劉丹（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京211800）

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志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的專業(yè)化路徑探究

劉丹
（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京211800）

［摘要］應(yīng)急志愿者在幫助災(zāi)區(qū)緊急救援及災(zāi)后重建方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于志愿者隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)，不僅給災(zāi)區(qū)提供的幫助是有限的，也使自己陷入由施救者變?yōu)楸痪葘ο蟮膶擂尉车?。根?jù)近幾年來志愿者參與應(yīng)急管理的情況，總結(jié)出其在行政化、志愿者招募、專業(yè)知識技能、激勵與考核機(jī)制和災(zāi)后心理干預(yù)等問題在專業(yè)化方面陷入了困境。本文著力于從加快志愿組織改革、開展專業(yè)化救援技能培訓(xùn)、增強(qiáng)應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障機(jī)制和加強(qiáng)災(zāi)后志愿者的心理干預(yù)等方面提升應(yīng)急志愿者隊(duì)伍專業(yè)化的對策思路。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急管理；志愿服務(wù)；專業(yè)化

一、加強(qiáng)志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理專業(yè)化建設(shè)的重要性

（一）有利于克服應(yīng)急支援服務(wù)的無序性，提高救援效率

災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一些熱情高漲的“志愿者”自發(fā)、無序趕赴災(zāi)區(qū)，他們?nèi)狈σ欢ǖ慕M織性與紀(jì)律性，在志愿救援過程中有著強(qiáng)烈的個(gè)人意愿，不僅救援效率低下，甚至一些志愿者無事可做，或者重復(fù)地做著無用的工作，造成資源的浪費(fèi)，使得志愿服務(wù)陷入一種雜亂無序的狀態(tài)。而專業(yè)化的應(yīng)急志愿者，他們經(jīng)過專業(yè)的知識技能培訓(xùn)，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能夠以高效專業(yè)的方式迅速進(jìn)入工作崗位實(shí)施救援，在救援傷員的同時(shí)，大大提高了救援效率和水平。

（二）有利于最大限度地減少人員傷亡，把損失降到最低

專業(yè)的應(yīng)急志愿者，一般是具備某一方面專業(yè)知識和技能的人，比如實(shí)施水上救援的志愿者應(yīng)該具有游泳、水上救生等經(jīng)歷或技能，具有初級救生員及以上證書；實(shí)施醫(yī)療救護(hù)的志愿者要具有醫(yī)務(wù)、護(hù)理、急救等從業(yè)經(jīng)歷或相關(guān)技能，在面對突如其來的災(zāi)害時(shí)，他們比非專業(yè)化志愿者懂得更多的救援技能，更利于施救，最大限度地把人員、財(cái)力和物力損失降到最低。

2015年8月12日發(fā)生的天津爆炸事件，造成慘重的人員傷亡。事故發(fā)生后，除了一批擁有專業(yè)技能的民間搜救隊(duì)以及當(dāng)天晚上前去疏導(dǎo)交通的和暫時(shí)應(yīng)急的人們，后來蜂擁而至的所謂志愿者，基本都是不具備專業(yè)應(yīng)急知識的市民。大量非專業(yè)性的志愿者涌入現(xiàn)場，他們重復(fù)帶來的水果和食物最終成為垃圾被扔掉，特別尷尬地反射出志愿者在應(yīng)急事件中出現(xiàn)的群體熱情膨脹，專業(yè)技術(shù)缺失的問題。一篇“我為什么不喜歡天津大爆炸中的志愿者？”甚至嚴(yán)厲譴責(zé)到：現(xiàn)在越來越多的志愿者把災(zāi)害現(xiàn)場當(dāng)作自己的秀場。

種種現(xiàn)象表明，志愿者在參與應(yīng)急管理中必須具備專業(yè)化技能，才能為災(zāi)區(qū)甚至自己帶來幫助，減少傷亡和損失，提高志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的救援質(zhì)量和服務(wù)水平。

二、志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的專業(yè)化困境

（一）志愿者隊(duì)伍對行政命令較強(qiáng)的依賴性，造成救援活動無法自主展開

目前，我國有一部分志愿組織直接掛靠在政府部門之下，帶有濃厚的政治色彩，形成對政府較強(qiáng)的資源和信息依賴性，使其難以獨(dú)立和自治，阻礙了志愿者參與應(yīng)急管理的積極性與有序性。政府直接干預(yù)志愿服務(wù)過多的后果，就是將志愿組織變成“半官方組織”，導(dǎo)致部分官辦志愿組織參與的應(yīng)急管理實(shí)為完成上級下達(dá)的任務(wù)，使得志愿組織處于“召之即來，揮之即去”的尷尬境地。

另外，我國志愿者組織與政府之間缺乏有效的溝通渠道，使得沒有政府部門明確的行政命令，志愿組織不敢擅自作出決策，以至于在應(yīng)急管理中出現(xiàn)效率低下和反應(yīng)遲緩的問題，錯過了最佳救援時(shí)間。

（二）應(yīng)急志愿者招募的無序性，導(dǎo)致救援資源受到限制

在救災(zāi)工作開展的初期，志愿者的招募渠道不明確，招募過程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，存在著一定的無序性。部分志愿者反映，他們并不清楚應(yīng)該如何報(bào)名參加志愿服務(wù)，往往幾經(jīng)周折才能當(dāng)上志愿者。汶川地震應(yīng)急救援志愿者的杰出代表陳光標(biāo)，于5月12日下午親自帶著工程機(jī)械和名操作手趕赴災(zāi)區(qū)。雖然民營企業(yè)家陳光標(biāo)為抗震救災(zāi)做出巨大貢獻(xiàn)，但沒有參加統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調(diào)度，在使救援資源效率最大化地方面有一定局限。

（三）應(yīng)急志愿者缺乏專業(yè)技能知識，降低了救援工作的開展效率

很多參與災(zāi)害應(yīng)急管理的志愿者進(jìn)入災(zāi)區(qū)，但是這些志愿者缺乏必要的災(zāi)害應(yīng)急救助的專業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)急救援專業(yè)技能方面存在不足，不管是自救還是互救，能力都不強(qiáng)。一些志愿者由于缺乏專業(yè)的培訓(xùn)，在救援過程中容易受傷，反過來成為了被救援者，這樣增加了救援的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致救援效率低下。比如說在汶川大地震中，很多心理救援就存在業(yè)余性的問題。汶川大地震發(fā)生之后的春節(jié)期間，北川出現(xiàn)了很多自殺事件的案例，究其原因，主要是很多不專業(yè)心理疏導(dǎo)的重復(fù)掃蕩，給受災(zāi)地區(qū)的人民造成了重復(fù)的創(chuàng)傷，使得災(zāi)民對于志愿者提供的心理援助加以否定并產(chǎn)生了抗拒心理［1］。

（四）應(yīng)急志愿者激勵與考核機(jī)制不完善，一定程度上降低了志愿者參與應(yīng)急管理的熱情

雖然負(fù)責(zé)志愿者工作的相關(guān)部門采取了發(fā)放志愿服務(wù)紅絲帶、選拔骨干志愿者、評選優(yōu)秀志愿者等方式對志愿者進(jìn)行激勵，但就了解到的總體情況來看，志愿者管理部門缺乏相對完善的激勵和考核機(jī)制，對志愿者的激勵作用十分有限。同時(shí)，由于志愿者的評優(yōu)是在救災(zāi)工作基本結(jié)束后才開始進(jìn)行，而相關(guān)部門在救災(zāi)過程中則缺乏對志愿者激勵工作的重視。另外，在救災(zāi)過程中志愿者管理部門往往只是向志愿者提出一些空泛的、號召性的目標(biāo)，而沒有明確的、分階段性的具體目標(biāo)對志愿者工作進(jìn)行指導(dǎo)，對志愿服務(wù)工作也缺少及時(shí)的績效考核和反饋。

（五）缺乏對應(yīng)急志愿者的災(zāi)后心理關(guān)懷

汶川地震中大量的各行各業(yè)的人積極主動地參與了抗震救援活動，成為了應(yīng)急救援志愿者。他們冒著生命危險(xiǎn)搶救出了一個(gè)又一個(gè)脆弱的生命，創(chuàng)造出了很多生命的奇跡。但是他們中的很多人由于體力透支再加上長時(shí)間面對災(zāi)區(qū)大規(guī)模的死亡場面，心中產(chǎn)生了抑郁、憂傷的情緒。很多應(yīng)急志愿者，特別是政府、非組織性的志愿者沒有接受任何心理治療就直接回到了自己的崗位。對于如何“保養(yǎng)、維護(hù)”志愿者的心理健康卻沒有人關(guān)心，據(jù)調(diào)查顯示，汶川地震中91.7%的志愿者沒有接受心理干預(yù)。政府層面認(rèn)為，志愿服務(wù)本來就是一件自愿的行為，沒必要對他們服務(wù)過后的心理狀態(tài)負(fù)責(zé)；志愿者本身認(rèn)為沒必要進(jìn)行心理干預(yù)，他們認(rèn)為當(dāng)時(shí)出現(xiàn)是抑郁情緒，會隨著時(shí)間的推移而自動消失；社會公眾普遍認(rèn)為讓心理醫(yī)生輔導(dǎo)就意味著自己的心理不正常，是件很丟人的事，因此不愿意和心理工作者交流，抵觸心理干預(yù)活動。

三、發(fā)達(dá)國家志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)

（一）美國志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.公私合營的方式共同應(yīng)對應(yīng)急管理。

美國特色的應(yīng)急志愿者的公私合營主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，為美國政府為應(yīng)急志愿者專門制訂了一系列法律法規(guī)和一套相對完善的激勵機(jī)制來保護(hù)志愿者的權(quán)益，不僅從立法的角度保護(hù)了志愿者的合法權(quán)益，也是對其進(jìn)行了合法的約束，有利于保障應(yīng)急志愿者服務(wù)應(yīng)急管理的可持續(xù)性。第二，為建立志愿者組織與政府之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，美國政府會選取志愿者組織的杰出代表進(jìn)入政府的災(zāi)害應(yīng)急指揮中心，培養(yǎng)他們的應(yīng)急救援技術(shù)和能力，再由他們把學(xué)到的能力授予各自所在的志愿者組織，有效地解決了志愿者組織與政府之間的信息不對稱問題。第三，美國政府盡量減少對志愿者組織不必要的行政干預(yù)和審批項(xiàng)目，給予志愿者組織足夠的空間發(fā)揮自身優(yōu)勢。

2.建立社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急團(tuán)隊(duì)。

美國社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急團(tuán)隊(duì)在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用不容小覷。他們的主要職能在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，將第一時(shí)間收集到的信息及時(shí)快速地通過政府傳遞到災(zāi)區(qū)現(xiàn)場。在平常的生活中，社區(qū)團(tuán)隊(duì)會通過系統(tǒng)的培訓(xùn)讓他們知道當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，要有發(fā)現(xiàn)身邊災(zāi)害現(xiàn)象的能力并第一時(shí)間自救和施救。自從1993年開始，美國政府才在全國范圍內(nèi)大力推廣培養(yǎng)應(yīng)急救災(zāi)能力，美國的這些災(zāi)害應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)才日趨完善，社會民主對這種社區(qū)災(zāi)害反應(yīng)團(tuán)隊(duì)也開始看重［2］。

由此可見，在災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，建立志愿者部門政府與社區(qū)三者之間的互相協(xié)助關(guān)系是非常重要的，這就是我們從美國志愿者參與災(zāi)害應(yīng)急管理中可以借鑒到的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）德國志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.對志愿者隊(duì)伍進(jìn)行嚴(yán)格的分類。

以消防員為例，德國把消防員細(xì)致地分為專業(yè)性的消防隊(duì)和志愿者消防隊(duì)。專業(yè)的消防隊(duì)在日常生活里要接受系統(tǒng)的消防訓(xùn)練并進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，而志愿者消防隊(duì)則通常來自一般的兼職人員或熱情的市民，他們也有自己的志愿者組織，并在特定時(shí)間里進(jìn)行專業(yè)的消防訓(xùn)練，專業(yè)的消防隊(duì)和志愿者消防隊(duì)給德國的消防事業(yè)帶來了極為重要的作用。

2.專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

為了培養(yǎng)一批能夠快速及時(shí)應(yīng)對災(zāi)害的專業(yè)化救援隊(duì)伍，德國還專門建立了一種中央培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)構(gòu)，其主要目的是為了培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者和技術(shù)人員，能夠在災(zāi)害發(fā)生時(shí)第一時(shí)間救援災(zāi)區(qū)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用。另外，這個(gè)機(jī)構(gòu)還向社會大眾積極推廣和公民教育培訓(xùn)，是為了災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公民首先要具備的是自救能力，自救的同時(shí)才能對別人進(jìn)行施救。

3.啟示。

發(fā)達(dá)國家志愿參與應(yīng)急管理的專業(yè)化借鑒經(jīng)驗(yàn)對于我國志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理的專業(yè)化路徑探究具有以下三點(diǎn)啟示：

第一，倡導(dǎo)志愿組織、政府與社會的多元化治理。應(yīng)急突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，志愿者組織并不是應(yīng)對危機(jī)的單一主體，只有加強(qiáng)志愿者組織與政府和社會之間的溝通協(xié)調(diào)，才能將災(zāi)害帶來的損失最小化。

第二，提高各個(gè)志愿者組織自身的專業(yè)性。在參與災(zāi)害應(yīng)急管理的過程中，志愿者組織要特別注意人力資源與運(yùn)行效率，避免因人員流動而造成各項(xiàng)成本的增加。比如在印度洋海嘯救助過程中，由于各種志愿者組織的參差不齊，人員配備有問題，極大地影響了志愿者組織志愿服務(wù)的質(zhì)量。因此，政府以及志愿者組織需要對自身成員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，建立專業(yè)培訓(xùn)的機(jī)制，特別是對于那些資源有限的志愿者組織。也只有這樣，才能提高志愿者組織的整體專業(yè)水平。

第三，大力推動災(zāi)后重建工作。要符合受災(zāi)地區(qū)民眾的需求，在政府的政策幫助下，積極創(chuàng)建良好的災(zāi)后環(huán)境。要積極推動當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c到重建工作中來，創(chuàng)建符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗以及需求的重建成果。同時(shí)，由于當(dāng)?shù)鼐用駥I(yè)性知識的匱乏，這就需要志愿者組織給予相應(yīng)的指導(dǎo)與服務(wù)，分清楚多種需求的輕重緩急，及時(shí)有效地解決在災(zāi)后重建過程中出現(xiàn)的眾多問題［3］。

四、規(guī)范和完善我國應(yīng)急管理中志愿者隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的對策

（一）建立志愿者組織與政府及慈善組織的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

當(dāng)前，我國志愿者存在的一個(gè)相當(dāng)大的問題就是缺乏組織性。在救援階段，大量志愿者通過自己的方式進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援，但這樣的救援質(zhì)量是有限的，過多時(shí)候反而給災(zāi)區(qū)帶來擁堵。這就需要一套完整的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制來解決此類問題的再次發(fā)生。

政府：要加快志愿組織去行政化的改革，減少志愿組織對政府資源和信息的過分依賴。要充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺，及時(shí)準(zhǔn)確地把信息傳遞給志愿組織。促進(jìn)參與應(yīng)急志愿服務(wù)的各組織之間的溝通協(xié)調(diào)，利于消除突發(fā)狀況出現(xiàn)時(shí)政府和群眾之間的信息不對稱，從而保證救援質(zhì)量。

慈善組織：以紅十字會為例，要積極接納來自各方的志愿者，并給予編制，減小因缺乏組織性帶來的救援混亂的現(xiàn)象。積極保證志愿組織與慈善組織之間的信息一致性，避免在救援階段因缺乏協(xié)調(diào)帶來救援無序性的問題。

（二）對志愿者實(shí)行分類制度

所謂對志愿者進(jìn)行分類，就是將職能作用相近的志愿者編制在同一個(gè)體系內(nèi)，比如，日常生活方面的志愿者和災(zāi)害應(yīng)急管理方面的志愿者，或者是分為專業(yè)的志愿者和非專業(yè)的志愿者。在志愿者組織運(yùn)作過程中，針對不同的災(zāi)害類型組建相對應(yīng)的志愿者組織。例如，在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，要有專門應(yīng)對自然災(zāi)害的志愿者；火災(zāi)發(fā)生時(shí)，要有具備消防相關(guān)專業(yè)知識的志愿者。

另外，可以根據(jù)災(zāi)害的嚴(yán)重程度來決定應(yīng)該配備的志愿者數(shù)量和志愿者的專業(yè)，這樣就會避免因盲目而造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。在應(yīng)急事件發(fā)生的第一時(shí)間內(nèi)，應(yīng)該優(yōu)先派出具有專業(yè)知識技能的志愿者，這樣不僅可以提高應(yīng)對突發(fā)事件的服務(wù)效率，也避免因志愿者缺乏組織統(tǒng)一管理造成的混亂場面。

（三）開展志愿者專業(yè)化救援技能培訓(xùn)，提高應(yīng)急志愿服務(wù)水平

災(zāi)害發(fā)生的前期是救援的黃金階段，對志愿者救援技能的專業(yè)化水平要求頗高，因此，進(jìn)入災(zāi)區(qū)進(jìn)行施救的志愿者必須具備某一方面的專業(yè)救援技能，才能最大限度地減少人員傷亡，把損失降到最低。另外，在災(zāi)害現(xiàn)場對志愿者自身的人身安全提出挑戰(zhàn)，所以這就要求進(jìn)入災(zāi)害現(xiàn)場的志愿者必須經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)。主要可以從以下兩個(gè)方面著手：第一，志愿者經(jīng)過志愿者組織統(tǒng)一安排，在進(jìn)入災(zāi)區(qū)施救前進(jìn)行臨時(shí)性、針對性的緊急培訓(xùn)；第二，在沒有災(zāi)害發(fā)生的日常生活里，也不能放松對志愿者的培訓(xùn)，并且將學(xué)到的理論知識搬到實(shí)際救援演練現(xiàn)場去，這樣才能提高應(yīng)急志愿者的服務(wù)水平。

（四）建立健全應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障機(jī)制

應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障機(jī)制不僅包括應(yīng)急中自身安全的保障，也包括災(zāi)后對其因影響正常工作生活的權(quán)益保障。參加應(yīng)急救援的志愿者，因?yàn)榉?wù)環(huán)境惡劣，危險(xiǎn)隨時(shí)可能發(fā)生，其權(quán)益保障問題尤其突出。如果志愿者權(quán)益得不到保障，很難保證志愿活動能長期持續(xù)地開展下去。

我國至今還沒有一部明確的法律對參加應(yīng)急活動的志愿者，在救援過程中發(fā)生的損害別人的權(quán)益或者自己權(quán)益受到了他人損害的行為應(yīng)該如何處理的規(guī)定。因此，必須從法律層面加強(qiáng)對應(yīng)急志愿者權(quán)益的保障，盡快制定出國家地方統(tǒng)一的志愿者服務(wù)的法律法規(guī)，規(guī)范志愿者在服務(wù)社會的同時(shí)應(yīng)該保障的權(quán)益，也規(guī)范志愿服務(wù)對象的權(quán)益保障［4］。

（五）加強(qiáng)災(zāi)后應(yīng)急志愿者的心理干預(yù)

目前我國對災(zāi)害應(yīng)急志愿者心理干預(yù)的情況不容樂觀。一方面，社會上普遍認(rèn)為，志愿服務(wù)本來就是出于自己自愿的活動，在志愿服務(wù)結(jié)束后理應(yīng)回到各自的工作崗位，對他們進(jìn)行災(zāi)后心理干預(yù)沒有必要；另一方面，應(yīng)急志愿者本身排斥心理干預(yù)這一行為，認(rèn)為自己可以通過時(shí)間來平復(fù)。鑒于目前我國的心里干預(yù)現(xiàn)狀問題，應(yīng)該從以下三個(gè)方面努力：第一，建立災(zāi)后心理輔導(dǎo)網(wǎng)站，通過網(wǎng)站的高覆蓋率向人們發(fā)布心理減壓、心理干預(yù)的方法和技巧，交流大家應(yīng)對各種不良情緒的體會和心得。同時(shí)還可以通過心理重建的專業(yè)網(wǎng)站聯(lián)系專家學(xué)者為他們提供在線的心理咨詢。臺灣9·21大地震后就建立了22個(gè)提供心理輔導(dǎo)的網(wǎng)站，來建立虛擬社區(qū)發(fā)布救助需求。第二，接受國際方面的援助，新加坡、日本作為我們的鄰國對于災(zāi)后心理救助上有豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們要接受鄰國以及其他國際救援力量的幫助，一旦出現(xiàn)問題及時(shí)向新加坡、日本、馬來西亞、韓國等鄰邦友國求助并學(xué)習(xí)他們在救援過程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第三，在各衛(wèi)生院校以及有相關(guān)專業(yè)的高校培養(yǎng)專門的災(zāi)后心理干預(yù)的人才，通過他們再向社區(qū)擴(kuò)散，形成系統(tǒng)強(qiáng)大的心理救援體系，從而提高我國應(yīng)急心理救援隊(duì)伍的應(yīng)對實(shí)力，滿足應(yīng)急救援的需要。

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［中圖分類號］D630.8

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0038-04

［基金項(xiàng)目］本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理研究”（批準(zhǔn)號：15AGL020）的階段性成果。

［收稿日期］2015-11-28

［作者簡介］劉丹（1991—），女，安徽宿州人，南京工業(yè)大學(xué)行政管理碩士研究生。