□邵志華　陳乃林

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推進社區(qū)教育規(guī)范化、制度化建設略論

□邵志華陳乃林

摘要：我國社區(qū)教育發(fā)展經過多年實踐，取得了長足發(fā)展，也遇到了瓶頸制約。目前迫切需要研究解決的一個關鍵問題是，社區(qū)教育作為一種非正規(guī)教育，如何加強非正規(guī)性中的正規(guī)性——規(guī)范化、制度化建設？這些正規(guī)性又具體表現(xiàn)在哪些方面？通過實證研究，梳理了五個具體領域的建設內容，對社區(qū)教育的持續(xù)深入發(fā)展，具有明確的針對性和重要的指導意義。

關鍵詞：社區(qū)教育；規(guī)范化；制度化；建設

制度作為一種特定社會活動的規(guī)范，以及調整各主體間關系的規(guī)則體系，是社區(qū)教育實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。加強制度體系建設，也是社區(qū)教育發(fā)展到一定階段的必然要求。從制度體系的視角看，社區(qū)教育定位于非正規(guī)教育，但是，非正規(guī)不等于不正規(guī)。探索加強社區(qū)教育的規(guī)范化、制度化建設，不僅是推進社區(qū)教育深入持續(xù)發(fā)展的實踐訴求和重點任務，而且事關對非正規(guī)教育規(guī)律、特點的認識與把握，對社區(qū)教育品質發(fā)展具有保障性、引領性作用。

本文認為，加強社區(qū)教育的規(guī)范化、制度化建設，主要應體現(xiàn)在以下五個方面：

一、進一步創(chuàng)新社區(qū)教育管理的體制機制

我國的社區(qū)教育，經過多年的實踐探索，在社區(qū)教育管理體制方面，已經形成了黨委領導、政府統(tǒng)籌、教育主管、部門配合、基層實施、居民參與的基本格局，這是我國社區(qū)教育體制機制改革方面取得的一項重要成果。但以黨中央關于全面深化體制改革的要求對照，以人民群眾對社區(qū)教育的期盼衡量，就不難發(fā)現(xiàn)政府職能轉變仍有差距，社會參與不到位，市場主體尚缺位，急需在深化社區(qū)教育管理體制的改革創(chuàng)新方面狠下功夫。

當下，社區(qū)教育必須推進從管理到治理的創(chuàng)新與轉型。管理與治理雖只一字之差，但仍然具有明顯區(qū)別，簡要地說，管理一般是以權力為后盾的一元主體，通過自上而下的方式，帶有較多的行政管制色彩。治理則是建立在主體多元、平等協(xié)商基礎上的協(xié)同共治。我們理解，社區(qū)教育的治理體制架構，應當包括：以明確的法律法規(guī)體系為統(tǒng)領，以健全的領導決策體制為關鍵，以強有力的行政管理體制為核心，以扎實高效的實施運作體系為主體，以科學多元的評價體系為保證，形成一個系統(tǒng)完整、開放高效的治理體系架構。

推進社會治理創(chuàng)新，構建社區(qū)教育管理體制體系，應把握以下要點：

1.加強法律法規(guī)體系建設。從宏觀上看，社區(qū)教育單獨立法尚不可能，但可以納入《終身教育推進法》（《終身學習促進法》）；從地方性法規(guī)建設的視角，有些地方已經納入上位的教育法規(guī)體系，有的地方嘗試制定社區(qū)教育專門法規(guī)，以利社區(qū)教育的法律地位、作用、責任的保障與落實。

2.推動政府職能的轉變。在當前社區(qū)教育發(fā)展過程中，要從單一主體到多元主體、從主宰到主導的轉變。主導而不主宰，多元而不單一，指引而不包攬，簡政而不懶政。大事必管住，事務必放手，分清主次，放管結合，推進協(xié)同治理，追求善治佳境。

3.培育與發(fā)展社會組織。當前，相關社會組織的培育與發(fā)展，是構建社區(qū)教育治理體系的重點，也是能不能形成多元主體的關鍵所在，是發(fā)展社區(qū)教育的重要方向和目標追求。因此，政府應該積極扶持與發(fā)展多樣化的自主學習、互動學習、合作學習等形式的學習團隊（學習共同體），以及網(wǎng)絡學習、移動學習等多種形式，以推進多樣化的居民自主性學習，成為社區(qū)教育發(fā)展的主流趨勢。

4.市場機制有效介入。社區(qū)教育發(fā)展到今天，必須要破除社區(qū)教育公益性與市場經濟營利性二元對立的線性思維。在市場從基礎性地位上升到決定性地位的大背景下，市場機制對社區(qū)教育的作用與影響，是無法否定和回避的。政府引進社會資本，合作加強基礎設施和公共服務能力建設，已經給教育供給和服務提供了方向性的指引。社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展，應該通過購買服務、項目承包、共建共享等多種形式，發(fā)揮市場競爭性、效益性、效率性的優(yōu)勢，有力地推進供給側改革，提供適需對路的教育服務。

二、加強社區(qū)教育基地的標準化建設

與正規(guī)教育相比，非正規(guī)教育強調隨時隨地，強調方便快捷，強調適用實用。但是這樣的解讀不等于不需要標準化，問題在于需要一個什么樣的標準化。基于社區(qū)、面向居民的社區(qū)教育，同樣必須加強基地建設，通過基地開展各類社區(qū)教育活動，是最貼近百姓需求、展示社區(qū)教育特色的基本載體。

上海、江蘇、浙江等地的社區(qū)教育，多年來一直在推行社區(qū)教育基地網(wǎng)絡標準化建設，在省市級層面依托開放大學建立社會教育指導服務中心或學習型社會指導服務中心，在地級中心城市依托遠程教育機構或高職院校建立社區(qū)大學，區(qū)縣（市）層面建設社區(qū)學院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立社區(qū)教育中心（社區(qū)學校），居村層面建立村（居）民學校（學習點）。對于各級社區(qū)教育機構建設，如教學場所、教學設備、教學投入、教學人員等的標準條件，都有較為明確的規(guī)定與要求，并且進行驗收確認。有的在達標基礎上，開展了示范標準的建設及評價，以評促建設，以評促提高。

【案例】浙江省平湖市加強區(qū)（縣、市）、街鎮(zhèn)、村居三級社區(qū)教育基地標準化建設的做法：

自本世紀初以來，浙江省平湖市開展社區(qū)教育實驗工作，始終把社區(qū)教育基地的標準化、制度化建設作為社區(qū)教育實驗工作的重要抓手，在全市建立起了規(guī)范的社區(qū)教育三級基地網(wǎng)絡。

（一）明晰三級基地建設的性質、定位

平湖市人民政府先后正式發(fā)文，分別明確了平湖社區(qū)學院、鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心、（村、居）社區(qū)教育工作站的性質、職能。

——平湖社區(qū)學院是教育局下屬的社區(qū)教育業(yè)務指導機構，具有學歷教育、非學歷教育、職業(yè)教育、社區(qū)人才培訓、學習型城市教育網(wǎng)絡中心、自考助學、遠程開放教育等多種社區(qū)教育服務職能。社區(qū)學院為一級法人單位的教育實體和事業(yè)單位，社區(qū)學院實行社區(qū)教育管委會領導下的院長負責制。

——鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心是教育事業(yè)的重要組成部分，是平湖構建終身教育體系、建設學習型社會的重要途徑，是三個文明建設的重要陣地。鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心是利用本社區(qū)內各類教育、文化、科研、體育等資源，聯(lián)合各種社會辦學力量，面向社區(qū)成員舉辦各類教育培訓活動的機構，在市人民政府、街道辦事處和上級教育行政部門的領導下，開展各項社區(qū)教育工作，并接受其管理、監(jiān)督和評估。社區(qū)教育中心一般由鎮(zhèn)（街道）舉辦，由市教育行政部門審批。

——（村、居）社區(qū)教育工作站，是在所在鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心的指導下，利用本社區(qū)內各類教育、文化、科研、體育等資源，面向社區(qū)居民開展各類教育培訓活動的機構。

（二）制定了創(chuàng)建各類社區(qū)教育基地的要求和標準

1．鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心的設置標準：（1）配備政治素質較高，組織管理能力和協(xié)調能力較強，熟悉教育工作的領導班子；（2）配備素質好，業(yè)務能力較強，與專業(yè)課程和培訓項目相適應的比較穩(wěn)定的專兼職教師隊伍，并建設好熱心為社區(qū)教育工作服務的志愿者隊伍；（3）教學設施、辦公設備齊全，教室課桌椅配套，有專用的多功能多媒體教室，配備相應的現(xiàn)代化電教設備，建立遠程教育平臺；配備能滿足教學要求的教學和實驗儀器；擁有圖書3000冊以上，有關報刊6種以上；（4）有基本滿足培訓機構發(fā)展的資金投入和維持其正?；顒拥姆€(wěn)定經費來源。

2．社區(qū)教育工作站的基本條件。工作站由村、居委會、企業(yè)單位建立，由所在鎮(zhèn)、街道批準。社區(qū)教育工作站的基本條件為：具有不少于60至120平方的教室；要有一定的教育、教學設備；配備專兼職社區(qū)教育聯(lián)絡員1人；有維持其正?；顒拥慕涃M來源。

（三）明確社區(qū)教育隊伍的配置與要求

建設一支專職人員為骨干、兼職人員和志愿者為主體，達到常住人口萬分之一的社區(qū)教育工作者隊伍。平湖社區(qū)學院配備10名以上從事社區(qū)教育工作的專職教師，配足配全各鎮(zhèn)街道社區(qū)教育中心（成校）專職教師不少于3名。加強社區(qū)教育隊伍管理，通過培訓、進修、實踐鍛煉，不斷提升社區(qū)教育隊伍的整體素質，提高社區(qū)教育工作水平。

（四）明確社區(qū)教育的經費保障

市財政把社區(qū)教育經費納入全市教育經費的范疇，確保市級層面按常住人口每年每人不少于2元安排社區(qū)教育專項經費。鎮(zhèn)街道社區(qū)教育中心財務實行獨立核算制度，確保按常住人口每年每人5元以上標準安排社區(qū)教育專項經費，列入年度預算并逐年有所增長。同時要引導社會各界加大對社區(qū)教育的投入，對社區(qū)教育給予物力、財力、設施等多方面的支持，實現(xiàn)資源共享、互惠互利。堅持市場引導，社區(qū)學院及各社區(qū)教育中心取得收費許可后，借助社區(qū)學院的收費平臺，通過有償、低償辦學，推進社區(qū)教育的良性發(fā)展。

從以上平湖市案例，可以看出，社區(qū)教育基地網(wǎng)絡標準化建設，體現(xiàn)了如下兩個特點：

1．必須明晰社區(qū)教育基地網(wǎng)絡的基本要素，主要是社區(qū)教育機構性質、職能的定位；明確規(guī)范社區(qū)教育機構建設的基本標準，諸如管理班子、人員配備、設施設備、經費保障等方面的基本要求。這些都是社區(qū)教育加強規(guī)范化、制度化的基本要求。這就是說，社區(qū)教育盡管定位于非正規(guī)教育，但非正規(guī)教育不是不講條件和不要標準的教育，有效地保證了社區(qū)教育不致因為缺乏或不具備必要條件而導致亂像的產生。

2．這些標準體現(xiàn)了社區(qū)教育發(fā)展的特殊性和必要的正規(guī)性。和正規(guī)的學校教育（學歷教育）的要求，顯然要寬松和靈活，社區(qū)教育不必也不能完全照搬正規(guī)學校教育那一套標準和要求；同時要因地制宜，因時制宜，這是和社區(qū)教育的地域性、草根性特點緊密聯(lián)系在一起的。我國疆域面廣量大，各地發(fā)展很不平衡，社區(qū)教育基地標準化建設，決不可能一刀切，而應從實際出發(fā)，允許各地各按步伐差別化發(fā)展。經過一個時期實踐，隨著社會經濟教育發(fā)展水平的提高，與時俱進，相應地對原有標準進行修正和提高，以利把社區(qū)教育提升到一個新的水平。但必須強調的是，這些特殊性，決不意味著不講標準、不要標準。社區(qū)教育的規(guī)范化、制度化建設，是社區(qū)教育發(fā)展到一定階段的內在要求和必然趨勢。

三、加強社區(qū)教育隊伍的專業(yè)化

2013年，教育部職成司印發(fā)了關于《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》的通知，其中明確提出了從事社區(qū)教育工作人員的工作職責與要求。社區(qū)教育工作者是指社區(qū)教育的管理人員和專職教學人員，管理人員是指社區(qū)教育機構、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))及相關部門主要從事社區(qū)教育管理的工作人員；專職教學人員是指在社區(qū)教育機構中專職從事社區(qū)教育的教學、研究和輔導等工作的專業(yè)人員，包括社區(qū)教育中心（社區(qū)學院）、社區(qū)學校、市民學校等機構在職教師。

當前，社區(qū)教育工作者因其特殊的隊伍現(xiàn)狀、所承擔繁重的具體任務，不能再簡單地停留于傳統(tǒng)的“傳道、授業(yè)、解惑”者的“教師”角色，而應該側重于具有現(xiàn)代意識、完成社會發(fā)展所賦予社區(qū)教育工作者特殊使命的角色，這一角色突出表現(xiàn)為“組織者”、“管理者”與“輔導者”的角色。因此，社區(qū)教育隊伍，和正規(guī)的學校教育教師，既有共同的要求，要有一個教師基本的學歷水準、專業(yè)（學科）素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)，還要具有一些特殊性：

一是學科專業(yè)方面不一定固守學校教育教師一個要求，但綜合素質一定要比學校教育教師要求高，作為社區(qū)教育的教師，必須具有熱愛社區(qū)教育、鉆研社區(qū)教育的敬業(yè)精神，與社會各方聯(lián)系溝通和協(xié)調能力；聯(lián)系群眾、開展調查研究的能力；能夠爭取各方支持，善于調動各類資源的能力；教育活動的策劃（計劃）、組織實施能力，等等。所以，有學者稱社區(qū)教育的教師既要成為一個稱職的教師，又要成為一個社會工作者（甚或社會活動家）。

二是要求社區(qū)教育工作者一專多能。社區(qū)教育工作者，除了具備必要的科學文化素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)，還要求一專多能，成為一個多才多藝的“多面手”（甚或“雜家”），除了搞好教學或輔導，還要經常要去做業(yè)務管理工作，了解社情民意，做許多群眾工作，調動和發(fā)揮社會各方面能人，在社區(qū)教育中的作用，為教育所用，為居民服務。

這就給我們提出了一個如何實現(xiàn)社區(qū)教育隊伍專業(yè)化建設的新課題。

我們認為：第一，在社區(qū)教育工作者的素質標準方面，必須具備作為一個教師（管理者）應當具備的共同的基本的素質，同時，必須具備作為一個社區(qū)教育工作者的特殊素質，缺一不可，不可偏廢。第二，在教師專業(yè)職稱系列中，設置專門的社區(qū)教育教師門類，或者在相近的職稱系列中，劃出相應的社區(qū)教育工作者的評聘職位，給這些教師的專業(yè)成長提供上升的空間，實施正確的政策導向。第三，暢通人才培育的渠道。在高等學校相關專業(yè)中，設置社區(qū)教育專業(yè)方向，把社區(qū)教育教師納入培養(yǎng)培訓計劃；在社區(qū)教育工作者培訓計劃中，將社會學、社會工作的相關課程納入其中，強化社會學的知識背景和實踐能力；將社區(qū)教育工作者隊伍的繼續(xù)教育制度化、經常化，現(xiàn)在國家人社部已經將專業(yè)技術人員年繼續(xù)教育時限，從70學時提高到90學時，應當保證繼續(xù)教育的時間，提高繼續(xù)教育的質量，實施持證上崗的制度。

四、深化社區(qū)教育課程規(guī)范化特色化建設

社區(qū)教育課程建設的定位，既要遵循教育發(fā)展的共同規(guī)律，把課程作為社區(qū)教育的核心內涵來抓，同時又不能照搬正規(guī)學校的課程模式，深刻體現(xiàn)社區(qū)教育的規(guī)范性、特色性。為此，社區(qū)教育工作者勤奮實踐，深入探究，涌現(xiàn)了一大批課程建設的實踐創(chuàng)新成果。

（一）制定課程建設標準，為社區(qū)教育課程建設提供基本規(guī)范

【案例】上海市社區(qū)教育課程建設標準。上海市社區(qū)教育工作者深刻認識課程建設的重要性，在全國率先啟動社區(qū)教育課程和教學資源建設標準建設，對于促進社區(qū)教育課程科學性、規(guī)范性建設發(fā)揮了引領性作用。

上海市學習型社會建設服務指導中心，先后于2008年發(fā)布《上海社區(qū)教育課程體系》，2010年出版《上海社區(qū)教育課程指導性大綱》，2012年又制定了指導性文件《上海市社區(qū)教育課程建設標準》和《上海市社區(qū)教育教學資源建設標準》，進一步推進上海社區(qū)教育課程和教學資源建設的持續(xù)發(fā)展。

該社區(qū)教育課程建設標準，設置了課程設計、課程實施、課程評價、課程推廣與特色四個一級指標，需求分析、課程定位、課程目標、課程內容；課程師資、教學方式、教學條件、教學資源；學習效果評價、課程實施評價、課程內容與方式評價；應用推廣、課程特色等13個二級指標。接著又對印刷教材、音像教材、多媒體課件和網(wǎng)絡課件，分門別類提出了建設標準。

（二）制定課程建設指導綱要，為社區(qū)教育課程建設提供科學指導

【案例】沈陽市社區(qū)教育課程指導綱要。沈陽市教育行政部門及教育科研部門，2014年制定頒布了《沈陽市社區(qū)教育課程指導綱要》，將學校教育課程建設的普遍性與社區(qū)教育課程建設的特殊性結合起來，提供了一個在市級層面，加強社區(qū)教育課程科學性、規(guī)范性建設的指導樣本。

《指導綱要》把社區(qū)教育課程分成4大系列（“家庭生活系列”、“文娛休閑系列”、“實用技能系列”、“公民修養(yǎng)系列”）18小類，按照系列——類——課程——單元四個層級謀篇布局，每類課程由概述和示例兩部分構成，概述主要包括課程說明、課程目標、課程內容、課程實施、課程評價以及教學指導建議、學習指導建議、課程時數(shù)、課程資源推薦，示例部分選取了100門有代表性的課程，以示例形式安排在每類課程概述的后面。在課程實施中，對于教學（學習）方式的選用，現(xiàn)代信息技術、教學手段的應用，學習者體驗的過程性評價，都提出了指導性的意見。

（三）編制課程教材，為社區(qū)教育課程建設提供參照樣本

【案例】北京市朝陽區(qū)針對青少年（校外）、老年人、外來務工人員、家庭婦女、生活在本區(qū)的外國人等五大類人群，編寫系列社區(qū)教育教材，初步探索了以培育不同人群的素質標準為依據(jù)，建設社區(qū)教育特色化課程體系的路徑與模式。

北京市西城區(qū)社區(qū)學院為給公共交通文明引導員實施素質教育，通過調查問卷及分析，揭示出這些人員必須具備的素質內涵，構建素質模型；確定課程目標，編制課程大綱，研編了一套《公共文明引導員素質教育讀本》，融獨創(chuàng)性、專業(yè)性、實用性于一體；實施教學培訓與考核，并將學習成果納入了西城區(qū)市民終身學習成果認證管理體系，為實現(xiàn)學習成果的認證轉換提供了重要保障。

浙江省的湖州、蕭山、慈溪等地方，專門就新型職業(yè)農民教育，開展理論和實踐（實務）研究，編制課程資源、教學計劃和實施辦法，既體現(xiàn)了本土化、多樣化、生活化，又推動課程建設向科學性、規(guī)范性方向邁出了實質性的一步。

從以上事例也說明，推進社區(qū)教育課程建設，需要管理部門、業(yè)務部門、社會領域多力協(xié)同，把理論研究和建設實踐結合起來，互動互促、并舉并重；拓展視野，堅持合作共建、開放共享，促進課程資源使用效益的最大化。

五、促進社區(qū)教育評價的科學性

社區(qū)教育是面向社區(qū)各類人群、開展的旨在促進居民全面發(fā)展的教育。社區(qū)教育最大的特點是多樣性、人本性、豐富性、特色性，這就決定了對社區(qū)教育的評價，不能以單一的學歷或某一類別教育的標準，來評價或框定社區(qū)教育。

對社區(qū)教育的評價，應當堅持基本標準的一致性和多樣性、差異性相結合的原則。作為一種類型的教育形態(tài)，社區(qū)教育應該有一些基本的要求和規(guī)范，所謂“沒有規(guī)矩不成方圓”，對社區(qū)教育也是適用的。這也正是當社區(qū)教育發(fā)展到一定階段時，我們有可能、也有必要，來討論并推進社區(qū)教育規(guī)范化、制度化建設的基本依據(jù)。問題在于我們要科學把握，必須基于社區(qū)教育自身特點和實際出發(fā)的科學判斷，是在一定的區(qū)域范圍、一定的發(fā)展階段，相對性的標準和要求，決不能盲目照搬正規(guī)教育的標準，不能不分發(fā)展階段急于求成，也不能在全國范圍內搞一刀切。

對于正規(guī)教育的評價來說，結果和水平是很重要的，例如高考。但對于社區(qū)教育來說，從某種角度而言，體驗學習、參加本身就是一個效果，就是一種評價。所以發(fā)展性、過程性評價，社會評價、他人評價和居民自我評價，也是適合社區(qū)教育的做法。當然，社區(qū)教育不是不要考核，不是不重視結果。但社區(qū)教育不應強調單一的書面考試，應該找到更切合社區(qū)教育實際與特點的評價方式?？偨Y社區(qū)教育的實踐，去年，國家教育行政部門通過第三方，經過大規(guī)模的問卷調查，從認知度、認同度、參與度、滿足度和滿意度等幾個維度，對社區(qū)教育工作進行考察和評價，把評價從書面考試轉變到社會（問卷）調查，從“學業(yè)至上”轉變到“社會滿意”上來，更多地體現(xiàn)了評價的“人本”意識與人文關懷，體現(xiàn)了方法適合于工作、服務于內容的精準性、實效性，證明是行之有效的評價方式。

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責任編輯王國光

作者簡介：邵志華（1962－），男，浙江平湖人，浙江平湖社區(qū)學院院長，副教授，研究方向為成人教育與社區(qū)教育；陳乃林（1941－），男，江蘇通州人，中國成人教育協(xié)會咨詢專家，教育部社區(qū)教育培訓與研究中心專家，研究方向為終身教育與社區(qū)教育。

中圖分類號：G720

文獻標識碼：A

文章編號：1001－7518（2016）12-0072-05