呂 鵬 林澤炎 朱 妍

“懶政悖論”的實(shí)質(zhì)是有效制度供給短缺

呂 鵬 林澤炎 朱 妍

2015年四季度以來(lái)，民間投資增速持續(xù)下滑。特別是今年前6個(gè)月，民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長(zhǎng)僅為2.8%。一時(shí)間，“民間投資”成了政府和社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。在調(diào)研過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，“懶政”以及與之相關(guān)聯(lián)的營(yíng)商環(huán)境變化，通常是許多企業(yè)家提及的影響民間投資的一個(gè)重要原因。就這一點(diǎn)，許多媒體也都做了各種報(bào)道，甚至高層也發(fā)出指示要對(duì)官員的“不作為”實(shí)施追責(zé)。但是，如果你去訪談?wù)賳T，幾乎沒(méi)有人會(huì)承認(rèn)自己“懶政”，更多的人會(huì)說(shuō)自己是在依法行政——很多事情不去做或沒(méi)有滿足服務(wù)對(duì)象的訴求，那是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)不允許。

我們把這種現(xiàn)象稱(chēng)之為“懶政悖論”：企業(yè)有訴求而無(wú)法得到滿足就說(shuō)政府官員“不作為”，甚至是懶政、怠政或庸政，而官員卻矢口否認(rèn)自己“不作為”，并且堂而皇之地說(shuō)自己在依法行政，何來(lái)懶政、怠政或庸政。真是“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”。原因究竟何在？現(xiàn)實(shí)中，有企業(yè)的合理發(fā)展需要確實(shí)因?yàn)檎邷?、模糊而沒(méi)有得到有效滿足。另外，我們不否認(rèn)極少數(shù)官員確有可能拿“依法行政”作借口而“不作為”，但大多數(shù)官員確實(shí)是在政策法規(guī)的邊界之內(nèi)忙碌，卻被企業(yè)或服務(wù)對(duì)象認(rèn)定為“不作為”。這其中到底存在什么蹊蹺？先讓我們來(lái)看看在調(diào)研中遇到的兩個(gè)案例。

第一個(gè)故事比較簡(jiǎn)單。伴隨著勢(shì)不可擋的老齡化和日益收緊的土地資源供給，有一位企業(yè)家看中了一個(gè)“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)業(yè)——?dú)浽針I(yè)。但他的投資卻遲遲無(wú)法落實(shí)。按照1992年的《公墓管理暫行辦法》規(guī)定，只有事業(yè)單位才能獲得在城里建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公墓的許可。事實(shí)上，我國(guó)今天依然沿用1992年的這項(xiàng)規(guī)定，根據(jù)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的戶(hù)籍性質(zhì)適用兩種公墓。公益性公墓只供集體經(jīng)濟(jì)組織的村民使用，而大多數(shù)城里人只能使用經(jīng)營(yíng)性公墓（民政部在2012年曾準(zhǔn)備為城鎮(zhèn)居民也規(guī)劃公益性公墓，但遺憾的是該規(guī)定至今仍未通過(guò)）?！耙粋€(gè)92年的規(guī)定，已經(jīng)完全不符合今天的形勢(shì)，但就是沒(méi)有辦法。以前很多人的（經(jīng)營(yíng)性墓地），都是違規(guī)弄的，我的現(xiàn)在就弄不了！”這位企業(yè)家很是憤憤不平。說(shuō)白了，民政部門(mén)的官員不批準(zhǔn)他的項(xiàng)目是完完全全地依法辦事。除非修改1992年的這項(xiàng)制度，他的項(xiàng)目要想合規(guī)幾無(wú)可能。顯然，這位企業(yè)家的投資遇到了制度供給不足。

第二個(gè)故事背后反映的鏈條比上一個(gè)稍微復(fù)雜一些。一位民營(yíng)企業(yè)家告訴我們，他正在將一片閑置廠房打造成文化產(chǎn)業(yè)園，“所有來(lái)視察過(guò)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都說(shuō)這是一件好事”。但是，問(wèn)題卡在了土地上。將土地性質(zhì)從工業(yè)用地轉(zhuǎn)成商業(yè)用地，雖然國(guó)土資源部門(mén)有一系列的規(guī)定，但在實(shí)際操作中，不同的地方政府對(duì)那些原則性規(guī)定的理解程度和執(zhí)行方式不盡相同。正是因?yàn)閲?guó)家政策并沒(méi)有規(guī)定得很具體，給地方政府的操作帶來(lái)了很大的靈活性，可以采取更加嚴(yán)格的措施，也可以采取“變通”的方式。在以前，一些地方自己探索，由某一部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)出臺(tái)地方性法規(guī)或者通過(guò)辦公會(huì)、紀(jì)要等形式處理。但近幾年，這些靈活性的做法已經(jīng)面臨著巨大的廉政和法律風(fēng)險(xiǎn)。為避免不必要的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府的處理方式就是更加嚴(yán)格——不批。這位企業(yè)家感到苦不堪言，“為了這個(gè)所謂的‘違規(guī)項(xiàng)目’，我每天要去5趟執(zhí)法局，‘陽(yáng)光’的事兒，必須要采取‘地下’的方式去運(yùn)作。以前做事兒不怕出事兒，領(lǐng)導(dǎo)還真愿意給你開(kāi)個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)?，F(xiàn)在1.7億投在里面，我還是想讓它運(yùn)作起來(lái)。說(shuō)不好聽(tīng)的，現(xiàn)在連給尋租的機(jī)會(huì)難道都沒(méi)了嗎？！”沒(méi)有了尋租的機(jī)會(huì)，是一件值得慶賀的好事。但那些有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目，沒(méi)有了政府部門(mén)的批準(zhǔn)，就沒(méi)法推動(dòng)。在這個(gè)故事里，企業(yè)家也遇到了制度供給不足（國(guó)家的正式制度規(guī)定模糊不清）。過(guò)去那些“非正式”的、“打擦邊球”的變通、試錯(cuò)和創(chuàng)新的各種風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，但其留下的空間又沒(méi)有及時(shí)地通過(guò)正式制度（尤其是黨規(guī)和法律）來(lái)清晰地界定行政權(quán)力邊界、提供政策依據(jù)。

在當(dāng)前傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷催生的形勢(shì)下，除了上述兩個(gè)案例故事所提到的政策滯后、政策模糊外，還有政策缺乏、政策執(zhí)行不到位等，都有可能出現(xiàn)“懶政悖論”現(xiàn)象。在系統(tǒng)推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)踐過(guò)程中，我們不僅要通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段嚴(yán)厲懲處官員的“不作為”，更要認(rèn)識(shí)、適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，踐行五大新發(fā)展理念，破除“懶政悖論”。破除“懶政悖論”問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō)，正確的改革方向，就是要補(bǔ)上有效制度供給不足這塊短板。正確的“補(bǔ)法”有兩個(gè)層面。

第一個(gè)層面是政治層面的。應(yīng)該讓地方政府官員靈活、透明地處理此類(lèi)審批時(shí)，鼓勵(lì)他們按照中央精神“大膽闖、大膽試”地推行改革措施，不再有“后顧之憂”。事實(shí)上，中國(guó)過(guò)去三十多年的經(jīng)濟(jì)奇跡在某種意義上就是源于基層非正式的創(chuàng)新與試錯(cuò)，這在很大程度上依賴(lài)于較為寬松的探索容錯(cuò)機(jī)制對(duì)基層人民群眾首創(chuàng)精神的尊重。在如此宏觀制度環(huán)境較為寬松的情況下，地方涌現(xiàn)出了各種體制機(jī)制創(chuàng)新和好的做法。然而，在沒(méi)有新的正式制度出臺(tái)的情況下，這種創(chuàng)新就有違規(guī)甚至違法之嫌，面對(duì)如此不確定性的定責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，官員在政策法規(guī)之內(nèi)的保守做法——人們所謂的“不作為”就成了最明智的選擇。由此看來(lái)，激勵(lì)官員作為的主要辦法不僅僅是物質(zhì)上獎(jiǎng)賞，更需要在心理上為他們解除后顧之憂。黨中央國(guó)務(wù)院其實(shí)已經(jīng)就容錯(cuò)機(jī)制做過(guò)多次表態(tài)。比如，在2016年的政府工作報(bào)告中就有“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。這釋放出了一個(gè)鮮明的信號(hào)：改革發(fā)展過(guò)程中要寬容“探索性失誤”，讓干部卸下思想包袱，敢想、敢做，更要引導(dǎo)干部嚴(yán)以用權(quán)，科學(xué)、民主決策，不斷提升執(zhí)政能力和水平。一些地方也跟進(jìn)頒發(fā)了自己的地方法規(guī)。比如，武漢市人大就在今年7月28日通過(guò)了一項(xiàng)決定，在容錯(cuò)機(jī)制方面，給容錯(cuò)界限做出“三個(gè)區(qū)分”，即將因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤、國(guó)家無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)、為推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)失，與不負(fù)責(zé)任亂作為的錯(cuò)誤、上級(jí)明令禁止后依然我行我素、謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。

更重要的是第二個(gè)層面要在政策法規(guī)方面上做好“加減法”。僅僅在政治上做出鼓勵(lì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要想真正把中央精神變成基層官員改革和創(chuàng)新的“定心丸”，除了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)需要做出更鮮明的表態(tài)之外，更重要的，恐怕不是由部委下發(fā)一系列的新文件剝奪地方政府可以“試錯(cuò)”的探索性靈活空間，或者在規(guī)則上規(guī)定得更“細(xì)”更“全”，而是恰恰相反：監(jiān)管的重點(diǎn)，不是帶來(lái)更多的問(wèn)責(zé)，而是去除對(duì)市場(chǎng)的那些不合理的監(jiān)管。我們要完善的、可操作的有效制度供給，更重要不是規(guī)定更多的細(xì)節(jié)，而是去減少那些細(xì)節(jié)，通過(guò)做“減法”的辦法去達(dá)到做加法的目的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，為了滿足市場(chǎng)主體的需要，除了寄希望于加快修改完善、制定政策法規(guī)，提供有效制度供給的常規(guī)做法外，在企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷出現(xiàn)的背景下，有必要采取改革開(kāi)放初期允許“傻子瓜子”發(fā)展的“等一等”“看一看”的案例試驗(yàn)法，允許探索，寬容失敗，給基層留足創(chuàng)新免責(zé)的空間。當(dāng)然，更加緊要的是要廢除不必要的“惡法”。這就需要進(jìn)一步加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度，尤其是簡(jiǎn)政放權(quán)的落實(shí)，廢除和停止執(zhí)行一切阻礙民間投資的那些部門(mén)審批權(quán)、資格認(rèn)定、門(mén)檻等。為什么官員的“懶”，會(huì)成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素？說(shuō)白了，還是因?yàn)檎臋?quán)力仍然過(guò)大，沒(méi)有權(quán)力的推動(dòng)，光靠市場(chǎng)的力量，項(xiàng)目和投資就會(huì)無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。如果有一天，即便官員們“懶”一點(diǎn)，管的事情少一點(diǎn)，但我們的經(jīng)濟(jì)依然能夠熱火朝天，我們的投資渠道依然可以暢通有效，我們的項(xiàng)目立項(xiàng)、施工和驗(yàn)收不再需要那么多政府部門(mén)的紅章子依然可以透明公開(kāi)地受到社會(huì)和市場(chǎng)力量的監(jiān)督，那么，市場(chǎng)上少一些忙忙碌碌而又言行有矩的官員的身影，又有什么大不了的呢？借用馬克思的一個(gè)句式，斬?cái)嗄切┎环奖闶褂谩⑹褂昧撕苡锌赡苓`反法律法規(guī)的權(quán)力，官員們失去的僅僅是尋租不得卻又戀戀不舍的“枷鎖”，而他們得到的是身心愉悅、風(fēng)清氣正的全世界。

作者分別為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所副研究員、全國(guó)工商聯(lián)研究室主任、上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所助理研究員