李莉

濮陽(yáng)市對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理、部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐與探索

李莉

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制部門作為配置黨的執(zhí)政資源和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工作部門，必須以新作為，主動(dòng)適應(yīng)“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員”的機(jī)構(gòu)編制工作新常態(tài)。2009年以來(lái)，濮陽(yáng)市把機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理、建立部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為機(jī)構(gòu)編制工作科學(xué)發(fā)展的具體實(shí)踐探索。筆者結(jié)合濮陽(yáng)市近幾年的實(shí)踐，對(duì)如何構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制予以探析。

一、濮陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)展概況

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理是由機(jī)構(gòu)編制審批機(jī)構(gòu)核定編制，進(jìn)行控編審核，實(shí)行定編定崗到人，確保具體機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)一致，實(shí)有人員和實(shí)有領(lǐng)導(dǎo)與批準(zhǔn)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相一致的工作制度。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門主要涉及機(jī)構(gòu)編制、組織、人社、財(cái)政四個(gè)職能部門，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要是指這四個(gè)職能部門的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。濮陽(yáng)市此項(xiàng)工作可以分為三個(gè)發(fā)展階段。

（一）機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作啟動(dòng)階段：2009年之前

2009年之前，濮陽(yáng)市市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人實(shí)行增人計(jì)劃管理，人事部門審核下發(fā)增人計(jì)劃卡，機(jī)構(gòu)編制部門未參與審核用編。2009年，按照中組部、中編辦、財(cái)政部和人社部《關(guān)于加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作的通知》（中編辦發(fā)〔2009〕39號(hào)）要求，濮陽(yáng)市人事局（濮陽(yáng)市編辦）對(duì)市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人實(shí)行了聯(lián)審聯(lián)批，分別由市人事局綜合計(jì)劃科審核計(jì)劃、政策法規(guī)科審核崗位，編辦綜合科審核編制余缺情況，經(jīng)以上部門科室主要負(fù)責(zé)人審核簽字后交由人事局（編辦）主要領(lǐng)導(dǎo)審簽，市人事局下發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人審核單、相關(guān)科室辦理工資和人事調(diào)動(dòng)手續(xù)，市財(cái)政局憑增人計(jì)劃卡辦理經(jīng)費(fèi)核撥手續(xù)。

（二）機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作建立完善階段：2010年至2013年

2010年，濮陽(yáng)市編辦單獨(dú)設(shè)置，列在黨委部門序列。為落實(shí)《中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》（廳字〔2011〕22號(hào)）中關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理部門與組織（人事）管理、財(cái)政管理等綜合約束機(jī)制的要求，濮陽(yáng)市在政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，分別在編制、組織、人社、財(cái)政部門“三定”方案中將進(jìn)人用編職責(zé)予以明確，即：市編辦根據(jù)用人單位編制余缺和編制結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行編制審核，同意后下發(fā)機(jī)構(gòu)編制審核通知單并在用人單位辦理入減編手續(xù)后出具入減編通知單；市委組織部、市人力資源和社會(huì)保障局憑機(jī)構(gòu)編制審核通知單辦理人員人事調(diào)動(dòng)手續(xù)；市財(cái)政局憑入減編通知單及市委組織部、市人力資源和社會(huì)保障局的手續(xù)資料辦理經(jīng)費(fèi)核撥和工資統(tǒng)發(fā)；機(jī)構(gòu)編制部門與相關(guān)部門要密切配合，各負(fù)其責(zé)，形成合力。

在工作流程上，先由機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)編制空缺和結(jié)構(gòu)比例空缺情況審核編制，若符合用編條件就下發(fā)機(jī)構(gòu)編制審核通知單，并抄送給人社部門。人社部門審核人員計(jì)劃、崗位、身份等，并憑機(jī)構(gòu)編制審核通知單辦理人事調(diào)動(dòng)手續(xù)。財(cái)政部門憑工資審批表、機(jī)構(gòu)編制審核通知單辦理經(jīng)費(fèi)核撥手續(xù)。

（三）機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化動(dòng)態(tài)管理階段：2014年以來(lái)

2014年，濮陽(yáng)市以市編委名義出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)〈濮陽(yáng)市市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人管理辦法〉的通知》（濮編〔2014〕36號(hào)），明確編內(nèi)進(jìn)人、年度控制、論證評(píng)估、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、順向流動(dòng)和公開選招的進(jìn)人選擇，依據(jù)公開招錄（招聘）、順向流動(dòng)和市直“三同”人員調(diào)整、逆向流動(dòng)和其他情況人員、配備領(lǐng)導(dǎo)干部、政策性人員安置和人才引進(jìn)等進(jìn)人渠道的不同，分別規(guī)定了編制、組織、人社、財(cái)政四部門在進(jìn)人過(guò)程中應(yīng)履行各自的職責(zé)分工。其中特別強(qiáng)調(diào)了四部門要自覺(jué)帶頭執(zhí)行市直機(jī)關(guān)和事業(yè)單位進(jìn)人規(guī)定，全面落實(shí)編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度，未經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門審核用編，組織、人社、財(cái)政部門不準(zhǔn)辦理相關(guān)手續(xù)。

在具體工作流程上，依據(jù)市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人途徑的不同，制定了不同的用編審核流程并在網(wǎng)站上予以公示。以逆向流動(dòng)為例，主要有四個(gè)環(huán)節(jié)：

1.編制部門受理單位進(jìn)人用編申請(qǐng)后，符合用編條件的，根據(jù)審批權(quán)限分別向常務(wù)副市長(zhǎng)或市長(zhǎng)初步匯報(bào)。

2.對(duì)于市領(lǐng)導(dǎo)初步同意的進(jìn)人用編，編制部門牽頭科室與市委組織部、市人社局牽頭科室溝通情況，通知用編單位與組織、人社部門結(jié)合，對(duì)人員條件進(jìn)行審核。

3.組織、人社部門對(duì)進(jìn)人條件審核后，符合辦理?xiàng)l件的，編制部門持用編審批表，組織、人社部門持進(jìn)人審批表，按照審批權(quán)限共同向市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)匯報(bào)，由市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)分別在用編審批表和進(jìn)人審批表上簽字批準(zhǔn)。

4.編制部門核發(fā)機(jī)構(gòu)編制審核通知單，用人單位向組織、人社部門提出用人申請(qǐng)，及時(shí)辦理進(jìn)人手續(xù)。

二、濮陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制存在的問(wèn)題

濮陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門之間雖然實(shí)現(xiàn)了從割據(jù)式管理到協(xié)作式管理的轉(zhuǎn)變，形成了既相互協(xié)調(diào)又相互制約的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效遏制了財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)，但是與“編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、財(cái)政供養(yǎng)數(shù)相對(duì)應(yīng)”的實(shí)名制管理目標(biāo)還有一定差距。這具體表現(xiàn)如下。

（一）信息交流不順暢。機(jī)構(gòu)編制部門與組織、人社部門的信息共享處于定期交換文件資料或信息數(shù)據(jù)的層面，機(jī)構(gòu)編制部門實(shí)名制管理數(shù)據(jù)庫(kù)與組織部門、人社部門的行政事業(yè)人員調(diào)資系統(tǒng)及公務(wù)員系統(tǒng)、財(cái)政部門的工資系統(tǒng)之間還處于相互分離狀態(tài)，更新數(shù)據(jù)不同步，傳遞數(shù)據(jù)不及時(shí)。究其原因就是編制、組織、人社、財(cái)政等部門各有一套財(cái)政供養(yǎng)人員管理數(shù)據(jù)，人員信息未能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性共享。

（二）指標(biāo)內(nèi)容不統(tǒng)一。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理要求每個(gè)人都對(duì)應(yīng)一個(gè)明確的編制狀態(tài)，即占用行政編制還是事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)是全額撥款還是差額補(bǔ)助或自收自支，也就是實(shí)名到人。但實(shí)際工作中許多政策性的規(guī)定難以落實(shí)到位。比如，人社部門核定崗位政策與機(jī)構(gòu)編制部門核定的結(jié)構(gòu)比例政策不統(tǒng)一，組織部門配備領(lǐng)導(dǎo)干部存在個(gè)別行政人員兼任事業(yè)單位主要職務(wù)、編制部門不好界定兼職人員所占編制情況，財(cái)政部門有時(shí)按實(shí)際單位收支收費(fèi)情況核撥部門經(jīng)費(fèi)與機(jī)構(gòu)編制部門核定經(jīng)費(fèi)形式不一致。

（三）工作程序較繁瑣。機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦理人員進(jìn)出相關(guān)手續(xù)時(shí)，需要往返組織、編制、人社、財(cái)政部門多次，程序較為繁瑣。很多重復(fù)的信息還需多頭報(bào)送，增加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位組織人事干部的工作負(fù)擔(dān)。究其原因就是，各部門以本部門政策規(guī)定為依據(jù)，設(shè)置了前置條件，放大了“部門權(quán)力”，用編程序還需進(jìn)一步優(yōu)化。以一名逆向調(diào)入事業(yè)單位人員為例，從辦理用編審核、人事調(diào)動(dòng)、工資核定、經(jīng)費(fèi)核撥、各類保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移到辦理入編手續(xù)、進(jìn)人實(shí)名制數(shù)據(jù)庫(kù)，需要經(jīng)歷4個(gè)部門18個(gè)科室。

（四）綜合約束難到位。在實(shí)際操作過(guò)程中，雖然建立了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是各部門之間或多或少存在著相互爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利的“越位”“錯(cuò)位”行為，以及推過(guò)攬功的“缺位”和不作為行為。個(gè)別時(shí)候存在人社部門自行安排事業(yè)單位招聘事宜，財(cái)政部門自行核撥工資經(jīng)費(fèi)，有時(shí)出現(xiàn)單位辦理入編手續(xù)時(shí)機(jī)構(gòu)編制部門不知情的尷尬情況。究其原因就是缺乏統(tǒng)一的操作平臺(tái)和剛性的約束機(jī)制，容易產(chǎn)生管理真空，這給吃“空餉”、超編進(jìn)人提供了可乘之機(jī)。

三、完善濮陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的對(duì)策建議

針對(duì)濮陽(yáng)市當(dāng)前存在的一些問(wèn)題，筆者認(rèn)為機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)名制管理應(yīng)采取“互聯(lián)網(wǎng)+”思維進(jìn)行自我創(chuàng)新和改造，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、大整合的管理模式，整合現(xiàn)有資源，建立以機(jī)構(gòu)編制部門為龍頭，組織、編制、人社、財(cái)政等多部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)的一體化信息平臺(tái)，健全多部門共建、共管、共享、共用、共促的工作制度，打造濮陽(yáng)特色的組織編制人事財(cái)政一體化信息管理模式，為科學(xué)管理機(jī)構(gòu)編制提供信息技術(shù)支持。

（一）明確責(zé)任分工，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)組織機(jī)制

機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)名制管理工作是一項(xiàng)龐大的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，靠機(jī)構(gòu)編制部門一家單打獨(dú)斗“唱獨(dú)角戲”是完不成、“唱”不好的。中央一直高度重視綜合協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立工作。2016年6月，中編辦、財(cái)政部為落實(shí)中央編委第一次關(guān)于建立部門間信息共享機(jī)制的要求，進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制部門與財(cái)政部門相關(guān)數(shù)據(jù)的共享與比對(duì)，派調(diào)研組到內(nèi)蒙古自治區(qū)就機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)和實(shí)名制數(shù)據(jù)與部門決算數(shù)據(jù)中的財(cái)政供養(yǎng)人員統(tǒng)計(jì)口徑差異進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。要做好機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作，應(yīng)向當(dāng)?shù)厥形姓饕I(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行專題匯報(bào)，并由黨委政府行文，規(guī)定編制、組織、人社、財(cái)政等部門及各機(jī)關(guān)事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理中的職責(zé)任務(wù)，要求相關(guān)部門明確分工，密切配合，各司其職，各負(fù)其責(zé)。對(duì)工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，作為機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的牽頭單位，機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)主動(dòng)多溝通、多協(xié)商，爭(zhēng)取各部門的理解和支持，努力實(shí)現(xiàn)“各家一把號(hào)，共奏一個(gè)調(diào)”的局面，有效維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）完善數(shù)據(jù)系統(tǒng)功能，建立信息共享機(jī)制

做好機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作，信息資源平臺(tái)建設(shè)是基礎(chǔ)，是載體，也是擺脫“各自為政”的局面重要抓手。信息資源平臺(tái)是指由機(jī)構(gòu)編制、組織、人社、財(cái)政等部門共同參與的組織人事編制與財(cái)政信息平臺(tái)。搭建一個(gè)信息資源平臺(tái)的好處是：一是可以改進(jìn)過(guò)去落后的信息儲(chǔ)存和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方法，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，便于查詢、統(tǒng)計(jì)相關(guān)信息；二是可以改變?nèi)耸戮幹乒芾碇匈Y源分散、部門分割和管理分治的格局，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程化、網(wǎng)絡(luò)化辦理；三是可以解決部門系統(tǒng)相互獨(dú)立、互不兼容的問(wèn)題，避免信息的重復(fù)輸入，減輕各機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事干部的工作負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)效能；四是可以形成監(jiān)督合力，對(duì)擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部等行為進(jìn)行有效遏制和約束，共同把住關(guān)口。

結(jié)合濮陽(yáng)市實(shí)際情況，要融合機(jī)構(gòu)編制部門的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)，組織、人社部門的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理信息系統(tǒng)和財(cái)政部門的預(yù)算和工資統(tǒng)發(fā)系統(tǒng)，研發(fā)濮陽(yáng)市組織人社編制財(cái)政一體化信息平臺(tái)。它涵蓋了機(jī)構(gòu)編制管理、公務(wù)員日常管理、事業(yè)單位人員日常管理、在職和離退休工資業(yè)務(wù)管理、財(cái)政預(yù)算和工資統(tǒng)發(fā)等業(yè)務(wù)。納入平臺(tái)運(yùn)行的是濮陽(yáng)市本級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位。根據(jù)各部門權(quán)限不同，信息平臺(tái)可建立三大辦公模塊：一是機(jī)構(gòu)編制管理模塊。它包括機(jī)構(gòu)設(shè)置管理、編制配備管理、職數(shù)核定管理、公開招錄（政策性安置）等其他用編管理、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)使用管理、編制文件管理、單位歷史沿革管理、機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查管理、事業(yè)單位登記管理等。二是組織人事管理模塊。它包括公務(wù)員招錄職位管理、公務(wù)員錄用管理、事業(yè)單位人員聘用管理、公務(wù)員調(diào)任轉(zhuǎn)讓管理、公務(wù)員登記管理、公務(wù)員自然減員管理、公務(wù)員在職和離退休工作管理、公務(wù)員（事業(yè)人員）職務(wù)任免管理、事業(yè)單位崗位設(shè)置和變更管理、公務(wù)員（事業(yè)人員）獎(jiǎng)懲管理、公務(wù)員培訓(xùn)管理、公務(wù)員（事業(yè)人員）年度考核管理、軍轉(zhuǎn)安置管理、軍轉(zhuǎn)家屬管理等日常管理業(yè)務(wù)。三是財(cái)政業(yè)務(wù)管理模塊。它包括財(cái)政預(yù)算和工資統(tǒng)發(fā)管理。對(duì)人員變動(dòng)信息，分別由組織、人社、財(cái)政等部門復(fù)核，編辦審核后錄入，實(shí)現(xiàn)組織、人社、編制、財(cái)政等部門共用一套數(shù)據(jù)，形成機(jī)構(gòu)編制部門嚴(yán)格核定編制、組織人社部門按編制配備人員、財(cái)政部門按編制和人員信息數(shù)據(jù)核撥經(jīng)費(fèi)的約束機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，可以探索實(shí)施濮陽(yáng)市組織人社編制財(cái)政一體化信息平臺(tái)網(wǎng)上審批，可采取集中部署數(shù)據(jù)，依托政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，提供網(wǎng)頁(yè)登錄的方式，形成以機(jī)構(gòu)編制核準(zhǔn)使用為前提、人事管理業(yè)務(wù)為支撐、工資核發(fā)業(yè)務(wù)為后盾的閉合管理流程，打造濮陽(yáng)市財(cái)政供養(yǎng)人員網(wǎng)上管理一條龍、平臺(tái)以外無(wú)審批的工作模式。

（三）完善配套措施，建立全程跟蹤問(wèn)效機(jī)制

為確保實(shí)名制信息真實(shí)、準(zhǔn)確，避免部門之間的“越位”“錯(cuò)位”“缺位”和不作為行為，必須制定出臺(tái)切合實(shí)際的措施。一是固化工作流程。具體包括編制、組織、人社、財(cái)政部門共同參與的一整套包含申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、公示、辦理、入編、減編、督查、處理、反饋等規(guī)范有序的工作流程圖，讓各部門“按圖索驥”，各負(fù)其責(zé)。二是執(zhí)行工作聯(lián)系制度。編制、組織、人社、財(cái)政部門在面向市級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位部署重要工作時(shí)，由主辦部門牽頭，召集相關(guān)部門共同會(huì)商研究后再行部署。要定期輪流牽頭召開聯(lián)席會(huì)議，每季度相互通報(bào)一次執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理情況等其他重要信息，定期核對(duì)納入財(cái)政開支單位人員的經(jīng)費(fèi)形式、實(shí)有人數(shù)、人員類別，定期通報(bào)公務(wù)員招錄、事業(yè)單位公開招聘、高學(xué)歷人才引進(jìn)等重大問(wèn)題，交流工作情況，共同研究對(duì)策措施。三是加強(qiáng)專項(xiàng)督查。制定專項(xiàng)督查辦法，聯(lián)合編制、組織、人社、財(cái)政組成審核專項(xiàng)督查組，邀請(qǐng)紀(jì)檢、審計(jì)、督查等部門一起參與，形成強(qiáng)有力的督查工作合力，共同對(duì)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作進(jìn)行督查，逐單位審核人員情況，及時(shí)糾正工作中存在的問(wèn)題，確保編制與實(shí)有人員一一對(duì)應(yīng)。

綜上所述，建立順暢高效的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，科學(xué)配置編制資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制部門向信息技術(shù)要編制，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者相信，只要相關(guān)部門以服務(wù)社會(huì)發(fā)展和辦事群眾為出發(fā)點(diǎn)，圍繞改革發(fā)展大局，摒棄部門利益，就一定能建立起適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（作者單位：河南省濮陽(yáng)市編辦）

責(zé)任編輯劉旭