許艷麗

轉(zhuǎn)型期俄羅斯社保制度改革的特點及啟示

許艷麗

蘇聯(lián)解體后，隨著向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，俄羅斯經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，原有的社會保障制度逐漸失去了賴以生存的基礎(chǔ)。在這種背景下，俄羅斯對社會保障制度進行了重大改革。

轉(zhuǎn)型期俄羅斯社會保障制度改革原因分析

（一）經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中社會保障體系的失靈

社會保障體系的失靈是俄羅斯進行艱難的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的最明顯也最不幸的結(jié)果。1991年12月蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府在經(jīng)濟領(lǐng)域推行“休克療法”，快速走向市場經(jīng)濟的發(fā)展道路。經(jīng)濟的急速轉(zhuǎn)軌使得原有的依賴計劃經(jīng)濟的國有企業(yè)效益下降，隨之而來的是國家加大了對商品和企業(yè)的財政補貼，國家財政背負(fù)了巨大壓力。俄羅斯的企業(yè)為其職員提供醫(yī)療、住房、娛樂設(shè)施和學(xué)校。企業(yè)管理者在轉(zhuǎn)軌過程中投機取巧，利用手中的權(quán)力滿足私利，灰色經(jīng)濟盛行，而此時控制腐敗的力量尚未形成，因此造成國有資產(chǎn)大量流失、企業(yè)職員卻無法控制管理者的不良行為。

更為難以控制的是，國家在私有化過程中把大部分企業(yè)以債券的形式發(fā)放給管理者和職員，政府失去稅基的同時，一方面繼續(xù)對國有公司和社會資產(chǎn)進行補貼，另一方面新成立的企業(yè)偷逃稅款的現(xiàn)象極其嚴(yán)重。以上種種原因造成社會保障資金來源幾近枯竭，快速私有化帶來劇烈的通貨膨脹又使得養(yǎng)老金的購買力大幅縮水。收入差距擴大造成貧富兩極分化，社會安全網(wǎng)已不能支撐越來越多的貧困人口。

（二）人口問題和經(jīng)濟危機對養(yǎng)老保險制度的影響

養(yǎng)老金問題是俄羅斯政府長期關(guān)注及想加以解決的問題。尤其是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后俄羅斯曾長期采用現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險制度，該制度的正常運行要求有合理的人口結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的經(jīng)濟狀況。由于俄羅斯在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機，社會矛盾與問題日益增多，諸如男性生存壓力大、酗酒抽煙、預(yù)期壽命減少、離婚率上升、健康狀況惡化、越來越多家庭不愿生養(yǎng)孩子等，使得俄羅斯社會勞動人口減少和人口負(fù)增長問題嚴(yán)重。人口問題和經(jīng)濟危機導(dǎo)致現(xiàn)收現(xiàn)付制度的運行基礎(chǔ)動搖，原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度已無法適應(yīng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要。俄羅斯的養(yǎng)老保險制度要擺脫完全依賴國家的福利模式，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟需求的一種養(yǎng)老保險制度。

（三）國際因素

20世紀(jì)80年代末，歐美各國政府都開始設(shè)法減少由財政收入直接支付的社會保障開支，鼓勵私人社會保險的發(fā)展。90年代以后，當(dāng)時智利的經(jīng)驗越來越受到世界各國的重視，拉丁美洲國家紛紛仿效智利，實行社會保障基金的私人化管理，歐美和前蘇聯(lián)東歐國家也紛紛減少政府對社會保障領(lǐng)域的干預(yù)，希望通過社會保障基金的增值和市場機制的作用來緩解人口老齡化的壓力，克服經(jīng)費不足的困難。從葉利欽時期開始，俄羅斯在養(yǎng)老基金投資運營管理模式中引入私人管理公司，并持續(xù)至今。

（四）理論視角——激進與保守之爭

俄羅斯歷史上，大西洋主義、斯拉夫主義和歐亞主義三大社會思想始終處于激烈的爭論之中。蘇聯(lián)解體后，左翼和共產(chǎn)黨主張保留國家對社會保障的全面責(zé)任，而激進的自由派則主張減少國家在社會保障方面的責(zé)任，更多地發(fā)揮市場機制的作用，由私人經(jīng)營的保險基金取代原先完全由國家管理的社會保障體制。葉利欽上臺初期，實行激進的自由主義改革，大西洋主義開始盛行。俄羅斯一些人主張采納世界銀行的建議，建立一個將現(xiàn)收現(xiàn)付的第一支柱和帶有預(yù)籌資金的個人賬戶的第二支柱及自愿的職業(yè)養(yǎng)老金的第三支柱相結(jié)合的多支柱體制，通過長期削減現(xiàn)收現(xiàn)付體制的規(guī)模來減少風(fēng)險，將基金的管理交給市場，通過高回報、透明度和個人選擇來產(chǎn)生更好的養(yǎng)老金，將社會保障資金多樣化，在一個不確定的世界里提高靈活性。在葉利欽時代，由于各方面因素的制約，社會保障制度的改革嚴(yán)重滯后。普京上臺以來內(nèi)涵不斷豐富的新保守主義理念，核心是恢復(fù)俄羅斯傳統(tǒng)文化，加強中央集權(quán)并恢復(fù)俄羅斯強國地位。

普京在經(jīng)濟上建立八大國有控股公司和石油收益穩(wěn)定基金，其中國際福利基金用于健全國民福利。繼“俄羅斯新思想”和“可控民主”主張后，“主權(quán)民主”在2005年被提出，強調(diào)俄羅斯必須走自己的路，不能實行西方式的自由民主，用反西方主義來強化大眾心理，這是當(dāng)代俄羅斯意識形態(tài)的核心所在。

轉(zhuǎn)型期俄羅斯社會保障制度改革的兩大重要領(lǐng)域

（一）養(yǎng)老保障制度改革

第一階段：國家保險制向社會保險制的改革

蘇聯(lián)實施國家保險型養(yǎng)老保險，由政府和企業(yè)承擔(dān)社會保障的出資責(zé)任，個人不需交納保險費，只有基本養(yǎng)老金一個層次。

俄羅斯在葉利欽執(zhí)政時期，政府為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，通過制定《養(yǎng)老金法案》，建立了與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的養(yǎng)老保障制度。1991年12月，俄羅斯政府通過了《國家退休基金法》，建立了獨立于國家預(yù)算的養(yǎng)老基金，實現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度從國家保險向社會保險的過渡。

這一階段俄羅斯的養(yǎng)老保險制度改革步履維艱，成效不明顯，主要原因是受到制度上的缺陷和改革環(huán)境不穩(wěn)定的雙重阻礙，缺乏與之相適應(yīng)的社會與政治制度等的配套改革。實質(zhì)上，這次改革是把原來國家包攬式的現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)槎喾焦餐?fù)擔(dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，但基本形式仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。

第二階段：建立統(tǒng)一社會稅，制度進一步完善

普京總統(tǒng)上任后開始實行一系列改革，首先進行養(yǎng)老保險制度改革和稅制改革。

普京政府利用2001年初國際石油價格上漲的契機，巨額石油出口收入被用來償還長期積欠的工資和養(yǎng)老金，同時大幅提高了工資和養(yǎng)老金水平。普京政府為促進經(jīng)濟增長，還出臺了一系列刺激內(nèi)需的配套政策。

1997年俄羅斯曾聽取世界銀行的建議設(shè)計養(yǎng)老保險“三支柱”，由于1998年金融危機的發(fā)生沒有落實，直到2001年底，俄羅斯通過出臺《俄羅斯聯(lián)邦國家養(yǎng)老保險法》（第166號）、《俄羅斯聯(lián)邦強制養(yǎng)老保險法》（第167號）、《俄羅斯聯(lián)邦勞動保險法》（第173號）和《俄羅斯聯(lián)邦稅法及關(guān)于稅收和保險繳納金規(guī)定的增補與修正》（第198號）四項聯(lián)邦法案，開始落實“三支柱”養(yǎng)老保險新制度。放棄建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上的名義繳費制，養(yǎng)老保險由繳費變?yōu)榘唇y(tǒng)一社會稅形式繳納，并把養(yǎng)老基金、社會保險基金、強制醫(yī)療保險基金3種國家預(yù)算外基金的保險費用統(tǒng)一社會稅合并在一起。

第三階段：稅收收入轉(zhuǎn)向保險費收入

2010年1月1日，俄羅斯政府啟動新一輪養(yǎng)老保障制度改革：廢除統(tǒng)一社會稅，向保險原則過渡，即公民所享受的養(yǎng)老金權(quán)利和養(yǎng)老金額度直接取決于每個人向國家養(yǎng)老基金的保險繳費。規(guī)定以年工資收入41.5萬盧布作為一個分界點，低于此收入的職工按照工資總額的26%繳費納入強制養(yǎng)老保險；5.1%納入強制醫(yī)療保險；2.9%納入社會保險基金。對于年工資收入超出41.5萬盧布的部分，不要求繳納強制養(yǎng)老保險費。

鑒于對26%的養(yǎng)老金繳費率一直存在爭議和批評，俄羅斯政府對2012－2013年的養(yǎng)老金繳費率進行了調(diào)整，從26%降到22%。2012年的繳費門檻設(shè)定為年收入51.2萬盧布，2013年的繳費門檻為57.3萬盧布，不超過收入門檻部分按22%的費率繳納，超過部分按10%費率繳費。其中對于1966年以前出生的公民，16%的繳費進入養(yǎng)老保險金賬戶（個人名義賬戶）；1967年以后出生人群的繳費中，10%進入養(yǎng)老保險金賬戶（個人名義賬戶），6%進入養(yǎng)老儲蓄金賬戶（個人積累賬戶），余下的6%不計入個人賬戶，作為基本養(yǎng)老金繳費，為每個公民提供最低的基本養(yǎng)老金保障。

（二）醫(yī)療保險改革

1.葉利欽時期的醫(yī)療改革

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯繼續(xù)沿襲免費醫(yī)療傳統(tǒng)，在1993年通過的聯(lián)邦憲法第41條明確規(guī)定：所有人都有保持健康和享有醫(yī)療幫助的權(quán)利。國家和市政醫(yī)療機關(guān)，必須依靠相應(yīng)的預(yù)算、保險金和其他收入，為居民提供無償?shù)尼t(yī)療幫助。不過，鑒于經(jīng)濟實力有限，資金的主要來源改為醫(yī)療保險基金。

1991年7月，俄羅斯通過《俄羅斯聯(lián)邦公民醫(yī)療保險法》，推出公民醫(yī)療保險的新舉措，實行強制醫(yī)療保險和自愿醫(yī)療保險相結(jié)合。主要采取以下措施：（1）設(shè)立強制醫(yī)療保險基金；（2）成立醫(yī)療保險公司；（3）有償醫(yī)療合法化。

2.2000-2004年的醫(yī)療改革

為使葉利欽時代建立起來的強制醫(yī)療保險制度有效運轉(zhuǎn)，俄羅斯進一步深化醫(yī)療保障制度改革，具體措施有如下幾項：

（1）開征統(tǒng)一社會稅，并把其中一部分納入強制醫(yī)療保險基金。強制醫(yī)療保險的繳費率是工資總額的3.6%，其中0.2%上繳聯(lián)邦基金，3.4%上繳地區(qū)基金。對于沒有勞動收入的居民，國家為其辦理醫(yī)療保險，保險費從國家預(yù)算中支出，其中保險費的繳納占強制醫(yī)保收入總額的90%以上。

（2）醫(yī)療分權(quán)改革。事權(quán)和財權(quán)分割為聯(lián)邦級，地區(qū)級和市政級。

（3）嘗試推行全科醫(yī)生制度。2003年在世界銀行建議下開始推行全科醫(yī)生制度，俄羅斯衛(wèi)生與社會發(fā)展部采取措施縮減兒科門診服務(wù)。這一舉措遭到公眾的抵制，被迫停止實施。迄今為止，全科醫(yī)生制度在為數(shù)不多的幾個地區(qū)推行，而且多是農(nóng)村地區(qū)。

3.2005年至今的醫(yī)療改革

2005年之后，俄羅斯的醫(yī)療改革以預(yù)防為主，2006年1月1日開始實施國家《健康》項目；俄羅斯聯(lián)邦政府每年批準(zhǔn)一個向俄聯(lián)邦公民提供免費醫(yī)療救助的國家保障計劃；提高居民藥物的保障水平，采取措施穩(wěn)定居民的藥物保障；實施并完善對母親和兒童進行醫(yī)療幫助的政策。

由此可見，俄羅斯醫(yī)療體系改革將會向前推進，改革的側(cè)重點還是以預(yù)防和改善為主，表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）增加醫(yī)療支出；（2）促進公平競爭，限制壟斷；（3）更加注重改革勞動人口，老年人、兒童和育齡婦女的健康狀況；（4）倡導(dǎo)健康生活方式；（5）改善工作環(huán)境。

俄羅斯社會保障制度的特色及對我國的啟示與借鑒

（一）俄羅斯社會保障制度的特色

1.重公平與基本保障。俄羅斯在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，雖然經(jīng)濟狀況一度惡化，社會保障制度也相應(yīng)進行了改革，但無論如何改革，其重公平與基本保障的特點基本沒變，具體表現(xiàn)在：（1）俄羅斯社會救助中體現(xiàn)的對暫時失去勞動能力，無工資收入，殘疾人等弱勢群體的保護；（2）俄羅斯社會保險中參保人員的平均分擔(dān)風(fēng)險，比如國家基本養(yǎng)老保險中對于無勞動收入群體實行免繳費，由聯(lián)邦財政給與支付；醫(yī)療保險中對于基本醫(yī)療服務(wù)實行全免費等做法；（3）俄羅斯的社會保障沒有過多地用身份加以區(qū)別，社會保障各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)人群全覆蓋；（4）盡管總體保障水平不高，但強化政府責(zé)任，充分利用公共資源，使俄羅斯人民全面受益。

2.國家承擔(dān)主要責(zé)任。俄羅斯在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于受到經(jīng)濟狀況困擾和財政壓力，社會保險部分改為由國家企業(yè)和勞動者三方承擔(dān)。同時我們看到，俄政府在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以至社會保障中一直扮演著重要角色，承擔(dān)了必要的轉(zhuǎn)軌成本，其一系列法規(guī)為社會保障的規(guī)范化運行提供了法律依據(jù)。

3.對特殊群體進行傾斜，設(shè)置優(yōu)惠政策。俄羅斯重視人力資源的發(fā)展，同時受到人口負(fù)增長帶來的巨大壓力，認(rèn)識到人口問題的重要性，重視家庭的長遠(yuǎn)發(fā)展。為了刺激人口增長，俄羅斯在社會保障領(lǐng)域一系列配套政策，如兒童津貼的數(shù)額增加：在出生時兒童津貼一次付清14500盧布。準(zhǔn)許給予第三個孩子兒童津貼。這是新的津貼，在低生育率地區(qū)已支付兩年。政府特別計劃拿出更多資金，只要出生率能上升。兒童一般免費獲得所有服務(wù)?！澳赣H資本”項目實施后，俄羅斯出生率提高了30%。母親家庭資本的使用極大地緩解了多子女家庭的經(jīng)濟條件。

4.不同層次全方位保障。俄羅斯除了社會保險體系之外，還有社會福利、軍人社會保障、補充社會保障等，尤其是建有較完備的配套體系，如國家就業(yè)支持體系和社會援助體系等，目的是要消除陷入貧困或淪為社會脆弱群體的風(fēng)險。所以其中包括一整套措施和戰(zhàn)略來完成下列任務(wù)：向所有居民提供最低水平的福利；把低收入居民階層的收入提高到貧困線標(biāo)準(zhǔn)，擴大社會財富的分享，提高社會脆弱群體的發(fā)展機會，全面顧及國家或地區(qū)總的經(jīng)濟發(fā)展因素等。國家支持和社會援助體系分為三個等級：聯(lián)邦社會援助體系，地區(qū)和市政社會援助體系，通過實施國家工程建立有效的社會援助體系。俄羅斯許多地區(qū)社會援助的特點是社會服務(wù)優(yōu)先于社會救助。

5.經(jīng)濟改革采用休克療法，社保制度改革采用漸進式。葉利欽上臺初期，實行激進的自由主義改革，短期內(nèi)迅速完成了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，而社會保障制度是在不斷微調(diào)中實現(xiàn)逐步改革。比如在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，俄羅斯政府沒有在醫(yī)療保險領(lǐng)域以市場化作為導(dǎo)向，而是在保證一定份額公立醫(yī)院和免費醫(yī)療的基礎(chǔ)上，伴之以自愿性醫(yī)療保險，輔之以適當(dāng)?shù)氖袌鼋槿脒M行融資，保證基本的公共利益需求。

6.從葉利欽時期的社會保障制度市場化改革逐漸理性回歸，不盲目遵從西方的價值觀和價值判斷，走適合俄羅斯自己的發(fā)展道路。從葉利欽上臺初期的自由主義，到普京上臺后遵行的新保守主義及其理念的不斷拓展，提倡國家主義、愛國主義與家庭主義，在經(jīng)濟發(fā)展水平有限的前提下，建立八大國有石油天然氣公司，利用國家能源性收入提高國民的福利收入，盡管目前俄羅斯的福利水平與歐洲相比較低，但在經(jīng)濟水平允許的情況下，已經(jīng)實現(xiàn)了普惠，并向弱勢群體傾斜。俄羅斯社會保障制度改革重視本國人的實際需求，尊重本國的政治經(jīng)濟歷史文化的特點，在適應(yīng)國際社會保障制度改革大潮的同時，政治精英達成基本的政治共識，并引導(dǎo)理論共識，使得俄羅斯人民保持相對穩(wěn)定的安全預(yù)期?？傊?，俄羅斯的社會保障制度改革基本遵循的大國之道，保持了本國應(yīng)有的基本特色。

（二）俄羅斯社會保障制度改革對我國的啟示與借鑒

基于我國與俄羅斯原有的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟體制有高度的相似性，都經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，俄羅斯社會保障制度的經(jīng)驗與教訓(xùn)給與我國一定的啟示與借鑒。

1.國家能力強的政府更要注重用公權(quán)力保障與改善民生。俄羅斯在轉(zhuǎn)型過程中盡管遇到各種各樣的困難，經(jīng)濟發(fā)展步履維艱，但在社會領(lǐng)域，俄羅斯政府排除了諸多障礙，保證社會的穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，其中的社會保障制度改革就是在政府的強力推動下進行的。我國政府也要積極履行提供社會公共服務(wù)的職能，堅持對人民負(fù)責(zé)的原則，取之于民用之于民。政府要加強對收入分配的調(diào)節(jié)，撥付適當(dāng)比例的國有資產(chǎn)投入到社會保障基金中。

2.必須堅持把社保作為國家發(fā)展的優(yōu)先方向，把握好注重民生第一與財政量力而行的關(guān)系。一個國家的社會保障制度的選擇受到本國的歷史、經(jīng)濟、政治、社會、文化及國際因素的影響，前蘇聯(lián)及俄羅斯在社會保障水平及覆蓋面等方面盡管與歐洲存在一定差異，但其始終堅持重公平與基本保障，在轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟改革采用休克療法，但社會保障制度改革采用漸進式，不盲目遵從西方的價值觀和價值判斷，走適合自己的發(fā)展道路。我國在30多年的改革發(fā)展過程中，社會領(lǐng)域的發(fā)展相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展的速度，通過社會保障制度的完善改善人民的生活，更好地促進社會公平正義是民生第一要義。

3.國家在社保中必須要承擔(dān)主要責(zé)任，讓人民充分享受改革發(fā)展成果。俄羅斯在社會保障制度改革中國家承擔(dān)必要的轉(zhuǎn)軌成本，在社會保障各領(lǐng)域向特殊群體進行傾斜，不同層次全方位保障，經(jīng)濟上建立八大國有控股公司和石油收益穩(wěn)定基金，其中設(shè)立國際福利基金用于健全國民福利，使得居民收入增長的速度持續(xù)超過國內(nèi)生產(chǎn)總值增速，本國人民得到實惠，處處顯示出國家在社會保障制度中承擔(dān)的主要責(zé)任。評價一個國家的發(fā)展，不僅要看經(jīng)濟總量、發(fā)展速度，更要看在多大程度上讓廣大人民群眾及時充分地享受改革發(fā)展成果。黨的十八大報告指出，讓人民共享改革發(fā)展成果，表明黨中央已經(jīng)把收入分配制度改革作為改善民生的重要舉措，逐步實現(xiàn)“國富”到“民富”的轉(zhuǎn)變。

4.注重夯實社保制度法律基礎(chǔ)。俄羅斯在社會保障制度改革中堅持立法先行，使改革有法可依，保證了改革的順利進行，頒布和修訂了近30部法律。我國目前在社會保障領(lǐng)域的立法還不盡完善，有待于進一步加強。

當(dāng)然，在借鑒俄羅斯經(jīng)驗的同時，應(yīng)當(dāng)考慮中俄兩國國情的異同，中俄兩國在社會保障制度設(shè)計中必須針對各自的不同國情，因此，俄羅斯的經(jīng)驗教訓(xùn)僅在某種程度上對中國具有借鑒作用。

作者系中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士后、中國勞動關(guān)系學(xué)院副教授