曹俊金

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

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能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下的碳稅制度抉擇

曹俊金

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042）

摘要：生態(tài)環(huán)境保護(hù)和我國(guó)能源資源的狀況迫切要求我國(guó)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵在于能源法律制度轉(zhuǎn)型，法律轉(zhuǎn)型是能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的強(qiáng)力助推器，碳稅制度作為減排法律制度的關(guān)鍵組成，在能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展法律制度中具有極為重要的地位。在中國(guó)是否開征碳稅爭(zhēng)議巨大，其他國(guó)家同樣也是如此，澳大利亞廢除碳稅的做法反應(yīng)出利益集團(tuán)影響下的碳稅“政治鬧劇”，意味著澳大利亞能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展努力的失敗。征收碳稅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響比較有限，但對(duì)二氧化碳減排意義重大，政府應(yīng)研究并推出碳稅及其配套制度，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式順利轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：低碳；轉(zhuǎn)型；碳稅；節(jié)能減排；二氧化碳

碳稅（carbon tax）是二氧化碳排放稅的簡(jiǎn)稱，最先由芬蘭于1990年開始征收，隨后兩年時(shí)間里荷蘭、瑞典、挪威等北歐國(guó)家也相繼開始征收碳稅，目前英國(guó)、意大利、德國(guó)、新西蘭、日本等已開始征收碳稅，美國(guó)部分州也開始征收碳稅。我國(guó)學(xué)者對(duì)碳稅問題的研究肇始于上世紀(jì)90年代初，在近幾年達(dá)到了研究的高峰，并且大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過碳稅這一財(cái)稅手段來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。國(guó)家相關(guān)部委也對(duì)是否征收碳稅、如何征收碳稅問題進(jìn)行了相應(yīng)論證，如財(cái)政部財(cái)科所做了《中國(guó)碳稅稅制框架設(shè)計(jì)》專題報(bào)告，環(huán)保部環(huán)規(guī)院做了《應(yīng)對(duì)氣候變化的中國(guó)碳稅政策框架》的課題，國(guó)家發(fā)改委能源研究所發(fā)布了《實(shí)施碳稅效果和相關(guān)因素分析》。根據(jù)當(dāng)時(shí)“中國(guó)碳稅稅制框架設(shè)計(jì)”專題報(bào)告的論證，認(rèn)為有望在2012年前后開征碳稅。但是，開征碳稅在短期內(nèi)對(duì)于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響客觀存在，因此碳稅究竟能否順利征收，還應(yīng)取決于“高碳勢(shì)力”和“低碳勢(shì)力”在爭(zhēng)議過程中的博弈。而根據(jù)2015年6月11日國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》，國(guó)家并未將碳稅納入現(xiàn)行環(huán)保稅的體系之中，可見實(shí)施碳稅過程中的爭(zhēng)議之大。

一、能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展與能源制度轉(zhuǎn)型

（一）能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景

中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要表現(xiàn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)通過高投入、高能耗、高污染支撐起來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，在生態(tài)環(huán)境日益惡化、資源能源日益緊缺的大背景下，如要繼續(xù)通過這種粗放型的方式實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)必定難以為繼，也容易受到越來越大的國(guó)內(nèi)外壓力。在這種情況下，無論從承受的環(huán)境壓力方面，還是從能源資源的使用上面，我國(guó)都已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)型，并通過法律對(duì)此予以確認(rèn)：立足國(guó)情發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，這是促進(jìn)節(jié)能減排、解決我國(guó)資源能源環(huán)境問題的內(nèi)在要求，也是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、創(chuàng)造我國(guó)未來發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的重要舉措……促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向高能效、低能耗、低排放模式轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供新的不竭動(dòng)力［1］?！丁笆濉币?guī)劃》也指出：“堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強(qiáng)度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路。”根據(jù)上述《十二五規(guī)劃》，國(guó)務(wù)院又制定了能源領(lǐng)域的“十二五”規(guī)劃（即《能源發(fā)展十二五規(guī)劃》），也同樣指出：“堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境，樹立綠色、低碳發(fā)展理念，統(tǒng)籌能源資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，積極培育符合生態(tài)文明要求的能源發(fā)展模式。”由此可見，無論是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度而言，還是從能源資源的使用狀況而言，要支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，迫切需要實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵

能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展至少包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：第一方面是要實(shí)現(xiàn)高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，開發(fā)利用方式粗放，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成較大影響，主要污染物排放總量居世界前列，二氧化碳排放總量超過美國(guó)居世界第一，一定程度上導(dǎo)致國(guó)內(nèi)許多地區(qū)出現(xiàn)酸雨、沙塵暴、霧霾等自然災(zāi)害。如果能源利用繼續(xù)延續(xù)之前高能耗、高排放的粗放型方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么無論是大氣、土地或是水資源都將受到更為嚴(yán)重的災(zāi)難。第二個(gè)方面就是要在低碳轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)發(fā)展，能源既是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中也是一種重要的戰(zhàn)略物資。能源安全問題關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，能源安全問題就是國(guó)家安全問題，能源安全戰(zhàn)略也是重要的國(guó)家戰(zhàn)略。按照目前的數(shù)據(jù)，中國(guó)能源對(duì)外依存度到2015年為11%，2020年接近26%，石油對(duì)外依存度已接近60%，天然氣對(duì)外依存度到2015年將上升至35%，2020年接近40%。充足的能源供給是支撐和延續(xù)我國(guó)如此高速而巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。如何在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)變的同時(shí)確保能源安全是能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要課題，以犧牲效率為代價(jià)的低碳轉(zhuǎn)型并非可持續(xù)發(fā)展的真正內(nèi)涵，將發(fā)展與環(huán)保相結(jié)合的能源轉(zhuǎn)型才是科學(xué)的能源發(fā)展觀和環(huán)保觀。

（三）能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展需要能源法律制度驅(qū)動(dòng)

實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，制度是關(guān)鍵。制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范的講，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束［2］。法律和政策是正式規(guī)則的基礎(chǔ)，同時(shí)也是制度的重要組成部分。社會(huì)狀況的變化（如技術(shù)、知識(shí)、價(jià)值觀以及態(tài)度）可能帶來法律的變更，法律作為回應(yīng)性的要素跟隨社會(huì)狀況的變化而變化，但是，法律對(duì)社會(huì)變遷的回應(yīng)會(huì)導(dǎo)致新的社會(huì)變遷。在現(xiàn)代社會(huì)中，法律作為社會(huì)變遷工具的角色日益明顯［3］。正如喬爾·B·格羅斯曼和瑪麗·H·格羅斯曼指出的那樣：將法律是為一種可取的、必要的、高效能的變遷引導(dǎo)工具，并且比其他的變遷引導(dǎo)工具更有優(yōu)勢(shì)［3］。也就是說，在現(xiàn)代社會(huì)中，法律的意義并不僅僅限于糾紛解決，也早已超越了社會(huì)控制的功能，法律的功能還在于其通過形塑各種制度來直接或者間接的推動(dòng)社會(huì)變革。

能源大轉(zhuǎn)型是文明本身依據(jù)經(jīng)濟(jì)效用所做出的能源選擇，并通過選擇展示能源未來發(fā)展方向，是從過去不可持續(xù)的固體能源向未來無限的、清潔的可持續(xù)能源過渡，能源轉(zhuǎn)型決定未來誰最有可能成為能源贏家或輸家［4］。能源轉(zhuǎn)型發(fā)展必然要求能源法律轉(zhuǎn)型，而能源法律轉(zhuǎn)型又必然推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展，雖然中國(guó)是體制決定法律而非法律決定體制，但是在制度轉(zhuǎn)型一旦啟動(dòng)并運(yùn)行，特別是法律作為社會(huì)變遷的一部分時(shí)，法律與社會(huì)變遷的關(guān)系可能會(huì)交融演化，互為因果關(guān)系［5］。能源法律的低碳轉(zhuǎn)型對(duì)能源高效、清潔轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展或能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅是能源規(guī)劃的重要內(nèi)容，同樣也是能源戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵，能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略決定能源法律的轉(zhuǎn)型方向，同時(shí)，精心設(shè)計(jì)的能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展法律制度將進(jìn)一步推動(dòng)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、能源低碳轉(zhuǎn)型法律體系與碳稅制度

（一）能源低碳轉(zhuǎn)型法律制度體系的構(gòu)成

能源使用過度依賴化石能源，而化石能源的大量使用給人類帶來了各種挑戰(zhàn)，包括高投入、空氣污染、全球變暖、安全危機(jī)、資源枯竭和消費(fèi)不均衡等，由此可見，目前的能源結(jié)構(gòu)及其發(fā)展趨勢(shì)不能走向可持續(xù)的能源未來［6］。這些問題的解決，需要通過能源法律的綠色大轉(zhuǎn)型來開展一場(chǎng)能源領(lǐng)域革命，而能源制度體系的建構(gòu)和完善則是先決條件。

1.從橫向來看，包括能源綜合立法中的低碳法律規(guī)范（如尚未出臺(tái)的《能源法》）、低碳能源立法（如《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》）、其他能源法律中的低碳法律規(guī)范（如《煤炭法》、《電力法》以及尚未出臺(tái)的《石油天然氣法》等）以及其他部門法中的低碳發(fā)展規(guī)范（如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等）。

2.從縱向來看，包含能源綜合立法及單行能源法律，國(guó)務(wù)院能源規(guī)劃（如《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》）、行動(dòng)計(jì)劃（如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》），各類包含能源低碳規(guī)范的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委的能源低碳規(guī)則及各級(jí)地方人大的地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章等。

3.從內(nèi)容上而言，能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展法律制度至少應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即能效促進(jìn)法律制度、減排法律制度以及可再生能源法律制度。能源使用效率決定從能源中獲取的最終有效能量，確保可持續(xù)發(fā)展，首先要盡可能提高能源的使用效率，而提高效率就要首先提高高耗能部門的能效（交通、建筑和工業(yè)部門）［7］。因此，應(yīng)當(dāng)盡快形成能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控機(jī)制，通過總量控制、價(jià)格、稅收、激勵(lì)措施等方式促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)，通過降低能源獲取、轉(zhuǎn)化、傳輸、分配以及終端服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)能量損耗實(shí)現(xiàn)能效提升。能效促進(jìn)與減少排放之間是一種相輔相成的關(guān)系，能源效率提升有利于減少排放，但這并不意味著兩者可以合二為一，能效與減排是能源利用的兩個(gè)方面，前者是能源利用的正效應(yīng)，而后者則是能源利用的負(fù)效應(yīng)。值得指出的是，能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展并不意味著需要減排的僅僅是二氧化碳，從目前廣泛使用的背景上而言，低碳是低能耗、低排放、低污染的代名詞，減排不僅僅是要減少二氧化碳的排放，還要減少二氧化硫、一氧化碳、硫酸鹽類氣溶膠、硝酸酯、細(xì)顆粒污染物以及汞、鉻、鉛等各類重金屬污染的排放。減排法律制度同樣是一個(gè)龐大的體系，應(yīng)通過完善減排法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，通過產(chǎn)業(yè)政策以及財(cái)政、稅收等各項(xiàng)調(diào)控手段來促進(jìn)減排市場(chǎng)機(jī)制的形成，并結(jié)合減排技術(shù)創(chuàng)新和推廣來達(dá)到低碳發(fā)展目標(biāo)。為應(yīng)對(duì)以二氧化碳為主的溫室氣體排放，世界各國(guó)通力合作，通過技術(shù)升級(jí)并探索減排機(jī)制來達(dá)到減少溫室氣體排放的目的，其中碳稅機(jī)制和碳排放交易機(jī)制是許多發(fā)達(dá)國(guó)家采取的控制二氧化碳排放的重要措施，而碳捕捉和封存技術(shù)（CCS）則是固定二氧化碳的重要方式?？稍偕茉捶芍贫葎t是相對(duì)于傳統(tǒng)能源而言的關(guān)于發(fā)展和利用非化石能源的法律制度，由于傳統(tǒng)觀念、技術(shù)的熟悉程度以及常規(guī)能源工業(yè)的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)力量和政治影響等因素，許多國(guó)家更偏愛常規(guī)的化石燃料資源和發(fā)電技術(shù)，而不太接受可再生能源技術(shù)。但是，可再生能源發(fā)掘和利用是解決今后能源問題的最終出路，因此可再生能源的市場(chǎng)化制度構(gòu)建是在能源日益緊張、生態(tài)矛盾日益突出的當(dāng)前顯得至關(guān)重要。

（二）碳稅制度：能源低碳轉(zhuǎn)型法律制度的重要環(huán)節(jié)

碳稅制度作為減排法律制度的重要組成，在能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展法律制度中的地位不言而喻。碳稅是在許多西方國(guó)家作為環(huán)境稅的一個(gè)稅種，環(huán)境稅最初由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Arthur Cecil Pigou）提出，因此環(huán)境稅也稱為“庇古稅”。庇古認(rèn)為在企業(yè)從事生產(chǎn)活動(dòng)過程必然產(chǎn)生一定的污染物，如不采取措施對(duì)污染物予以處理則必將對(duì)環(huán)境造成損害，因此需要按照企業(yè)對(duì)環(huán)境所造成的不良影響進(jìn)行評(píng)價(jià)并征收與治理成本相當(dāng)?shù)亩惤?。庇古的這種觀點(diǎn)與外部性理論、污染者付費(fèi)原則等共同構(gòu)成當(dāng)前碳稅制度的理論依據(jù)。碳稅具有兩個(gè)方面的特征，即：第一是對(duì)于碳含量和/或二氧化碳排放量不同的燃料實(shí)行差異稅收，第二是使用前述籌集的稅金以降低其他稅收或予以重新分配［8］?；谶@兩個(gè)特征，碳稅一方面可以促使能源使用者考慮能源使用成本而減少二氧化碳排放，從而直接遏制污染，另一方面還可以通過增收碳稅來減免企業(yè)與個(gè)人所得稅等稅收，降低現(xiàn)存稅制對(duì)資本、勞動(dòng)產(chǎn)生的扭曲作用，維持國(guó)家的財(cái)政收入不變［9］。這樣不僅可以達(dá)到減少二氧化碳排放、改善環(huán)境質(zhì)量的目的，還能夠通過稅制改革和稅金重新分配緩解社會(huì)矛盾、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這是碳稅制度的“雙重紅利”。從開征碳稅國(guó)家的實(shí)際情況看，其效果也較為明顯：碳稅的征收使企業(yè)節(jié)約了10%的能源，2005年丹麥企業(yè)共減排二氧化碳230萬噸，其中一半應(yīng)歸功于碳稅［10］。其他一些已經(jīng)開征碳稅或氣候變化相關(guān)稅種的國(guó)家如捷克、德國(guó)、英國(guó)、意大利、瑞典、瑞士等國(guó)每年基本都能減排幾百萬噸二氧化碳［11］，碳稅制度功不可沒。

三、碳稅制度爭(zhēng)議及其根源

（一）我國(guó)碳稅入法的爭(zhēng)議

如前所述，許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)引入了碳稅制度，目前我國(guó)官方及學(xué)術(shù)界也在探討碳稅制度引入的合理性。財(cái)政部研究人員的觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)開征碳稅既有利于減緩國(guó)內(nèi)能源環(huán)境壓力，也有利于樹立國(guó)際形象；既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的需要，也是我國(guó)稅收制度本身完善的需要［11］。除了這些因素，征收碳稅還是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)、解決碳排放的負(fù)外部性、應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅等綠色貿(mào)易壁壘的需要［12］。事實(shí)上，無論從碳稅制度的理論基礎(chǔ)、客觀效果以及對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義而言，盡管碳稅制度也存在一定的缺陷，但總體而言在我國(guó)引入碳稅制度利大于弊。早在2009年，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的研究人員就提出了在我國(guó)實(shí)施碳稅的路線圖，預(yù)計(jì)我國(guó)將于2012年前后可開征碳稅。但直到目前為止，碳稅“入法”仍然一波三折，在即將出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)稅法》中納入碳稅制度已經(jīng)基本無望，征收碳稅的阻力主要來自于企業(yè)界的反對(duì)，企業(yè)界擔(dān)心碳稅的開征會(huì)加重其負(fù)擔(dān)，使企業(yè)難以承受。

還有一種是關(guān)于碳稅制度與碳排放交易機(jī)制“二者擇其一”的爭(zhēng)論。盡管國(guó)內(nèi)對(duì)于碳稅制度的引入和國(guó)外碳稅制度的借鑒有諸多討論，但目前國(guó)家層面的能源規(guī)劃文件從來沒有提及碳稅制度問題，這既是一種謹(jǐn)慎，更是一種疏忽。與此相反，國(guó)務(wù)院《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案（國(guó)發(fā)［2011］41號(hào)）》以及其他一些國(guó)家層面的文件都規(guī)定碳稅碳排放交易機(jī)制，開展碳排放交易試點(diǎn)，這與國(guó)家文件在碳稅制度方面的“緘默不語”形成強(qiáng)烈反差，似乎碳排放交易機(jī)制在與碳稅制度的較量中已經(jīng)“勝出”。不可否認(rèn)，碳排放交易機(jī)制是減少二氧化碳排放的重要措施，特別是其在控制碳排放總量上的確定性和有效性，但碳排放交易并不能完全取代碳稅制度在減排中的重要作用。將碳稅制度與碳交易機(jī)制進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)兩者對(duì)于二氧化碳減排的作用各有優(yōu)劣，應(yīng)當(dāng)予以互補(bǔ)。比如從適用對(duì)象上而言，碳交易機(jī)制由于其對(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)條件要求較高，因此一般適用于碳排放量大的大型能源企業(yè)，但對(duì)于中小型企業(yè)而言實(shí)施碳排放交易成本過高，而碳稅制度則可以適用到各種類型、各種規(guī)模的企業(yè)。再如從減排目標(biāo)的確定性上而言，碳交易制度的減排效果相對(duì)確定，而碳稅制度減排效果則容易受能源價(jià)格影響，也不利于預(yù)估減排成果。此外，從能源消費(fèi)公平性角度而言，由于碳稅適用的普適性，因此對(duì)于能源消費(fèi)和污染治理方面也更為公平，而碳交易機(jī)制則是在一定程度上加劇了能源消費(fèi)上的不公以及企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方面的不公。因此，盡管碳交易機(jī)制和碳稅制度都致力于二氧化碳減排目的，但二者發(fā)生作用的方式并不一樣，能夠起到的效果在不同國(guó)家也有區(qū)別。從許多歐洲國(guó)家的實(shí)踐來看，其國(guó)內(nèi)既實(shí)施碳稅制度，同時(shí)也開展碳排放權(quán)交易，這也是一些發(fā)達(dá)國(guó)家能夠?qū)崿F(xiàn)大比例減少二氧化碳排放的重要原因。因此，如能在探索碳交易機(jī)制的同時(shí)，也同時(shí)開展碳稅制度的實(shí)質(zhì)性工作，兩種機(jī)制并行，真正學(xué)會(huì)“兩條腿走路”，則必將緩解我國(guó)面臨的二氧化碳減排壓力。

（二）澳大利亞碳稅存廢風(fēng)波

從國(guó)外的情況而言，對(duì)于碳稅的征收也有很大爭(zhēng)議，澳大利亞的“碳稅”風(fēng)波將這個(gè)國(guó)家推上了風(fēng)口浪尖。澳大利亞是世界第九大能源生產(chǎn)國(guó)，擁有豐富的煤炭、石油、天然氣資源，而且可再生能源也相對(duì)富足。資源稟賦決定消費(fèi)結(jié)構(gòu)，由于其能源資源富足，因此澳大利亞傳統(tǒng)能源的消費(fèi)比例較高，如2010年澳大利亞能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭占36.7%，石油占36%，天然氣占23%。對(duì)于傳統(tǒng)能源的依賴決定澳大利亞是一個(gè)巨大的二氧化碳排放國(guó)，雖然其二氧化碳排放總量不如中國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)，但其人均碳排量長(zhǎng)期處于OECD國(guó)家第一位。即使近年來為實(shí)現(xiàn)《京都議定書》設(shè)定的目標(biāo)而采取了若干減排措施，但到最近統(tǒng)計(jì)的2011年的數(shù)據(jù)仍高達(dá)17.4噸，僅次于盧森堡居OECD國(guó)家第二位［13］。鑒于對(duì)于環(huán)境問題的考慮以及日益增加的國(guó)際壓力，盡管遭遇國(guó)內(nèi)巨大的阻力，但澳大利亞前總理吉拉德仍然在爭(zhēng)議聲中推動(dòng)《2011年清潔能源法案》的出臺(tái)。該法案主要在于實(shí)現(xiàn)如下幾個(gè)方面的目的：第一，使澳大利亞履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書》下的義務(wù)；第二，在與澳大利亞的國(guó)家利益保持一致的基礎(chǔ)上支持對(duì)于氣候變化進(jìn)行更有效的全球回應(yīng)，并確保全球平均氣溫在前工業(yè)化時(shí)期標(biāo)準(zhǔn)上升高的度數(shù)控制在2攝氏度以內(nèi)；第三，采取靈活、高效且低成本的方式，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)到2050年溫室氣體凈排放量控制在2000年水平的80%以下這一長(zhǎng)期目標(biāo)；第四，通過對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行定價(jià)以激勵(lì)對(duì)于清潔能源的投資、支持就業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)力并在降低污染的同時(shí)促進(jìn)澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［14］。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，法案通過設(shè)立一項(xiàng)鼓勵(lì)使用清潔能源的機(jī)制來處理氣候變化問題，該項(xiàng)機(jī)制于2012年7月1日開始啟動(dòng)，并采用了諸多配套設(shè)施，提供了相應(yīng)的補(bǔ)貼，以此來降低征收碳稅的消極影響。但民眾擔(dān)心碳價(jià)成本最終轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，導(dǎo)致電價(jià)高企，業(yè)界抱怨將增加成本，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，澳大利亞的碳稅爭(zhēng)議逐漸成為政治家玩弄的“籌碼”。阿博特領(lǐng)銜的聯(lián)盟黨以“廢除碳稅”作為競(jìng)選承諾成功擊敗了因開征碳稅而引致普遍反對(duì)的工黨。2014年7月17日，澳大利亞廢除碳稅在參議院以39比32的投票率獲得通過，成為全球第一個(gè)也是目前為止唯一一個(gè)廢除碳稅的國(guó)家。

澳大利亞廢除碳稅同樣是由于利益集團(tuán)在“碳稅利益”上的斗爭(zhēng)。根據(jù)提交廢除碳稅法案草案說明書的記載，澳大利亞廢除碳稅主要是在于民眾生活影響及商業(yè)影響兩個(gè)方面。從公民的家庭生活成本而言，碳稅的征收提高了貨物和服務(wù)的價(jià)格，因此這部分費(fèi)用被間接的轉(zhuǎn)嫁到了普通消費(fèi)者身上。取消碳稅可以從不同方面影響不同的家庭，例如低收入家庭由于碳稅的征收受到的影響更大，因?yàn)樗麄冃枰獮榇酥Ц镀淇芍涫杖胫懈弑壤牟糠謥韺?duì)那些密集型碳排放貨物如電、氣等買單。碳稅對(duì)于商業(yè)成本的影響則體現(xiàn)為兩個(gè)方面，第一個(gè)是征收碳稅本身引起的成本，另一方面是納稅實(shí)體因面臨與碳稅相一致的行政要求而產(chǎn)生的額外的守法成本。因此，廢除碳稅可以降低投入成本［15］。在廢除碳稅之后，澳大利亞及阿博特政府遭受到了其他國(guó)家的猛烈抨擊。由此可見，澳大利亞碳稅制度的遭遇并不意味著一種保護(hù)環(huán)境嘗試的失敗，更不是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型努力的失敗，恰如其分的講是一場(chǎng)圍繞“碳稅利益”而引發(fā)的政治鬧劇。

（三）碳稅爭(zhēng)議：利益博弈引發(fā)的制度博弈

無論是我國(guó)碳稅“入法”的暫時(shí)失利，還是澳大利亞碳稅制度的“先立后廢”，是利益博弈上升到政治博弈、并體現(xiàn)為制度博弈的過程。在能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，一些原先的“高碳行業(yè)”必然面臨很大挑戰(zhàn)，其命運(yùn)可能出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，從而導(dǎo)致這些行業(yè)甚至是行業(yè)主管部門抵制能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程，也同樣抵制能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展制度建設(shè)。這在其他國(guó)家也都屢見不鮮，如在美國(guó)，煤和石油的生產(chǎn)者以及能源密集型企業(yè)反對(duì)向化石燃料或二氧化碳征稅，汽車制造商反對(duì)車輛節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Α坝屠匣ⅰ闭鞫?，建筑商和電器制造商也趨向于反?duì)在他們的產(chǎn)品上實(shí)行哪怕是最小的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)［6］。通過尋租和選票，企業(yè)將其經(jīng)濟(jì)利益上升為政治訴求，政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響演變?yōu)檎紊系慕橇?。能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展作為制度規(guī)范型發(fā)展模式，以低碳、環(huán)保為手段實(shí)現(xiàn)能源的發(fā)展，在“高碳集團(tuán)”和“低碳集團(tuán)”的利益博弈之間必然選擇低碳發(fā)展模式，通過低碳產(chǎn)業(yè)的培育來推動(dòng)能源低碳法律制度的發(fā)展，進(jìn)而使能源制度成為能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的引擎。

四、碳稅制度的中國(guó)抉擇

制度的選擇對(duì)于能源的未來意義重大，好的制度決定好的結(jié)果，碳稅制度的“立”或“不立”，也將對(duì)我國(guó)能源的低碳轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。碳稅制度面前我國(guó)該如何抉擇，以及如何協(xié)調(diào)當(dāng)前存在的利益沖突，是我國(guó)目前面臨的重要問題。在碳稅制度設(shè)計(jì)過程中，特別應(yīng)當(dāng)考慮如何減少“高碳集團(tuán)”的利益損失以避免其對(duì)能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程形成的較大阻力。在此背景下，碳稅制度所帶來的對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是必須考慮的重要因素。即使是許多發(fā)達(dá)國(guó)家也并非盲目開征碳稅，而是在征收碳稅之前對(duì)于碳稅可能對(duì)本國(guó)企業(yè)和本國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響進(jìn)行過長(zhǎng)期的論證和預(yù)估。引入碳稅時(shí)，最大的顧慮是征收碳稅會(huì)降低企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使該國(guó)的經(jīng)濟(jì)蒙受損失，因此要么設(shè)法保持較低的碳稅稅率，要么在高稅率情況下設(shè)置各種各樣的例外規(guī)定以避免對(duì)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力造成損害，荷蘭、瑞典、挪威、丹麥等國(guó)均在碳稅征收過程中采用了免稅措施［16］。應(yīng)當(dāng)指出的是，正如碳稅制度的實(shí)施具有優(yōu)缺點(diǎn)兩面性，碳稅制度實(shí)施對(duì)于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響本身也應(yīng)從多個(gè)方面予以考慮。征收碳稅不可避免的在短期的能源使用上增加了支出，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也迫使企業(yè)淘汰高耗能、高排放設(shè)備，這是對(duì)企業(yè)不利的一面。但是征收碳稅的同時(shí)也可使用財(cái)稅手段適當(dāng)調(diào)整所得稅、增值稅等稅種實(shí)現(xiàn)稅收總量平衡，并通過財(cái)政補(bǔ)貼、規(guī)定免稅條件等方式，完全可以減小對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。另一方面，根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，征收碳稅會(huì)促進(jìn)新的行業(yè)發(fā)展如包括脫碳、儲(chǔ)碳技術(shù)的清潔煤技術(shù)行業(yè)，可再生能源行業(yè)，核電，節(jié)能技術(shù)行業(yè)等，并且考慮到我國(guó)減少進(jìn)口對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用以及減少國(guó)內(nèi)對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的投資而增加對(duì)一些新興產(chǎn)業(yè)投資所帶來的效果，GDP的損失將非常有限，甚至可能是正面影響［17］。依賴于化石能源的高耗能、高排放企業(yè)對(duì)于碳稅的抵制是一種必然，碳稅征收對(duì)于這類企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的影響也是必然，但特定企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并不等于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)特定企業(yè)的影響也并不等同于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的影響?？傮w而言，碳稅的征收有利于投資方向的轉(zhuǎn)變，并能有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。

總之，碳稅制度作為能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器，與企業(yè)甚至每個(gè)民眾的利益密切相關(guān)，碳稅的開征對(duì)于國(guó)家及國(guó)民的正面效應(yīng)是肯定的，但碳稅及配套制度的實(shí)施產(chǎn)生的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響則是偶然的或是極為有限的。政府是每個(gè)國(guó)家中最重要的制度安排，其推行的政策是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵，如果一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的政府能夠很好的運(yùn)用其強(qiáng)制力，那就能夠逐漸對(duì)落后的、阻礙發(fā)展的制度實(shí)施改革［18］。無論是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，還是在能源轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，如果我們能夠在正確的機(jī)遇下作出正確的抉擇，那么中國(guó)的轉(zhuǎn)型以及轉(zhuǎn)型所結(jié)出的果實(shí)將更為甘甜！

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（責(zé)任編輯：張穎）

Decision on Carbon Tax in the Context of China's Energy Development towards a Low Carbon Transition

CAOJun-jin
（School of Economic law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

Abstract:Eco-environment protection and the status of energy resources demand China's energy development towards a low carbon transition.As a key element of low carbon development，the transition of legal institution boosts the process of energy transition.Carbon tax institution is a very important component in the legal institution ofenergytransition，but the introduction ofcarbon taxis likelytobe controversy.The same situation also happened in other countries，for example，abolishment of the carbon tax institution in Australia reflects a political drama about carbon tax under the influence of the interest group.It means the failure of Australia's low carbon effects.Carbon tax on China's economic impact is relatively limited，but it has a significant impact on carbon dioxide emissions.The government should launch the carbon tax and its supportingsystemtopromote the transition ofeconomic growth pattern and achieve sustainable development in China.

Key words:lowcarbon；transition；carbon tax；energysavingand emission reduction；carbon dioxide

中圖分類號(hào)：D922.67

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-828X（2016）02-0055-06

收稿日期：2015-11-22

基金項(xiàng)目：2013年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)能源發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)13AFX025。

作者簡(jiǎn)介：曹俊金，男，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2013級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生，上海杉達(dá)學(xué)院法學(xué)系講師，主要從事經(jīng)濟(jì)法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。