浦生林

關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考

浦生林

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化行政執(zhí)法體制改革”的重大任務(wù)，落實(shí)這一任務(wù)，對于實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的到2020年“基本建成法治政府”的目標(biāo)意義重大。近年來，各地在推進(jìn)這項改革方面進(jìn)行了積極探索，取得了一定的成效，也遇到了一些需要深入思考和認(rèn)真研究解決的問題。

一、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革勢在必行

綜合行政執(zhí)法改革最早起步于1996年《行政處罰法》頒布實(shí)施后進(jìn)行的“相對集中行政處罰權(quán)”試點(diǎn)工作。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，要深化行政執(zhí)法體制改革。國務(wù)院已經(jīng)明確本屆政府任期內(nèi)要完成行政執(zhí)法隊伍清理工作。因而全面推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革工作是大勢所趨。

一是提升國家治理能力的內(nèi)在要求。行政執(zhí)法能力建設(shè)是法制政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是加快政府職能轉(zhuǎn)變、提升國家治理能力的主要載體之一。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，綜合行政執(zhí)法體制改革就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制，使政府的行政執(zhí)法制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)社會各項事務(wù)治理法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。綜合行政執(zhí)法是實(shí)施法律法規(guī)、依法管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的主要途徑，是構(gòu)筑國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，必須深化改革，明晰權(quán)責(zé)配置，完善運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化程序約束，為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范、公正文明執(zhí)法提供體制保證。

二是基層管理對象和人民群眾的迫切需要。我國現(xiàn)行行政執(zhí)法體制中執(zhí)法分工過細(xì)、職能趨同、機(jī)構(gòu)重疊、執(zhí)法職能過于分散，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會事務(wù)管理的大趨勢很不適應(yīng)。相關(guān)資料顯示，全國地方行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)約有8.6萬個，用于執(zhí)法的編制達(dá)150萬，其中，行政編制22萬，約占15%，事業(yè)編制128萬，約占85%。行政執(zhí)法主要分布在文化、環(huán)保、國土、城管、農(nóng)業(yè)、交通、食藥監(jiān)、水政、安全生產(chǎn)、海事航運(yùn)等方面?，F(xiàn)行分散的行政執(zhí)法體制，是造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法人員水平參差不齊、執(zhí)法質(zhì)效與人民群眾的期盼反差較大問題的重要原因。

吉林市曾開展局長接待日活動，其中一期的值守單位是城市管理行政執(zhí)法局。

三是推進(jìn)依法治國和法治建設(shè)的重要內(nèi)容。推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，有利于提高行政效率，有利于提高政府服務(wù)水平，有利于實(shí)施依法治國?，F(xiàn)行的執(zhí)法體制，大多延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思路和責(zé)任分工，雖然在個別領(lǐng)域有所改革和探索，但與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求不相適應(yīng)，在一定程度上影響了法治建設(shè)進(jìn)程。依法治國，人民群眾最為關(guān)注的是依法行政，只有堅持科學(xué)的嚴(yán)格的依法行政，才能為依法治國的其他方面作出表率，取信于民。堅持行政執(zhí)法體制創(chuàng)新，將立“新法”與改“舊法”有機(jī)結(jié)合，對不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，與上位法相抵觸、不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修改或者廢止。要合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

四是實(shí)現(xiàn)簡化職能和明晰權(quán)責(zé)的有效載體。綜合行政執(zhí)法直接面向市場經(jīng)濟(jì)主體，關(guān)系到政府的行政效率和公眾形象。在行政執(zhí)法體制改革過程中應(yīng)做到簡化職能，方便群眾，明確權(quán)責(zé)，維護(hù)良好的社會秩序，只有讓人民群眾感覺到執(zhí)法為公、執(zhí)法為民，才能樹立政府的良好形象。吉林省在機(jī)構(gòu)改革中對縣級市場監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，探索建立起了一支執(zhí)法隊伍、一個信息平臺、一種處罰文書、一個檢測中心、一套權(quán)責(zé)清單的“五個一”綜合執(zhí)法改革模式，結(jié)合建立省、市、縣三級政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單工作，進(jìn)一步厘清各級執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)，建立并公布了兩個清單，并將有關(guān)信息數(shù)據(jù)全部錄入全省行政職權(quán)信息管理系統(tǒng)，初步實(shí)行了規(guī)范化、信息化、動態(tài)化管理。

二、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革應(yīng)立法先行

行政執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，立法先行，以法律的形式進(jìn)行體制的頂層設(shè)計，避免改革出現(xiàn)“翻燒餅”。

一是加強(qiáng)立法規(guī)劃。立法是解決綜合執(zhí)法體制問題的最好手段和重要保障。深化綜合行政執(zhí)法體制改革，必須推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，要充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動和保障改革方面的重要作用，把改革決策與立法決策結(jié)合起來，及時地把改革開放的成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律，鞏固改革成果?！读⒎ǚā返男抻嗁x予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，而地方政府對綜合行政執(zhí)法法律法規(guī)的需求最為迫切。如果沒有國家層面的基本法作為指導(dǎo)，就難以保證地方政府綜合行政執(zhí)法立法質(zhì)量，容易造成地方法規(guī)的混亂，不利于理順綜合行政執(zhí)法體制。

二是制定立法計劃。去年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出專項部署。在城市管理工作執(zhí)法取得成效的同時，國家層面應(yīng)針對試點(diǎn)地區(qū)成熟的，可推廣、可復(fù)制的綜合行政執(zhí)法體制，加快制定立法計劃，盡快形成法律法規(guī)，以便在全國形成相對統(tǒng)一的各類綜合行政執(zhí)法隊伍，防止各地組建千差萬別的綜合執(zhí)法隊伍，走出組建拆分再組建的怪圈，維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性。

三是及時跟進(jìn)管理。縣級探索實(shí)施工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和食安辦“四合一”組建市場監(jiān)管局的改革，初步取得了一定的成效。但由于上下體制不統(tǒng)一，有的部門還以撥付經(jīng)費(fèi)、制發(fā)服裝等作為條件干預(yù)縣級部門開展工作。這在一定程度上影響和制約了市場監(jiān)管領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法體制改革。針對此種情況，應(yīng)及時出臺相關(guān)法規(guī)或文件予以規(guī)范，強(qiáng)化管理，確保改革成果得到強(qiáng)化。

三、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革須抓住契機(jī)

推進(jìn)綜合執(zhí)法工作要試點(diǎn)先行、積累經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革、行政管理體制改革和事業(yè)單位分類改革等整體協(xié)同推進(jìn)。

一是借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)集中推進(jìn)?？沙浞纸梃b試點(diǎn)省改革經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)城管領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法。吉林省有5個市（州）和22個縣（市）組建了城市綜合執(zhí)法局，相對集中行使市容和環(huán)境衛(wèi)生、工商（無照商販）、公安交通（侵占道路）、環(huán)境保護(hù)（構(gòu)筑物污損）、建筑市場（構(gòu)筑物修建改建）、機(jī)動車輛維修清洗（污損占道）等方面的行政處罰權(quán)，有效減少了同級政府多頭執(zhí)法問題，進(jìn)一步提高了執(zhí)法效能。

二是結(jié)合清理職能統(tǒng)籌推進(jìn)。隨著綜合行政執(zhí)法體制改革的逐步推行，不少行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法職能被剝離出來，在特定領(lǐng)域或區(qū)域形成了“多個行政業(yè)務(wù)部門、一個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的行政管理體制，無形中增加了行政系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)作成本。要在建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同時開展領(lǐng)域內(nèi)或區(qū)域內(nèi)行政管理體制改革，逐漸實(shí)現(xiàn)大文化、大資源、大環(huán)境、大交通、大衛(wèi)生、大農(nóng)業(yè)等大部門監(jiān)管體制，精簡地方政府部門，充實(shí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，防止“重部門、輕執(zhí)法”現(xiàn)象。

三是結(jié)合大部門制改革整合推進(jìn)。借助政府機(jī)構(gòu)改革和重點(diǎn)行業(yè)體制改革的有利契機(jī)，推進(jìn)市場監(jiān)管部門內(nèi)部綜合執(zhí)法和文化市場管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法。在2013年啟動的新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革中，吉林省將縣級政府工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)和食安辦4個部門的監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，組建了市場監(jiān)管局。在市場監(jiān)管局內(nèi)部，將原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)3支執(zhí)法隊伍整合組建綜合執(zhí)法大隊，集中行使質(zhì)量、計量、藥品、食品、化妝品、酒類稽查等職能，從而簡化了執(zhí)法程序，改變了過去一家企業(yè)需要接受多個部門監(jiān)管的狀況。2012年，結(jié)合推進(jìn)宣傳文化體制改革，全省9個市（州）和60個縣（市、區(qū)）全部整合組建了文化市場綜合執(zhí)法支隊（大隊），相對集中行使文化、出版、版權(quán)、文物、廣電市場等方面的行政處罰權(quán)。

四、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革須加強(qiáng)隊伍建設(shè)

打造一支政治合格、作風(fēng)過硬、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、廉潔勤政的高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，是構(gòu)建綜合行政執(zhí)法管理長效機(jī)制，提升行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、管理水平和效率的根本支撐之一。

一是嚴(yán)格執(zhí)法準(zhǔn)入門檻。要以地方法規(guī)或文件的形式對行政執(zhí)法人員管理規(guī)章進(jìn)行明確和規(guī)范。要推行實(shí)名制管理，嚴(yán)格實(shí)行綜合行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考核合格，不得從事執(zhí)法活動。合同工、臨時工以及借用人員等不得申請確認(rèn)行政執(zhí)法資格。建立行政執(zhí)法人員信息管理系統(tǒng)，通過政府網(wǎng)公示行政執(zhí)法人員有關(guān)信息，監(jiān)督行政執(zhí)法人員，市民可以查詢，以利于監(jiān)督。行政執(zhí)法人員被暫扣執(zhí)法證，注銷行政執(zhí)法資格、吊銷執(zhí)法證的，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也要通過行政執(zhí)法人員信息管理系統(tǒng)予以公示。

二是抓好隊伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法人員思想政治建設(shè)，可采取舉辦專題講座、研討、考察及以會代培、以案釋法等多種形式，以新頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)裙卜芍R和執(zhí)法人員職業(yè)道德規(guī)范為內(nèi)容對執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，不斷提升執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)。新進(jìn)行政執(zhí)法人員必須參加由法制部門組織的崗前培訓(xùn)，經(jīng)考核合格并取得“行政執(zhí)法證”后持證上崗。要推動綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法人員制式服裝和執(zhí)法標(biāo)識，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

三是強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制。有效的監(jiān)督約束機(jī)制是加強(qiáng)隊伍建設(shè)的必要手段。建立檢查監(jiān)督機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法崗位責(zé)任制和評議考核制，建立嚴(yán)格的錯案責(zé)任和違規(guī)執(zhí)法追究制度，堵塞工作中產(chǎn)生的或者可能產(chǎn)生的漏洞，防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，不斷完善用制度管理、讓群眾監(jiān)督、靠自我約束的有效監(jiān)管機(jī)制。要定期召開行政執(zhí)法服務(wù)對象座談會、系統(tǒng)行風(fēng)監(jiān)督員座談會，了解和掌握行政執(zhí)法隊伍建設(shè)情況，對行政執(zhí)法隊伍中的違法違紀(jì)行為，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（作者系吉林省機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長）

責(zé)任編輯羅文