□陳向陽(yáng)　　謝爭(zhēng)艷（、廣州市財(cái)政局 政府采購(gòu)監(jiān)管處，廣東　　廣州5063；、廣州市財(cái)政局 法規(guī)處，廣東　　廣州5063）

GPA契機(jī)下我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的完善

□陳向陽(yáng)1謝爭(zhēng)艷2（1、廣州市財(cái)政局 政府采購(gòu)監(jiān)管處，廣東廣州510623；2、廣州市財(cái)政局 法規(guī)處，廣東廣州510623）

政府采購(gòu)伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨世界貿(mào)易的拓展而發(fā)展。世界貿(mào)易組織（簡(jiǎn)稱(chēng)WTO）于1994年發(fā)布《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱(chēng)GPA），倡導(dǎo)各國(guó)政府間采購(gòu)的國(guó)民待遇原則或非歧視原則。如何建立完善政府采購(gòu)制度以有效規(guī)范政府采購(gòu)行為，是各國(guó)政府以及國(guó)際組織共同面對(duì)之議題。WTO框架下，中國(guó)政府目前還沒(méi)有簽署政府采購(gòu)協(xié)議（GPA），但隨著近期中澳自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的簽訂，實(shí)質(zhì)上是中澳兩國(guó)議定有關(guān)GPA的條款，標(biāo)志著中國(guó)自貿(mào)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)。在GPA框架下完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度，日益受學(xué)界及實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。

政府采購(gòu)；法律制度；GPA

一、GPA框架下各國(guó)政府采購(gòu)法律制度之共同特征

長(zhǎng)期以來(lái)，立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法層次低下、法條前瞻性和包容性缺失一直是制約我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)范化、國(guó)際化發(fā)展的重要因素。2002年以財(cái)政部牽頭起草文稿為基礎(chǔ)出臺(tái)《政府采購(gòu)法》，2015年以行政法律形式出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，更多的政府采購(gòu)操作規(guī)范都以地方立法和財(cái)政部部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件形式出現(xiàn)。尤其是2015年出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，明顯體現(xiàn)了積極參與國(guó)際化的立法指導(dǎo)思想。截止2015年4月，GPA有包括美日英等發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的15個(gè)參加方共43個(gè)國(guó)家和地區(qū)。從1994年GPA協(xié)議簽訂及運(yùn)作20年來(lái)，豐富的理論探討及多年的法律實(shí)踐使GPA參與國(guó)的政府采購(gòu)立法淬煉得更為成熟和完善?？偨Y(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法特征無(wú)疑能為我國(guó)進(jìn)一步完善采購(gòu)法律制度提供豐富的素材和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）立法思想上貫徹推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易自由化

毋庸置疑，政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政的重要組成部分，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的重要措施。正是政府采購(gòu)規(guī)模和國(guó)際交流的不斷擴(kuò)大，向國(guó)外市場(chǎng)采購(gòu)商品和服務(wù)變得越來(lái)越普遍。具備“比較貿(mào)易優(yōu)勢(shì)”的外國(guó)供應(yīng)商和產(chǎn)品大量地流入，必然對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)造成較大沖擊，為此，許多國(guó)家開(kāi)始規(guī)制政府采購(gòu)，新的貿(mào)易保護(hù)主義開(kāi)始抬頭。一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到需要通過(guò)制定國(guó)際協(xié)議來(lái)規(guī)范政府采購(gòu)，“通過(guò)建立一個(gè)有效的關(guān)于政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法方面的權(quán)利和義務(wù)的多邊框架來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易更大程度自由化，改善國(guó)際貿(mào)易運(yùn)行環(huán)境。”GPA協(xié)定開(kāi)篇明義指出：“政府采購(gòu)需要建立一個(gè)有效多邊體制，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易更大程度的自由化和擴(kuò)大化，改進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的指導(dǎo)框架?！眹?guó)際貿(mào)易的自由化有賴(lài)于各國(guó)政府消除采購(gòu)中不可逾越的行政壁壘，促使和保障國(guó)際貿(mào)易的順暢流通。

（二）政府采購(gòu)立法和實(shí)操中堅(jiān)持適度考慮本國(guó)利益

GAP協(xié)定必須為弱勢(shì)經(jīng)濟(jì)國(guó)家提供相應(yīng)的保障和救濟(jì)措施，以吸引更多的國(guó)家參與，逐步地實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)一體化。GPA“例外條款”規(guī)定發(fā)展中國(guó)家在“1對(duì)1”與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行談判時(shí)，可對(duì)其國(guó)家的發(fā)展、財(cái)政、貿(mào)易需求和環(huán)境給予特別的考慮?！肮怖鏃l款”表述則有助于一些國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)的傾斜性政策來(lái)促進(jìn)本國(guó)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、增加民眾就業(yè)等公共利益的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)今世界經(jīng)貿(mào)互動(dòng)的程度不斷擴(kuò)大，政府采購(gòu)所占的經(jīng)濟(jì)份額也在飛速增長(zhǎng)，當(dāng)國(guó)際商品服務(wù)的流入嚴(yán)重?fù)p及本國(guó)民族工業(yè)、阻礙國(guó)內(nèi)勞務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展時(shí)，政府對(duì)國(guó)外供應(yīng)商采用適當(dāng)?shù)牟顒e待遇也是情理之中的事情?？紤]本國(guó)利益蘊(yùn)含在各個(gè)政府采購(gòu)立法之中，GPA成員國(guó)亦無(wú)例外，但最關(guān)鍵的無(wú)疑是把握“最大國(guó)家利益”界限與尺度。

（三）政府采購(gòu)體系建設(shè)目標(biāo)明確細(xì)致

GPA成員國(guó)的政府采購(gòu)體系建設(shè)內(nèi)容充分、體例嚴(yán)密。對(duì)其政府采購(gòu)的主體范圍、信息披露的法律制度、政府采購(gòu)的質(zhì)疑及救濟(jì)等內(nèi)容都有明確的規(guī)定。

2015年《預(yù)算法》修訂實(shí)施生效，學(xué)界對(duì)該法第十四條第三款“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)評(píng)價(jià)較高，認(rèn)為是繼《信息公開(kāi)條例》之后，政府采購(gòu)信息公開(kāi)制度前進(jìn)的一大步。但考察GPA政府采購(gòu)信息披露制度，其已經(jīng)明確規(guī)定披露（公開(kāi)）的內(nèi)容、方式、程序：政府采購(gòu)規(guī)則和程序，政府采購(gòu)政策法規(guī)和具體措施，政府采購(gòu)信息渠道，質(zhì)疑與訴訟程序。GPA信息披露制度已詳細(xì)而明確地規(guī)定了“政府采購(gòu)情況”所包括的具體情況和進(jìn)一步需要公開(kāi)的具體內(nèi)容。

二、我國(guó)政府采購(gòu)法律制度之缺陷

十多年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)立法取得了長(zhǎng)足發(fā)展，形成了以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》為主體，以行政法規(guī)政府規(guī)章為配套的政府采購(gòu)法律體制。但較于GPA框架下發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)十年立法精粹及運(yùn)行實(shí)踐，我國(guó)政府采購(gòu)法律體制仍存在不少缺陷。

（一）立法起草中的部門(mén)利益博弈與妥協(xié)

我國(guó)政府采購(gòu)立法起源于20世紀(jì)90年代末。在部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)下，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草并率先出臺(tái)《招標(biāo)投標(biāo)法》，隨即，財(cái)政部牽頭起草《政府采購(gòu)法》。由于兩部法律出臺(tái)的時(shí)代背景以及立法目的都有較大差異，故二者在概念界定、行為模式、監(jiān)督機(jī)制等方面都不相一致。兩法在適用范圍、運(yùn)行步驟、行為準(zhǔn)則、監(jiān)管流程、職權(quán)機(jī)構(gòu)上均體現(xiàn)鮮明的部門(mén)立法、職權(quán)立法特色。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法”?！墩少?gòu)法》第二十六條確定“公開(kāi)招標(biāo)”屬法定政府采購(gòu)方式。《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)施工監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)。即招標(biāo)投標(biāo)使用范圍至少包括重要設(shè)備、材料的采購(gòu)。而《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法，這里僅指“工程”適用招標(biāo)投標(biāo)法，排除其他貨物或服務(wù)的適用。顯然，兩部法律在適用范圍上有交叉重疊甚至是沖突之處。自1999年《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺(tái)，2002年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，對(duì)兩法規(guī)定的“工程”概念一直到2012年《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條，才對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條所稱(chēng)“工程”予以釋義。

法律的沖突和模糊在實(shí)踐中直接表現(xiàn)為行為主體對(duì)法律的選擇性適用，監(jiān)管部門(mén)相互推諉、搪塞，司法裁判法律適用上“舉棋不定”。十年實(shí)踐，對(duì)法律概念的界定存在立法真空和解釋空白，對(duì)法律適用的爭(zhēng)議和沖突持續(xù)不絕，積弊重重。而運(yùn)用行政法規(guī)予以立法解釋的路徑選擇，又使法律適用選擇存在先天不足，缺乏法理權(quán)威。

（二）政府采購(gòu)法律功能兼容性及拓展性不足

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第一條規(guī)定了該法立法目的：為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。第九條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”。結(jié)合立法初衷，立法目的集中于“資金利用效率”和“廉政”，立法功能缺乏國(guó)際化視野，僅立足于本國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，且扶持范圍有限，法律功能兼容性及拓展性不足。

GPA目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易更大程度的自由化和擴(kuò)大化，改進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的指導(dǎo)框架。GPA更多地突出國(guó)際經(jīng)濟(jì)的一體化，消除人為設(shè)置的貿(mào)易壁壘。按照我國(guó)1995年在APEC會(huì)議上達(dá)成《大阪行動(dòng)議程》所作出的最遲于2020年向APEC成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的承諾，政府行政決策層面及權(quán)力機(jī)關(guān)立法層面面臨巨大壓力。

（三）政府采購(gòu)范圍缺漏明顯

GPA的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于各成員方提出的出價(jià)清單。中國(guó)自加入WTO之時(shí)即成為GPA的觀察員，但至今仍未成為GPA的成員國(guó)，正是因?yàn)殡y以與其他成員就“出價(jià)清單”達(dá)成共識(shí)。出價(jià)清單的核心內(nèi)容即為政府采購(gòu)范圍的界定。一般意義上政府采購(gòu)范圍分為政府采購(gòu)的主體范圍、客體范圍和政府采購(gòu)限額。

1.政府采購(gòu)的主體范圍

政府采購(gòu)是為滿(mǎn)足政府采購(gòu)主體的需求，界定政府采購(gòu)的主體范圍是政府采購(gòu)的基本內(nèi)容。GPA界定政府采購(gòu)主體的標(biāo)準(zhǔn)為“政府控制”。GPA規(guī)定，政府采購(gòu)主體是“由直接或間接受政府控制的實(shí)體或其他組織政府指定的實(shí)體”。這里的實(shí)體不僅包括政府機(jī)構(gòu)，還包括由政府指定的實(shí)體，例如政府代理組織、公共企業(yè)、事業(yè)等公共機(jī)構(gòu)。從我國(guó)政府采購(gòu)法第二條規(guī)定看，我國(guó)政府采購(gòu)的主體包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。將國(guó)家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位納入政府采購(gòu)主體與GPA的規(guī)定是一致的，但團(tuán)體組織的劃入似乎不同于GPA。在我國(guó)政治體制下，具備獨(dú)立法人地位的團(tuán)體組織，例如各級(jí)婦聯(lián)、殘聯(lián)等，其從事通常是公益事業(yè)，與我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職能相似，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款。這與西方國(guó)家“自給自足”的團(tuán)體組織存在巨大差異，將其歸入政府采購(gòu)主體事實(shí)上也并不與GPA相沖突。而爭(zhēng)議最大的還是“國(guó)有企業(yè)”應(yīng)否納入政府采購(gòu)的主體范圍。顯然，我國(guó)法律將其排除在外。但按照國(guó)際通行做法，凡是使用政府財(cái)政支出的，無(wú)論該主體是政府機(jī)構(gòu)還是國(guó)有或民營(yíng)企業(yè)，都無(wú)一例外地歸入政府采購(gòu)的主體范圍。政府財(cái)政支持下的企業(yè)都或多或少地為政府所控制或能夠施加重大影響。盡管我國(guó)國(guó)企的市場(chǎng)化改革使其經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性有了顯著提高，但毋庸置疑的是，許多國(guó)有企業(yè)（水、電、煤、公共交通等資源及服務(wù)壟斷型）先天依然負(fù)擔(dān)著部分公共職能，享受?chē)?guó)家的特殊待遇。將這部分企業(yè)排除在外也是我國(guó)政府出價(jià)清單受到詬病的緣由之一。

2.政府采購(gòu)的客體范圍

我國(guó)《政府采購(gòu)法》將客體范圍定位為貨物、工程和服務(wù)，并在客體前加了“依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的”予以限定。但《政府采購(gòu)法》第七條規(guī)定“屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省級(jí)政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)確定并公布”；第八條對(duì)政府采購(gòu)限額的標(biāo)準(zhǔn)也作了類(lèi)似的規(guī)定。省級(jí)以上政府的主體的多元性和考慮標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致政府采購(gòu)客體范圍的不明確，這與GPA的規(guī)則明確性要求也是相沖突的。

《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。財(cái)政部以規(guī)范性文件形式出臺(tái)《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》、《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。由上述規(guī)定是否可以推導(dǎo)，我國(guó)政府采購(gòu)立法及實(shí)踐，能夠釋放到國(guó)際政府采購(gòu)份額僅僅為“進(jìn)口產(chǎn)品”，而未包括“國(guó)際化服務(wù)”。按照WTO項(xiàng)下《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，我國(guó)承諾逐步開(kāi)放本國(guó)服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)服務(wù)及服務(wù)提供者間的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)與國(guó)際化市場(chǎng)的聯(lián)系越來(lái)越密切，國(guó)際投資的范圍不斷拓展，服務(wù)的地域性和國(guó)際性界限日益模糊。以房屋租賃為例，外國(guó)自然人或公司購(gòu)買(mǎi)中國(guó)境內(nèi)合法產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)予以租賃，是否可以納入政府采購(gòu)范圍，此項(xiàng)在中國(guó)境內(nèi)依托不動(dòng)產(chǎn)的附屬服務(wù)屬性是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外。法條及規(guī)范性文件均對(duì)此未有任何明確界定和提供可合理推導(dǎo)的概念釋義。

另外，我國(guó)政府采購(gòu)法在客體范圍排除方面，僅在政府采購(gòu)法第八十四、八十五、八十六條中就緊急采購(gòu)、涉及國(guó)家安全和秘密的采購(gòu)以及使用國(guó)際組織和外國(guó)政府貸款進(jìn)行的政府采購(gòu)作了規(guī)定，其他方面都沒(méi)有明確列明排除。GPA設(shè)置的極具彈性的例外條款實(shí)際上賦予各國(guó)政府采購(gòu)立法非常大的空間，只要本國(guó)特別的制度安排不與GPA發(fā)生硬性沖突，并盡可能地?cái)U(kuò)大例外條款的適用范圍。而我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)狹窄的排除條款設(shè)置，極不利于對(duì)本國(guó)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)，在未來(lái)我們正式加入GPA后，被抑制的內(nèi)在沖突可能被大范圍激化。

（四）政府采購(gòu)程序規(guī)制和引導(dǎo)功能不足

從法律規(guī)定的主要內(nèi)容和功能來(lái)論，《政府采購(gòu)法》的立法目的是用于保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或者義務(wù)和責(zé)任得以履行的以有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律。程序法的主要功能在于及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貫閷?shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序。一套成熟的政府采購(gòu)法律制度必須具備高效的政府采購(gòu)程序、有力的監(jiān)督制約程序以及可行的質(zhì)疑與救濟(jì)程序。無(wú)論是GPA成員國(guó)還是我國(guó)的政府采購(gòu)法都用大量的篇幅來(lái)設(shè)計(jì)這些程序。然而現(xiàn)行的政府采購(gòu)法程序規(guī)制和引導(dǎo)功能未得到充分發(fā)揮。政府采購(gòu)程序未能發(fā)揮程序規(guī)范特有的簡(jiǎn)潔、透明、直接、多方參與、行為引導(dǎo)的功效。

1.政府采購(gòu)操作程序亟待明確

從我國(guó)政府采購(gòu)立法上看，對(duì)政府采購(gòu)程序進(jìn)行規(guī)范的條文設(shè)計(jì)粗糙且存在許多問(wèn)題。公開(kāi)招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要方式，卻以少量條文予以規(guī)范，簡(jiǎn)單的設(shè)計(jì)導(dǎo)致招投標(biāo)過(guò)程中重要的內(nèi)容被忽視或者簡(jiǎn)化。這些不足在以下幾方面表現(xiàn)得較為明顯：（1）我國(guó)政府采購(gòu)法缺少對(duì)采購(gòu)文件內(nèi)容、范圍及限制性、禁止性條款的規(guī)定。整部政府采購(gòu)法僅對(duì)作為采購(gòu)方式一種的“競(jìng)爭(zhēng)性談判”之“談判文件”內(nèi)容及范圍作出規(guī)定。即“談判文件應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容、合同草案的條款以及評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)”。誠(chéng)然《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）第十八條對(duì)招標(biāo)文件內(nèi)容予以規(guī)定。但其對(duì)“招標(biāo)文件”的約束和要求與《招標(biāo)投標(biāo)法》大體一致，僅有原則性、一般性規(guī)定，而無(wú)限制性、禁止性表述。而且整個(gè)政府采購(gòu)法律體系，對(duì)除公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判外的其他采購(gòu)方式的采購(gòu)文件編制缺乏明確要求。即使是最為簡(jiǎn)潔明了的詢(xún)價(jià)采購(gòu)程序，其必須建立在同質(zhì)化基礎(chǔ)上方可體現(xiàn)價(jià)格優(yōu)勢(shì)。鑒于缺乏對(duì)采購(gòu)需求的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化描述指導(dǎo)，采購(gòu)文件編制五花八門(mén)、各行其道。（2）缺少對(duì)中標(biāo)異常過(guò)程確認(rèn)的一般性、原則性規(guī)定和例外條款。“政府采購(gòu)”的中標(biāo)異常突出表現(xiàn)為中標(biāo)候選人資格否定后的后繼處理。例如《招標(biāo)投標(biāo)法》確定的原則性規(guī)定為“替標(biāo)”、“遞標(biāo)”。根據(jù)《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）第八十二條規(guī)定可能存在“廢標(biāo)”。又如，即使是根據(jù)前款規(guī)定“遞標(biāo)”，也只能在“中標(biāo)候選人中”重新確定中標(biāo)人。若所有中標(biāo)候選人資格均被否定，是否可以依評(píng)分表得分高低順次再行選定中標(biāo)候選人。立法的粗疏和模糊極可能引發(fā)招標(biāo)主體對(duì)中標(biāo)過(guò)程的隨意操控，而國(guó)際上對(duì)這方面通常是編制大量的規(guī)則以排除暗箱操控，消除投標(biāo)者的顧慮。（3）政府采購(gòu)合同的性質(zhì)界定?！墩少?gòu)法》第四十三條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。法條又隨即規(guī)定了“政府采購(gòu)合同備案”制度，彰顯濃厚的行政管理色彩。實(shí)際上政府采購(gòu)合同的成立、生效、履行等都伴隨行政權(quán)力的身影，絕不僅是規(guī)范民事關(guān)系的合同法的延伸適用。依照《合同法》第五十二條規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效”，除法院或仲裁機(jī)關(guān)外，任何人不得確認(rèn)合同無(wú)效。但政府采購(gòu)程序中，采購(gòu)合同是采購(gòu)過(guò)程的必然衍生，采購(gòu)過(guò)程的合法性、正當(dāng)性是采購(gòu)合同成立的前提條件。若在已簽訂采購(gòu)合同的前提下，知曉采購(gòu)過(guò)程出現(xiàn)重大違法或瑕疵，采購(gòu)合同的效力如何確定及執(zhí)行，無(wú)所適從。（4）缺乏對(duì)政府采購(gòu)主體和供應(yīng)商的權(quán)益同等保障的制度設(shè)計(jì)。設(shè)置投標(biāo)及履約保證金強(qiáng)化對(duì)供應(yīng)商服務(wù)的保障，但對(duì)采購(gòu)人隨意變更采購(gòu)合同實(shí)質(zhì)性需求、不及時(shí)履行采購(gòu)合同義務(wù)等內(nèi)容缺乏有效的經(jīng)濟(jì)制裁手段。忽略或偏袒任意一方都難以實(shí)現(xiàn)GPA下的公平原則。

具體到政府采購(gòu)的實(shí)踐操作中，政府采購(gòu)的核心程序“供應(yīng)商遴選”存在大量不規(guī)范。首先，政府采購(gòu)信息不透明。透明度原則是GPA的基本原則，是保證政府采購(gòu)公平、公正，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)資金高效利用的保證。然而由于政府采購(gòu)信息發(fā)布機(jī)制尚未健全，多元化的信息發(fā)布方式形式上為供應(yīng)商提供了多種了解的渠道，而實(shí)質(zhì)上難以為公眾了解的渠道方式卻限制了供應(yīng)商的知悉權(quán)。在邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中，信息不透明更是普遍存在。其次，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的審核及對(duì)供應(yīng)商的選擇不規(guī)范。政府采購(gòu)法規(guī)定了對(duì)采購(gòu)人可以要求供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況。但該條在實(shí)踐中是把犀利的“雙刃劍”。一方面是在實(shí)踐中演變?yōu)椤傲矿w裁衣”的尚方寶劍，大量投標(biāo)供應(yīng)商淪為陪襯擺設(shè)。另一方面采購(gòu)人想通過(guò)資格限制，選取誠(chéng)信度高、履約能力強(qiáng)的供應(yīng)商，又往往被投訴詬病“業(yè)績(jī)的相關(guān)性和真實(shí)性”。再次，具體的評(píng)標(biāo)、定標(biāo)過(guò)程不專(zhuān)業(yè)、不透明、不公正。在職業(yè)采購(gòu)人大行其是的今天，專(zhuān)業(yè)政府采購(gòu)人員缺失已引發(fā)了立法的重視。評(píng)審委員會(huì)成員更多地來(lái)自于社會(huì)信息的采集。專(zhuān)家分類(lèi)品目的不周延和“疊床架屋”在實(shí)務(wù)界屢遭詬病。采購(gòu)主體缺乏專(zhuān)業(yè)人才參與評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，組成評(píng)審委員會(huì)的人員“專(zhuān)家不專(zhuān)”、行業(yè)跨度大、“采購(gòu)專(zhuān)家萬(wàn)金油”，導(dǎo)致實(shí)踐中存在只重價(jià)格而不重質(zhì)量”的現(xiàn)象，更惡劣的是影響整個(gè)評(píng)標(biāo)過(guò)程的專(zhuān)業(yè)性、公正性。

2.政府采購(gòu)救濟(jì)程序的獨(dú)立性和公正性需完善

作為保障政府采購(gòu)流程正當(dāng)性的重要措施，政府采購(gòu)救濟(jì)制度的重要性毋庸置疑。然而，相對(duì)于GPA及其成員國(guó)的規(guī)定，現(xiàn)行的政府采購(gòu)法在這方面還存在下列缺陷：（1）質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足。我國(guó)受理政府采購(gòu)質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)主要有采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)。這些質(zhì)疑機(jī)構(gòu)既是當(dāng)事人，又是裁判機(jī)構(gòu)，其公正性先天不足。立法偏好上設(shè)置“質(zhì)疑、投訴前置性程序”，從本意上是參考借鑒我國(guó)行政復(fù)議內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制及復(fù)議前置的司法審查機(jī)制。但未考慮到政府采購(gòu)各參與主體的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)和職權(quán)立場(chǎng)。盡管存在自行糾錯(cuò)的可能，但作為收取“代理服務(wù)費(fèi)”作為營(yíng)業(yè)模式的“招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)”對(duì)“順利完成采購(gòu)工作”的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)使得其天然存在對(duì)“質(zhì)疑”的不滿(mǎn)與對(duì)立。采購(gòu)人更是基于采購(gòu)合同的當(dāng)事人身份定位，以最大限度促進(jìn)交易作為行為指南。（2）投訴主體范圍狹隘，廣義第三人的權(quán)利難以獲得救濟(jì)。我國(guó)政府采購(gòu)第三人僅限于因采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)成交結(jié)果使其受到損害的主體。有權(quán)啟動(dòng)投訴的必須是供應(yīng)商。即購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)并制作投標(biāo)文件方可取得投訴主體資格。購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)未參與投標(biāo)僅有權(quán)提出質(zhì)疑。概言之，即為那些參加部分或全部投標(biāo)的供應(yīng)商，會(huì)因?yàn)槠鋮⑴c政府采購(gòu)階段的深度而在身份上被區(qū)別對(duì)待。尤其是僅購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)而因標(biāo)書(shū)的“歧視性”“限制性”條款無(wú)法參與后續(xù)流程的作為廣義第三人的潛在供應(yīng)商則無(wú)法成為權(quán)利救濟(jì)的主體。（3）投訴處理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性待構(gòu)建。在政府采購(gòu)?fù)对V處理階段，財(cái)政部門(mén)作為監(jiān)管部門(mén)和投訴處理部門(mén)，其行政處理的公正性和權(quán)威性廣泛受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。其一，財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)?fù)对V處理部門(mén)的職能設(shè)定與其職權(quán)范圍不相匹配。立法起草者從部門(mén)職能的統(tǒng)一性和連貫性的角度，考慮到財(cái)政資金的預(yù)算、支付都經(jīng)由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌，在設(shè)計(jì)了“政府采購(gòu)合同備案”制度后，理所當(dāng)然地認(rèn)為，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)處理所有政府采購(gòu)?fù)对V。但在實(shí)踐中，政府采購(gòu)?fù)对V并非單純是財(cái)政資金的使用效益和預(yù)算正當(dāng)性問(wèn)題。更多是來(lái)自市場(chǎng)體系的無(wú)序化競(jìng)爭(zhēng)和法律懲戒機(jī)制的滯后帶來(lái)的市場(chǎng)主體相互攻訐、責(zé)難。政府采購(gòu)?fù)对V處理的絕大多數(shù)問(wèn)題是供應(yīng)商資格、業(yè)績(jī)的真?zhèn)危踔潦峭稑?biāo)文件的真實(shí)性和政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的充分性。政府采購(gòu)監(jiān)管在很大程度上淪落為對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行及競(jìng)爭(zhēng)秩序的維持和培育。立法者對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V的嚴(yán)峻性和復(fù)雜性估計(jì)不足，導(dǎo)致對(duì)職權(quán)主體的設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差。其二，采購(gòu)?fù)对V部門(mén)的投訴調(diào)查處理手段有限?！墩少?gòu)法》僅規(guī)定了財(cái)政部門(mén)的投訴處理職權(quán)，但未明確規(guī)定辦理投訴的調(diào)查手段和具體方式。且投訴處理時(shí)限嚴(yán)苛，僅30個(gè)工作日，未規(guī)定任何中止中斷情形（此點(diǎn)已在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十八條中得以修正，檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定及專(zhuān)家評(píng)審等，所需時(shí)間不納入投訴處理期限）。《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）以部門(mén)規(guī)章的形式確定了財(cái)政部門(mén)“處理投訴事項(xiàng)原則上采取書(shū)面審查的辦法。財(cái)政部門(mén)認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證，也可以組織投訴人和被投訴人當(dāng)面進(jìn)行質(zhì)證”。對(duì)投訴事項(xiàng)的有效回應(yīng)，包括必要的解釋和例證說(shuō)明是解決投訴糾紛的必要方式。但作為監(jiān)管部門(mén)，調(diào)查手段有限，處理事項(xiàng)時(shí)效性嚴(yán)苛。監(jiān)管部門(mén)在處理投訴事項(xiàng)時(shí)必然面對(duì)大量的“信息不對(duì)稱(chēng)”和超越職權(quán)范圍的事實(shí)認(rèn)定。以知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)政府采購(gòu)?fù)对V為例，供應(yīng)商投訴本次政府采購(gòu)中存在侵犯其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法事宜，但未有法院或知識(shí)產(chǎn)權(quán)修正主管部門(mén)的行政決定作為其主張侵權(quán)的事實(shí)依據(jù)。供應(yīng)商提起投訴，要求財(cái)政部門(mén)核查確定是否確有侵權(quán)事實(shí)，并要求核查競(jìng)爭(zhēng)方采購(gòu)文件。財(cái)政部門(mén)無(wú)從作為。其三，政府采購(gòu)?fù)对V處理的獨(dú)立性、終局性不足?！胺傻臋?quán)威并非來(lái)自于公正，而是來(lái)自于終局裁決”。GPA規(guī)定，締約方以書(shū)面形式規(guī)定一套保障供應(yīng)商獲得采購(gòu)活動(dòng)中期待利益的非歧視、及時(shí)、透明且有效的程序，并通過(guò)法院或其他公平、對(duì)了的審查實(shí)體以確保程序?qū)崿F(xiàn)。我國(guó)的政府采購(gòu)?fù)对V處理只是財(cái)政部門(mén)日常行政的一種方式，基本行為歸類(lèi)在“行政處理”及“行政裁決”中搖擺不定，但可以確定的是，采購(gòu)?fù)对V處理決定作為一項(xiàng)具體的行政行為是目前引發(fā)財(cái)政部門(mén)行政應(yīng)訴的絕大多數(shù)訴訟緣由。財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管處理并非是終局，其效力可能被行政復(fù)議、行政訴訟所推翻，其結(jié)論的作出，其可能會(huì)被（財(cái)政部門(mén)）同時(shí)遭遇和處理的舉報(bào)、信訪(fǎng)所影響并左右。采購(gòu)?fù)对V處理的獨(dú)立性和終局性不足必然制約著行政決定的公正性和權(quán)威性。

3.政府采購(gòu)的監(jiān)督程序

我國(guó)政府法律體制中的監(jiān)督機(jī)制存在如下不足：（1）外部性監(jiān)督和內(nèi)部性監(jiān)督制度不健全。前文已述，我國(guó)的政府信息公開(kāi)是處于漸進(jìn)式、逐步推進(jìn)的運(yùn)作狀態(tài)。各種有效政府信息的公開(kāi)，包括公開(kāi)范圍、內(nèi)容、程度、具體情況需不斷細(xì)化和深入。目前，外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難確切了解到公共資金的來(lái)源、用途及數(shù)額。即使是通過(guò)人大詢(xún)政，公民參政申請(qǐng)信息公開(kāi)的方式，所獲得的各種政府信息也因?yàn)榭趶胶捅硎龅牟灰恢拢瑹o(wú)法取得格式統(tǒng)一、形式兼容的信息源，整合、分析出整體的有效信息。而內(nèi)部監(jiān)督則因制度安排的缺失以及內(nèi)部人員監(jiān)督意識(shí)的薄弱也無(wú)法得到有效開(kāi)展。（2）監(jiān)督主體的不統(tǒng)一。政府采購(gòu)法規(guī)定的監(jiān)督主體是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，而招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的監(jiān)督主體是各級(jí)發(fā)改委，兩部門(mén)分別管轄?wèi)?yīng)由自己管轄的項(xiàng)目。而事實(shí)上，招投標(biāo)項(xiàng)目徹底地分散到各監(jiān)督部門(mén)管轄，項(xiàng)目的交叉可能導(dǎo)致部門(mén)監(jiān)督相互推諉或競(jìng)相監(jiān)督，最終不利于監(jiān)督順利實(shí)施。（3）小額采購(gòu)和分散性采購(gòu)監(jiān)督不力。我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)的法律建設(shè)主要是圍繞集中采購(gòu)和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上進(jìn)行的，因此，實(shí)踐中往往忽視了對(duì)小額采購(gòu)和分散性采購(gòu)的監(jiān)督。而這部分采購(gòu)卻常常成為“腐敗”的聚居地，集中和大額采購(gòu)的項(xiàng)目變相尋求分散采購(gòu)，以逃避政府采購(gòu)法的監(jiān)管。

三、GPA契機(jī)下完善我國(guó)政府采購(gòu)法律制度的探討

《政府采購(gòu)實(shí)施條例》的出臺(tái)，已表明立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)弊端的關(guān)注和對(duì)GPA協(xié)議的參考和借鑒。隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》兩部法律和相應(yīng)的實(shí)施條例的出臺(tái)和實(shí)踐，有理由相信，在GPA契機(jī)下，我國(guó)能夠全面地推進(jìn)政府采購(gòu)法律制度的完善。

（一）政府采購(gòu)立法統(tǒng)一化

政府采購(gòu)的分散立法模式存在著難以克服的沖突和困境，重構(gòu)政府采購(gòu)法律體系，統(tǒng)一政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法是未來(lái)立法之必然選擇。從目前的實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，兩法合一更是眾望所歸。目前，各地陸續(xù)推進(jìn)“公共資源交易中心”整合各類(lèi)交易及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革。公共資源交易管理體制改革作為政府行政管理體制改革的重要內(nèi)容，要求整合公共資源交易流程，形成統(tǒng)一、規(guī)范的業(yè)務(wù)操作流程和管理制度。此種政府體制改革的實(shí)踐需求必然反映對(duì)兩法統(tǒng)一立法的具體訴求。目前由于政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法中的部分法律條文的沖突，導(dǎo)致在交易平臺(tái)上出現(xiàn)若干問(wèn)題?！敖y(tǒng)一受理登記、統(tǒng)一信息發(fā)布”的基本工作要求出現(xiàn)摩擦不斷的情形，更遑論“交易中的投訴和監(jiān)管”等核心問(wèn)題的解決。處于政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的交叉范圍時(shí)限，適用何種交易規(guī)則和監(jiān)管模式？或者是已經(jīng)進(jìn)入公共交易中心予以交易的事項(xiàng)，從標(biāo)的和性質(zhì)上，應(yīng)當(dāng)納入政府流程，而實(shí)際上采用了工程招標(biāo)流程。如何確定投訴監(jiān)管部門(mén)和其交易行為的效力及正當(dāng)性？許多同時(shí)具有工程招標(biāo)資質(zhì)和政府采購(gòu)資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，適用何種監(jiān)管規(guī)則和檢查要求？種種實(shí)踐模糊、不確定甚至是沖突均要求政府采購(gòu)立法統(tǒng)一化，徹底解決法律內(nèi)在沖突。此外，在推進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一立法的進(jìn)程中，要特別注重各利益主體的“立法博弈”?，F(xiàn)行的政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法都分別內(nèi)含了各立法主體的利益訴求。而現(xiàn)在合二為一的立法行為必然會(huì)滲入利益相關(guān)主體間的實(shí)力較量。而事實(shí)上，只有給予各方主體充分的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愿望，以協(xié)商、辯論、妥協(xié)的方式表達(dá)各自訴求，才能最終產(chǎn)生合力效應(yīng)，共同促進(jìn)法律的完善。經(jīng)過(guò)公開(kāi)、公正的立法博弈也能最大程度地內(nèi)含各方利益，更有助于法律的順利實(shí)施。

（二）政府采購(gòu)法律目標(biāo)擴(kuò)張化

我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定了與GPA“非歧視原則、國(guó)民待遇原則、透明度原則”相近似的“公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正原則、誠(chéng)實(shí)信用原則”。公開(kāi)透明和公平競(jìng)爭(zhēng)隨著國(guó)際貿(mào)易自由化的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步拓展到國(guó)際貿(mào)易和服務(wù)領(lǐng)域。“公正原則”和“誠(chéng)實(shí)信用”原則不僅是政府采購(gòu)市場(chǎng)的立法表述，更是我國(guó)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的內(nèi)在要求。我國(guó)應(yīng)將這些原則真正貫徹落實(shí)到整個(gè)政府法律采購(gòu)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中。在發(fā)展中介機(jī)構(gòu)誠(chéng)信評(píng)定和責(zé)任追究懲戒機(jī)制、加大市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境保障建設(shè)的同時(shí)，對(duì)整個(gè)政府采購(gòu)過(guò)程的招標(biāo)、投標(biāo)、合同訂立和履行等賦以具體的規(guī)則保證，真正實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公正、透明。

（三）政府采購(gòu)法律范圍合理化

從政府采購(gòu)的主體范圍看，我國(guó)將具備公共職能的“國(guó)有企業(yè)”排除在外，與GPA附錄1附件3的要求是不相符的，這也是造成我國(guó)政府出價(jià)清單遲遲未能與其他國(guó)家達(dá)成共識(shí)的原因。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)情相對(duì)于其他國(guó)家有所不同，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，這也是我國(guó)公有制體制下的必然要求。如將所有的國(guó)有企業(yè)都納入政府采購(gòu)主體顯然會(huì)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成巨大的沖擊，然而全部排除國(guó)有企業(yè)既不客觀也不現(xiàn)實(shí)。因此，我國(guó)在與其他GPA國(guó)家進(jìn)行談判的時(shí)候，可以將負(fù)擔(dān)“電信、電力、供水、供氣等部分國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體的范圍，漸進(jìn)地推進(jìn)政府采購(gòu)主體的擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)在最大程度保障本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的情況下，促進(jìn)世界經(jīng)貿(mào)的自由化。

從政府采購(gòu)的客體范圍看，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)定：省級(jí)以上人民政府確定并公布集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額。而具體如何確定的標(biāo)準(zhǔn)不明確，自由裁量的邊界如果沒(méi)有限制必然導(dǎo)致腐敗、混亂。我國(guó)應(yīng)該參照國(guó)際通行慣例，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范各地政府的采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，并要求地方政府制定的采購(gòu)限額均應(yīng)高于中央政府采購(gòu)限額。針對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)價(jià)值評(píng)估制度的缺失，應(yīng)當(dāng)引入“正確表述采購(gòu)需求”的培訓(xùn)機(jī)制并發(fā)揮財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的評(píng)判監(jiān)督作用。經(jīng)過(guò)驗(yàn)收、結(jié)算后所進(jìn)行的對(duì)政府采購(gòu)效益的評(píng)估程序進(jìn)行具體規(guī)定。

（四）政府采購(gòu)程序健全化

1.政府采購(gòu)的操作程序

健全我國(guó)政府采購(gòu)程序，必須從以下幾方面著手：（1）盡快消除關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的使用銜接障礙，消除人為割裂兩部法律引發(fā)的內(nèi)在沖突。（2）對(duì)采購(gòu)文件應(yīng)載明的內(nèi)容予以統(tǒng)一規(guī)定，尤其是在準(zhǔn)確、規(guī)范表述“采購(gòu)需求”，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)和科學(xué)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)上下大功夫，促進(jìn)各地政府采購(gòu)的規(guī)范化。（3）對(duì)中標(biāo)原則的具體規(guī)則和中標(biāo)的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、明確化，增強(qiáng)其可操作性，同時(shí)對(duì)政府采購(gòu)合同區(qū)別于一般合同的方面作特殊規(guī)定。（4）就投標(biāo)以及履約擔(dān)保規(guī)定的不明確問(wèn)題，可參考《示范法》或者《世行指南》，完善有關(guān)擔(dān)保方面的規(guī)定。

針對(duì)實(shí)踐操作中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以考慮采用以下的手段予以完善：（1）大力發(fā)展電子化采購(gòu)。政府采購(gòu)發(fā)布的信息公知性不強(qiáng)，是傳統(tǒng)信息發(fā)布渠道的普遍性問(wèn)題，利用現(xiàn)代科技，開(kāi)發(fā)電子化采購(gòu)方式是國(guó)際政府采購(gòu)的新趨勢(shì)。通過(guò)建立一個(gè)龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，里面包括供應(yīng)商信息，產(chǎn)品信息，政府采購(gòu)信息等，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府采購(gòu)的公開(kāi)、透明，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的充分展開(kāi)。（2）規(guī)范對(duì)供應(yīng)商審核的程序和管理制度。加大對(duì)因違反法律規(guī)定的審核程序的操作的處罰力度，規(guī)定行政處罰、刑事處罰、內(nèi)部處罰等多種手段以確保審核人的規(guī)范審查。（3）吸收具備采購(gòu)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才進(jìn)入政府采購(gòu)隊(duì)伍，并建立對(duì)采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)制度和考核制度。

2.政府采購(gòu)的救濟(jì)程序

就政府采購(gòu)?fù)对V與質(zhì)疑程序中出現(xiàn)的受理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、前置程序不合理性、供應(yīng)商保護(hù)不足等問(wèn)題，可以進(jìn)行如下的制度設(shè)計(jì)：（1）擴(kuò)大對(duì)供應(yīng)商救濟(jì)的范圍，將潛在的供應(yīng)商納入可提起質(zhì)疑和投訴的人員范圍。（2）將政府采購(gòu)?fù)对V職能從財(cái)政部門(mén)職責(zé)中予以剝離。效仿日本，建立一個(gè)獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)處理有關(guān)政府采購(gòu)、工程招標(biāo)投標(biāo)的爭(zhēng)議。審議機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不受非法干涉。審議機(jī)構(gòu)裁定必須受司法裁定最終評(píng)價(jià)。

3.政府采購(gòu)的監(jiān)督程序

（1）擴(kuò)大政府采購(gòu)的透明度，采用多種有效渠道發(fā)布采購(gòu)信息，尤其要注重電子采購(gòu)方式的建立和發(fā)展。供應(yīng)商、公眾、媒體等社會(huì)力量的介入能夠有效配合部門(mén)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全面覆蓋。（2）財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督以“預(yù)算監(jiān)督”、“績(jī)效監(jiān)督”為主要監(jiān)管方式和手段。全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)并同時(shí)填表績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。將財(cái)政部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督納入預(yù)算和資金具體使用情況的監(jiān)控方向上。（3）加大政府采購(gòu)與資產(chǎn)管理制度的銜接融合力度，建立健全采購(gòu)事前資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)審批，采購(gòu)?fù)瓿珊筚Y產(chǎn)入賬與實(shí)物稽核制度。（4）采購(gòu)人員之間的職能分離也能起到相互制約、相互監(jiān)督的作用。內(nèi)部監(jiān)督的完善是彌補(bǔ)政府小額采購(gòu)和分散采購(gòu)監(jiān)督制度缺失的有效手段。完善監(jiān)督制度，才能使政府采購(gòu)成為“陽(yáng)光下的交易”。

□責(zé)任編輯：李書(shū)耘

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陳向陽(yáng)（1973—），男，國(guó)際經(jīng)濟(jì)法博士，廣州市財(cái)政局政府采購(gòu)監(jiān)管處主任科員，主要研究方向?yàn)閲?guó)際貿(mào)易法、政府采購(gòu)法；謝爭(zhēng)艷（1980—），女，廣州市財(cái)政局法規(guī)處主任科員，主要研究方向?yàn)樾姓ā⒄少?gòu)法。