)行政主導(dǎo)的發(fā)展模式能夠更好地從政治共同體利益出發(fā)，但缺乏西方的平等契約精神，公民民主參與政治也比較低，這些都是中西方差異的地方。可見，中國(guó)行政改革在理性化和民主化兩個(gè)維度都有待提升，我們不能盲目照搬西方公共行政的理論。但西方公共行政變遷的歷程，給我們的啟示是：殊途同歸，都要求在追求行政高效管理的過(guò)程中，擁抱民主價(jià)值，處理好二者之間的關(guān)系，把工具理性與價(jià)值理性結(jié)合起來(lái)，把公共權(quán)力與私人權(quán)利結(jié)合起來(lái)，把公共精神與公民自治結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)非強(qiáng)制行政的研究。

（三）非強(qiáng)制性行政：在行政民主條件下彰顯行政權(quán)內(nèi)含的另一積極維度

行政民主帶來(lái)的行政理念的革新：構(gòu)建“非強(qiáng)制性行政”或“非權(quán)力性行政”，即如何從“控制論行政法學(xué)”走向“平衡論行政法學(xué)”，如何從行政機(jī)關(guān)被動(dòng)接受外部的行政限權(quán)走向主動(dòng)的自我規(guī)約行政權(quán)的轉(zhuǎn)變？傳統(tǒng)行政法把行政權(quán)力“視為一頭必須關(guān)在籠子里的獅子”［6］。而我們也應(yīng)該看到行政權(quán)的積極自主性，探索和總結(jié)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的不帶命令性或強(qiáng)制性的行為。諸如行政指導(dǎo)、行政契約合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解和非拘束行政計(jì)劃等，正如羅豪才教授所表達(dá)的那樣，“立法中的引導(dǎo)性、建議性、激勵(lì)性、協(xié)商性規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)化治理中的各種非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等是我國(guó)行政法的重要發(fā)展目標(biāo)”［7］。崔卓蘭等人認(rèn)為非強(qiáng)制行政“突破了傳統(tǒng)行政的強(qiáng)制中心本位，吸收了私法的某些法律原則，在行政決策中溶入了相對(duì)人愿望和利益”［8］，其實(shí)現(xiàn)“主要是以相對(duì)方的心理與意識(shí)的認(rèn)同為前提，是通過(guò)利益誘導(dǎo)、道理說(shuō)服以及依靠政府的威信贏得服從”［3］。這的確是很新的行政權(quán)力觀，蘊(yùn)含深厚的現(xiàn)代民主理念，即尊重民眾的利益判斷和自由意志選擇，行政機(jī)關(guān)和官員也不再是依靠威懾力而是依靠威信贏得民眾的擁戴，公民權(quán)利和公共權(quán)力之間的平衡、協(xié)商和相互尊重也就成為可能?！霸诜菑?qiáng)制制度的追責(zé)程序中規(guī)定相對(duì)人投訴，等于是把相對(duì)人的意見納入到對(duì)行政效果的評(píng)價(jià)中、把相對(duì)人意見作為是否追究行為人責(zé)任的主要因素之一，這就相當(dāng)于在內(nèi)部行政中納入了相對(duì)人的參與。另一方面，賦予相對(duì)人投訴權(quán)也能使行政主體及其公務(wù)員在投訴的壓力下更好地服務(wù)于相對(duì)人、更多地滿足相對(duì)人的需求，從而達(dá)到服務(wù)公眾這一非強(qiáng)制制度的根本目的”［9］，這正是行政民主的一種體現(xiàn)。從下文對(duì)我國(guó)行政改革的歷程考察中也能看到，這類非強(qiáng)制性權(quán)力的確越來(lái)越多地被采用，也取得非常好的治理效果。

二、對(duì)中國(guó)推行行政民主的歷程考察

回顧中國(guó)自改革開放三十多年來(lái)推進(jìn)的行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革，得出行政主體無(wú)論是主動(dòng)改革還是被動(dòng)滿足民眾需求，都在努力尋求自我約束、自我克制、自我發(fā)展、自覺(jué)地服務(wù)于民眾。

（一）行政決策民主化：從行政控權(quán)走向權(quán)力平衡

不得不說(shuō)在改革開放之前的全能型行政國(guó)家時(shí)期，行政控權(quán)程度高，行政決策也多是動(dòng)員決策模式。從20世紀(jì)80年代開始，隨著“分權(quán)松綁式”改革的推進(jìn)，單位社會(huì)的控制開始松動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性開始搞活，決策民主化的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，“決策的科學(xué)化、民主化”概念也首次出現(xiàn)在1988年的政府工作報(bào)告中。此后，決策民主化構(gòu)成權(quán)利時(shí)代的普遍共識(shí)，凸現(xiàn)的是社會(huì)公眾對(duì)決策的影響力，并要求使決策民主走向程序化和制度化，因此，建設(shè)民主的決策機(jī)制構(gòu)成政府能力建設(shè)的重要組成部分，各級(jí)政府及其工作部門也自覺(jué)把民主決策視為基本工作制度，只有這樣，才有助于讓行政權(quán)為公眾所認(rèn)可和得以高效實(shí)施，這使得在中國(guó)的行政法學(xué)領(lǐng)域掀起“行政控權(quán)論”與“行政平衡論”的大討論，即如何從公共權(quán)力與公民權(quán)利平衡的角度要求構(gòu)建新的行政法學(xué)。如果說(shuō)這還是外部權(quán)利社會(huì)興起對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行方式提出的挑戰(zhàn)，那么，依法行政則是政府主動(dòng)要把自身的行為納入到法制的軌道中來(lái)，接受法律的監(jiān)督。

（二）依法行政：推進(jìn)法治政府的自身建設(shè)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，尤其是在黨的十五大提出的“依法治國(guó)”理念的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2005年發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，2007年發(fā)布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，2008年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》。從這些綱領(lǐng)性文件看出，依法行政從面到點(diǎn)得到深入細(xì)化，也使行政執(zhí)法的主體、職權(quán)、責(zé)任和程序等都以法規(guī)條文的形式加以明確，這也有助于對(duì)行政行為實(shí)施的質(zhì)量展開績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督，加快法治政府的建設(shè)進(jìn)程。黨的十八大以來(lái)新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體更是基于治理的現(xiàn)代化，圍繞法治國(guó)家建設(shè)，提出要把依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。事實(shí)上，早在1989年頒布的《行政訴訟法》就被認(rèn)為是第一次以可操作性的法律宣布“內(nèi)無(wú)分權(quán)制衡機(jī)制、外無(wú)人民對(duì)政府控制”的局面從此成為歷史［10］。在此之后又頒布《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《立法法》《行政許可法》和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律。也在行政系統(tǒng)制定諸多約束行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員行為的規(guī)章條例，如《行政法規(guī)制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》《規(guī)章制定程序條例》《行政復(fù)議法實(shí)施條例》《政府信息公開條例》等，具體的行政機(jī)關(guān)也制定各自的規(guī)章條例，如《文化部立法工作規(guī)定》《交通法規(guī)制定程序規(guī)定》《證券期貨規(guī)章制定程序規(guī)定》《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《海關(guān)關(guān)務(wù)公開辦法》等。因此，有了這些法律和規(guī)章來(lái)做保障，民告官變得越來(lái)越普遍，勝訴的幾率越來(lái)越大，部分地方政府及其公務(wù)人員的恣意行政行為也得到有效制約。

（三）行政自律：行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的自我反思平衡

其一，表現(xiàn)最為明顯的是對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)的行政法規(guī)、規(guī)章、條例和解釋等進(jìn)行清理，既有助于政府瘦身，也有助于行政行為與時(shí)俱進(jìn)，這是自1983年以來(lái)我國(guó)政府一直在進(jìn)行的活動(dòng)，也構(gòu)成一種非常必要和有效的行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督模式。諸如在2007年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新中國(guó)成立以來(lái)最全面最徹底的一次行政規(guī)章大清理，短短一年多時(shí)間，就有2320部規(guī)章被廢止和宣布失效，修改或擬修改的規(guī)章達(dá)到2542部。2013年8月，中共中央又對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行大清理，發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，“在1978年至2012年6月間制定的760多部（件）黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，有300部（件）被廢止和宣布失效，467部（件）繼續(xù)有效，其中42件將作出修改”［10］。

其二，不少地方政府推出的“權(quán)力清單制度”或“負(fù)面權(quán)力清單制度”。體現(xiàn)出“對(duì)行政權(quán)力法無(wú)授權(quán)即禁止”的法理，即“把政府及政府部門行政職能、權(quán)限公布在陽(yáng)光下，以清單方式進(jìn)行列舉，其各級(jí)行政機(jī)關(guān)履行職能、行使權(quán)力范圍邊界，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定清單運(yùn)行”［11］，讓民眾對(duì)侵權(quán)的行政行為有據(jù)可查。這也使得行政機(jī)關(guān)的自我克制、自我約束的自制現(xiàn)象越來(lái)越趨于普遍化、恒定化。

其三，從強(qiáng)制行政走向非強(qiáng)制行政。2009年末，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入貫徹落實(shí)〈全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要〉的實(shí)施意見（征求意見稿）》中指出，要積極創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，更多地運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性執(zhí)法手段。的確，隨著權(quán)利主張變得越來(lái)越普遍，行政執(zhí)法要求越來(lái)越藝術(shù)，而不再是單一的簡(jiǎn)單粗暴的方式實(shí)施行政強(qiáng)制，善于運(yùn)用柔性的行政指導(dǎo)和基于市場(chǎng)契約精神的行政合同等。

其四，處理好與行政自由裁量權(quán)之間的關(guān)系。行政自制更多強(qiáng)調(diào)積極的行政行為，賦權(quán)給行政機(jī)關(guān)和決策主體自由裁量權(quán)越來(lái)越普遍，諸如人大機(jī)關(guān)越來(lái)越多地委托行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行行政立法，當(dāng)然可以對(duì)行政自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，但對(duì)自由裁量權(quán)使用的恰當(dāng)程度也對(duì)行政自律提出強(qiáng)烈訴求。

其五，行政自律也能從傳統(tǒng)中獲得啟示，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化?；厮輾v史我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在幾千年吏治與治吏的博弈史中形成了比較獨(dú)特的對(duì)官吏權(quán)力自我監(jiān)督的制度及其文化基因，這對(duì)于我們研究在當(dāng)下中國(guó)如何貫穿行政自我克制和自我約束富有啟發(fā)意義。

三、當(dāng)然，行政民主在推進(jìn)的過(guò)程中也表現(xiàn)出一些突出問(wèn)題

（一）公民參與的決策民主化還停留在比較低的層次上

就拿行政聽證制而言，制度設(shè)計(jì)的初衷是為了基于公民參與的自主性來(lái)行使公民與行政主體之間的交互性博弈的權(quán)利，真正建構(gòu)起行政協(xié)商的程序機(jī)制。即“公民可以憑借其在行政協(xié)商程序中所擁有的權(quán)利，最終對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。換言之，行政協(xié)商程序是一種以公民的程序性權(quán)利為核心所構(gòu)建的程序機(jī)制”［12］。然而，從現(xiàn)階段的行政聽證實(shí)施效果來(lái)看，常常受到人們的質(zhì)疑詬病，公民的參與更多體現(xiàn)的是所處“初級(jí)階段”的形式意義，獲得的也更多是一種消極的辯護(hù)性權(quán)利。如聽證會(huì)中受公眾和媒體的質(zhì)疑最多的是聽證代表有“多大程度的代表性”和“多大強(qiáng)度的代表能力”，以至于不少的價(jià)格聽證會(huì)走過(guò)場(chǎng)之后反而成為“漲價(jià)會(huì)”。正如王錫鋅教授所說(shuō)：“在我國(guó)的立法規(guī)則和政府立場(chǎng)表達(dá)過(guò)程中，雖然存在著各種可能的民意表達(dá)和公眾參與途徑，但民意表達(dá)的真實(shí)性及公眾參與的有效性卻始終令人懷疑，我們可能面對(duì)和承受制度變形的后果；民意被包裝、政府誠(chéng)意受到質(zhì)疑、公眾熱情受挫、規(guī)則和決策的民意基礎(chǔ)受到侵蝕——所有這些都可能引發(fā)公眾心理上對(duì)政府立場(chǎng)的普遍抵觸情緒，而心理上的抵觸情緒在特定條件下即可能轉(zhuǎn)化為行為的邏輯?！保?3］導(dǎo)致公民參與流于形式的原因很多，從行政機(jī)關(guān)的角度可能是源于中國(guó)威權(quán)體制的政治慣性延續(xù)，我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理，“以政府為中心、以行政權(quán)力為本位，行政主體主要運(yùn)用強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全方位的管制，它以單方性、命令性、強(qiáng)制性和封閉性為基本特征”［14］，因此，行政民主的改革因?yàn)殡y以沖破現(xiàn)有體制的限制而大打折扣。

（二）依法行政中的法律規(guī)章有待完善、過(guò)時(shí)的亟待清除、空白領(lǐng)域有待填補(bǔ)

盡管中國(guó)已經(jīng)邁向了依法治國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家征程，但是法治觀念深入人心需要時(shí)間發(fā)酵和沉淀，依法行政也需要以發(fā)展的眼光真正實(shí)現(xiàn)其法治意蘊(yùn)。其一，制度設(shè)計(jì)需要實(shí)踐的檢驗(yàn)來(lái)對(duì)它進(jìn)行修補(bǔ)完善。盡管“平衡論行政法學(xué)”成為未來(lái)的方向，然而“控制論行政法學(xué)”在法律規(guī)章中還有不少體現(xiàn)，諸如我國(guó)《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法”，這也就意味著“書面審查把申請(qǐng)人‘關(guān)在門外’，缺少面對(duì)面的交流、對(duì)質(zhì)與辯論，復(fù)議又在行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作，容易讓申請(qǐng)人心生疑竇，不信任、不接受復(fù)議決定”［15］。可見，這一規(guī)定的不足之處在于還是延續(xù)過(guò)去行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)地位，行政化的色彩依然濃厚，為什么不能改書面審查為與當(dāng)事人直接辯論商談呢？“只有當(dāng)事人參與了口頭論辯，才可能對(duì)裁決過(guò)程產(chǎn)生理解和信任裁決”［16］。這種參與式協(xié)商民主的闕如往往難以走出“控制行政法學(xué)”的困境，而把參與協(xié)商民主引入對(duì)行政復(fù)議法的修改完善中去，既有助于避免單方行政行為有失公允，也有助于贏取行政相對(duì)人對(duì)裁決的信任，避免不必要的沖突甚至上訪事件的發(fā)生。其二，盡管對(duì)行政法律規(guī)章的清理一直在進(jìn)行，但依然有不少不合時(shí)宜的舊規(guī)章制度在發(fā)揮著阻礙作用。不管是對(duì)舊規(guī)章制度的疏忽而沒(méi)有實(shí)際清理，還是利益在作怪以舊規(guī)章制度作為擋箭牌，帶來(lái)的制度桎梏只能是使人們難以樹立起制度權(quán)威。其三，對(duì)于法律空白地帶也應(yīng)該積極探索填補(bǔ)的可能。諸如“在現(xiàn)行的非強(qiáng)制制度中，雖然已經(jīng)有了一些對(duì)相對(duì)人投訴程序的規(guī)定，但這些規(guī)定還較為單薄，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的制度建設(shè)中加以細(xì)化，明確投訴主體、投訴條件、處理機(jī)構(gòu)、調(diào)查期限、舉證責(zé)任、認(rèn)定條件、告知權(quán)利等一系列相關(guān)事項(xiàng)。這也說(shuō)明現(xiàn)階段非強(qiáng)制行政行為的制度化仍處于起步階段，還應(yīng)在規(guī)范事項(xiàng)、責(zé)任類型和追責(zé)程序等方面進(jìn)一步加以完善”［4］。

（三）中國(guó)特殊國(guó)情帶來(lái)強(qiáng)制性行政權(quán)的慣性使得行政自律目標(biāo)難以落地

強(qiáng)制性行政權(quán)在當(dāng)前依然非常普遍，這也源于：其一，中國(guó)行政權(quán)由深厚的王權(quán)統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)，在向民主政治轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中容易回流。其二，盡管從全能型計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，但良序的市場(chǎng)秩序也正在成長(zhǎng)的過(guò)程中，市場(chǎng)并不是神話，種種亂象又依賴政府的監(jiān)管，再加上政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也積累了行政管控市場(chǎng)的權(quán)威，為強(qiáng)制性行政權(quán)的濫用留有余地。其三，中國(guó)也正處在一個(gè)打造服務(wù)型政府和進(jìn)行民生政治建設(shè)的時(shí)期，行政權(quán)力擴(kuò)充變得很普遍，“項(xiàng)目治理”構(gòu)成新時(shí)期國(guó)家治理新的問(wèn)題，即掌握資源分配的行政主體也很容易濫用行政權(quán)力。其四，處在轉(zhuǎn)型社會(huì)的巨型中國(guó)，群體性社會(huì)事件也越來(lái)越多，需要賦予行政主體及時(shí)應(yīng)對(duì)和果斷處理的權(quán)力，而往往見之于報(bào)端的是借助簡(jiǎn)單粗暴的行政方式來(lái)處理，帶來(lái)危機(jī)治理的效果不佳，等等。歷史和現(xiàn)實(shí)的特殊國(guó)情一起助推行政權(quán)力的膨脹，如何讓處于強(qiáng)盛的行政權(quán)力愿意自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯(cuò)，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政自律的理想目標(biāo)，這的確不是件容易的事情。好在是越來(lái)越多的人意識(shí)到：要“從命令行政、人情行政、經(jīng)驗(yàn)行政、多層行政、受控行政、身份行政走向承諾行政、制度行政、技術(shù)行政、參與行政、自主行政和契約行政轉(zhuǎn)變”［17］，行政主體無(wú)論是強(qiáng)制性制度變遷，還是誘致性制度變遷，都朝向行政自律的目標(biāo)改變。

四、探索完善行政民主的路徑

（一）以公共精神引領(lǐng)行政主體，使公民參與決策從形式走向?qū)嵸|(zhì)

公共精神以政治共同體為觀照對(duì)象，走出片面的以效率為導(dǎo)向而陷入的部門分割、區(qū)域孤立、個(gè)人異化等行政治理之困境，這也許是為什么要從“碎片化治理”走向“協(xié)同性治理”的原因。而要實(shí)現(xiàn)“協(xié)同性治理”，就需要擺脫行政主體單打獨(dú)斗的格局，轉(zhuǎn)型巨型中國(guó)所面臨的復(fù)雜問(wèn)題僅靠行政主體是解決不了的，以公共精神來(lái)塑造多元利益主體之間的基本政治共識(shí)，為多元主體間協(xié)商合作的可能性創(chuàng)造平臺(tái)。這也是東西方行政變革面臨的共同問(wèn)題：效率要擁抱民主，要求把市場(chǎng)模式、參與協(xié)商模式、非強(qiáng)制的柔性靈活模式等引入到現(xiàn)代公共行政理念中來(lái)。這樣一來(lái)，公民不再是行政統(tǒng)治的對(duì)象，而是參與政治共同體治理的不可或缺的主體，行政主體不管是被動(dòng)吸納民意表達(dá)，還是主動(dòng)制定民意輸出渠道來(lái)培育公民參與，公民權(quán)利和公共權(quán)力之間的良性互動(dòng)將構(gòu)成行政民主的愿景。

（二）非強(qiáng)制行政的制度化

非強(qiáng)制行政代表行政權(quán)力積極性的方面，通過(guò)行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)、契約合同行政等柔性方式來(lái)加以體現(xiàn)。為什么要把這些柔性行政行為制度化呢？原因如下：其一，常態(tài)化的行政行為需要以制度的方式固定下來(lái)，起到更好的社會(huì)引領(lǐng)作用。非強(qiáng)制行政的理念越來(lái)越深得人心，而且上述各種形式也被普遍運(yùn)用于對(duì)社會(huì)的治理中，將這些常態(tài)化的非強(qiáng)制行政行為制度化既有助于把它們固定下來(lái)，加以傳播，帶來(lái)的治理效果是能促進(jìn)非強(qiáng)制行政管理體系的穩(wěn)定性，提高行政主體被社會(huì)認(rèn)同度，也有助于在現(xiàn)有非強(qiáng)制行政制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)新更多的制度，讓非強(qiáng)制行政觀落地生根。其二，非強(qiáng)制性行政行為的制度化并不必然帶來(lái)對(duì)其靈活性的侵害。有人認(rèn)為把這類行政行為制度化，就會(huì)與靈活性相沖突，這種看法可能過(guò)于僵化地理解制度內(nèi)涵，制度并不完全表征為剛性和一刀切特征，制度也應(yīng)該包括其適用的彈性空間，這既是為了滿足現(xiàn)實(shí)的多樣性，也為制度生長(zhǎng)和變遷提供可能。其三，強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性權(quán)力的制度化主要是針對(duì)行政主體，避免行政主體行為的任意性。“其目的一方面是通過(guò)制度的方式將非強(qiáng)制行政行為固定下來(lái)，使非強(qiáng)制手段成為行政主體必須采取的行為方式，而不再是可為可不為的選擇性因素；另一方面則是通過(guò)權(quán)限、程序、步驟等條款規(guī)范行政主體的非強(qiáng)制行為，使其不再是無(wú)章可循的任意性行為”［4］。

（三）行政自律是行政民主的前提，完善行政自律

行政民主是以行政主體的放權(quán)和自覺(jué)接受來(lái)自內(nèi)部規(guī)約為特征，因而，行政自律構(gòu)成行政民主的前提。當(dāng)然，也有人認(rèn)為在民主前面加上行政這個(gè)前綴，就背離人民自治的民主原義，這種想法可能源于對(duì)行政權(quán)所表征的“惡”傾向抱有高度警惕，懷疑行政權(quán)內(nèi)斂趨善達(dá)成行政自律的可能性。盡管行政權(quán)力行使過(guò)程中趨惡性比較普遍，但我們也要保持對(duì)行政權(quán)力目的向善性充滿期待。當(dāng)然，馴服容易異化的行政權(quán)力不僅僅依靠來(lái)自外部的憲政框架施加的規(guī)約，更為根本的還是依靠行政主體自制。所謂“行政自制，指行政系統(tǒng)或者行政主體自發(fā)地約束其所實(shí)施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運(yùn)行的一種自主行為。即從行政權(quán)自身結(jié)構(gòu)入手來(lái)探討其自我約束與自我克制問(wèn)題，即探討屬于內(nèi)部行政法的行政權(quán)內(nèi)部控制的主動(dòng)性和自律性問(wèn)題”［18］。行政自律尤其在政權(quán)合法性處在上升階段是很普遍的現(xiàn)象，要有很高的自我約束和自我規(guī)制的道德意識(shí)來(lái)支撐，養(yǎng)成自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯(cuò)的習(xí)慣，才能既不使手中的行政權(quán)恣意妄為，也能夠放下身段、放權(quán)松綁使行政民主成為可能。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）05-0014-05

2016-04-10

馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目“‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局研究”（2015MZD004）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“全面推進(jìn)依法治國(guó)與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究”（14AZD133）

陳毅（1979—），男，河南信陽(yáng)人，副教授，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后研究人員、統(tǒng)一戰(zhàn)線基地兼職研究員，北京大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，從事民主理論和國(guó)家理論研究。