楊　博

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加強(qiáng)濟(jì)南市泉域地下水資源保護(hù)利用的對策建議

楊博

摘要：黨的十八大提出了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。近年來，濟(jì)南市圍繞保泉，在地下水資源保護(hù)利用方面取得了顯著成效，但是全市地下水資源保護(hù)利用工作依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)。從審計(jì)的角度看，其合理的對策建議有：探索構(gòu)建“水務(wù)一體化”管理格局,健全長效保護(hù)機(jī)制；提高公共供水保障能力，努力解決城中村用水和自備井關(guān)停問題；逐步改進(jìn)優(yōu)質(zhì)地下水飲用方式，推動分質(zhì)供水試點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：濟(jì)南；泉域地下水資源；保護(hù)利用；對策

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，十八屆三中全會提出加快建立完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，進(jìn)一步表明了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。新形勢下，探索并深化自然資產(chǎn)資源審計(jì)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明保駕護(hù)航，是審計(jì)新的歷史使命。泉水是濟(jì)南的靈魂和標(biāo)志，讓城市“顯山露水”，留住綠水青山，是政府的堅(jiān)定決心。為促進(jìn)泉域地下水資源（以下簡稱地下水資源）保護(hù)和利用工作的開展，提高地下水資源的綜合利用成效，發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督與促進(jìn)作用，2015年下半年，濟(jì)南市審計(jì)局對濟(jì)南市地下水資源保護(hù)利用工作從審計(jì)的角度進(jìn)行了深入調(diào)研。

一、地下水資源保護(hù)利用的基本情況

（一）地下水資源利用的情況。我市地下水資源分布在歷下、市中、歷城、槐蔭、長清、高新等區(qū)，面積約為1588平方公里，補(bǔ)給方式主要為大氣降水滲透補(bǔ)給，流出方式主要是四大泉群出露、生產(chǎn)生活地下井開采使用。以2014年為例，出水總量約為18165萬立方米，四大泉群出流量約為6090萬立方米，約占三成。生產(chǎn)生活用水約為12075萬立方米，約占七成，其中：工業(yè)用水約為1180萬立方米，占出水總量6．5%；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水約為4600萬立方米，占出水總量25．32%；生活用水約為6295萬立方米（含礦坑水綜合利用，下同），占出水總量34．65%。

（二）地下水資源保護(hù)的情況。近年來，我市初步建立起了以保泉為主要目標(biāo)的綜合管理體系，在各部門的積極推動下，出臺多種保護(hù)措施，取得趵突泉連續(xù)12年持續(xù)噴涌的顯著成效。一是初步建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，在水利部門實(shí)施地下水資源保護(hù)基礎(chǔ)上，成立名泉保護(hù)委員會統(tǒng)籌推進(jìn)保泉工作。二是出臺《水資源管理?xiàng)l例》《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，不斷完善制度保障。三是減少生產(chǎn)開采，增加補(bǔ)給渠道。近年來累計(jì)關(guān)?；蚍忾]自備井380眼，通過水源置換年均減少工業(yè)、農(nóng)業(yè)地下水開采約3100萬立方米；大力實(shí)施補(bǔ)源工程，加大人工補(bǔ)源水量，優(yōu)化補(bǔ)源點(diǎn)布局；嚴(yán)格征收水資源費(fèi)，加強(qiáng)取水許可管理和用水計(jì)劃考核。同時初步建立了地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完成滲漏帶保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)研究。但審計(jì)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，還存在地下水資源利用不足、保護(hù)不力、管理不到位的問題，制約了地下水資源保護(hù)利用工作的總體提升。

二、地下水資源保護(hù)利用存在的主要問題

（一）地下水資源開采與補(bǔ)給不平衡的矛盾日益突出。從近幾年數(shù)據(jù)看，地下水開采量突破補(bǔ)采平衡點(diǎn)已成為常態(tài)。在保持泉水正常年份持續(xù)噴涌的條件下，每年可利用量約為9855萬立方米，而地下水開采量均超過可利用限量。如2012年至2014年，3年平均開采量約為11933萬立方米，超出限量約21%。長期超采地下水造成泉水生態(tài)異常脆弱，一旦大氣降水偏少，直接影響到泉水持續(xù)噴涌。2003年泉水復(fù)涌后的12年中，雖然持續(xù)補(bǔ)源，但趵突泉最低地下水位均低于28．15米黃色警戒水位，甚至多次低于27．6米紅色警戒線。年年保泉的困境成為社會輿論關(guān)注焦點(diǎn)，一定程度上影響到我市泉水品牌和城市競爭力。與此同時，因強(qiáng)滲漏帶等補(bǔ)給區(qū)域遭到破壞，地下水資源自然補(bǔ)給能力逐步減弱。據(jù)相關(guān)研究資料，我市泉域內(nèi)24處重點(diǎn)強(qiáng)滲漏帶中分布在南部和東部，面積49．31平方公里，有11處受到人為干擾，其中5處已完全被城市覆蓋，6處正在開發(fā)建設(shè)，面積共14．58平方公里，占強(qiáng)滲漏帶總面積的29．57%，造成11處強(qiáng)滲漏帶地下水補(bǔ)給量減少41．5%。

（二）地下水資源利用現(xiàn)狀與優(yōu)水優(yōu)用目標(biāo)有較大差距。我市地下水資源品質(zhì)優(yōu)良、市民飲用由來已久，后因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保泉需要改為飲用地表水為主。讓市民喝上更多的地下水既符合優(yōu)水優(yōu)用原則，更是回應(yīng)廣大市民的期盼。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市地下水資源在利用量和利用效果上存在不足，距離實(shí)現(xiàn)優(yōu)水優(yōu)用的目標(biāo)仍有較大差距。2014年地下水出水總量18165萬立方米中，只有約2172萬立方米被供水企業(yè)使用，占出水總量12%；城市供水管網(wǎng)使用水源中，地下水占比不足一成，且與地表水混用。尤其是占出水總量三成的泉水，目前利用量較少，大部分進(jìn)入河道成為景觀用水和生態(tài)用水，利用方式也不夠豐富。

（三）城中村無序開采地下水的現(xiàn)象仍然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市泉域城中村普遍存在私自無序開采地下水的現(xiàn)象。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，歷下、市中、槐蔭、歷城4個區(qū)尚有240個城中村約43萬人，通過自備井年取水約1268萬立方米，約占出水總量的7%。因受政策限制，尚未實(shí)現(xiàn)計(jì)量、收費(fèi)和用水計(jì)劃管理等制約措施，城中村等用戶長期無序使用地下水資源，導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，形成了泉域的“漏斗”效應(yīng)，造成了一邊耗資不菲補(bǔ)源回灌，一邊大量開采隨意使用的矛盾局面。同時，無序開采的地下水水質(zhì)安全難以保證，城中村用戶飲水存在安全隱患。

（四）管理部門難成合力的局面有待破解。

近年來，我市地下水資源管理水平雖有一定提高，但各部門單位“各自為戰(zhàn)”的局面尚未改變，在水源地建設(shè)管理、水源置換、監(jiān)測科研等項(xiàng)業(yè)務(wù)上屢有交叉，在保護(hù)措施、利用方式等方面“各持己見”，難以形成齊抓共管的工作局面，不利于整體效能的發(fā)揮。突出表現(xiàn)在：一是在項(xiàng)目建設(shè)、使用上部門間步調(diào)不一致，缺乏有效溝通。例如，濟(jì)西二期供水工程投資4．7億元，由市政部門建設(shè)用于調(diào)配我市地下水資源，2012年7月投入使用。因部門之間就該項(xiàng)目對保泉影響研究結(jié)論不同，造成實(shí)際調(diào)配水量偏低，項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期效果。二是我市地下水監(jiān)測職能分散在多個部門，統(tǒng)一管理的地下水監(jiān)測體系尚未形成，不利于數(shù)據(jù)共享和科學(xué)研判。三是我市地下水補(bǔ)給區(qū)域廣泛，形成機(jī)制復(fù)雜，運(yùn)行環(huán)境封閉，一旦發(fā)生污染，治理難度和耗費(fèi)時間難以估量。面對工業(yè)點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)面源污染、固體廢棄物污染等多重威脅，相關(guān)部門對地下水污染防治的重視程度不同，資金投入分散，協(xié)作機(jī)制不順暢，難以形成全面有效的防治體系。

三、地下水資源保護(hù)利用的困境分析

（一）水資源總量不足加劇地下水資源過度開采。作為資源型缺水城市，我市人均水資源占有量僅為全國人均占有量的七分之一，畝均水資源占有量為全國畝均占有量的六分之一。伴隨城區(qū)面積和容納人口快速增長，供水缺口不斷增加。近年來我市城市用地年擴(kuò)展率為7．19平方公里，城市公共供水管網(wǎng)高峰期間每日供水缺口已達(dá)10至15萬立方米。水資源總量不足及分布不均的現(xiàn)實(shí)狀況，造成部分區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴地下水資源，加劇了地下水資源的過度開采。

（二）公共供水管網(wǎng)供水能力欠缺導(dǎo)致自備井難以關(guān)停。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市部分區(qū)域由于水源及供水設(shè)施短缺，造成供水能力不足，嚴(yán)重制約自備井關(guān)停限采工作。2014年自備井取水量約為3282萬立方米，占出水總量18%，自備井?dāng)?shù)量雖呈下降趨勢，但保有用水量仍然較大。一是東部新建城區(qū)大量使用自備井取水。東部城區(qū)（二環(huán)東路以東）面積200平方公里中，城市公共供水管網(wǎng)覆蓋80平方公里，僅為40%。而該區(qū)域2014年自備井取水量約為2780萬立方米，約占全市自備井取水量的84%。例如，歷城唐冶片區(qū)有9個小區(qū)和單位，雖已接入公共供水管網(wǎng)，但因水量不足，已建成或計(jì)劃開鑿自備井12眼。二是城中村因建設(shè)手續(xù)不完備，配套費(fèi)繳納困難，無法接入城市自來水管網(wǎng)，大量使用自備井取水。

（三）管理機(jī)制難以適應(yīng)對地下水保護(hù)利用的更高要求。我市的水資源管理保護(hù)在體制、制度和手段等方面與先進(jìn)地區(qū)存在一定差距，難以適應(yīng)對地下水保護(hù)利用的更高要求，主要表現(xiàn)在三個方面：一是管理模式有所不足，我市水資源沿用多頭管理的模式，即在水源地、制水、供水、排水、污水處理等環(huán)節(jié)分別由不同部門管理。由于“大水務(wù)”的管理格局尚未形成，部門利益難以破除，不利于統(tǒng)籌地下水資源保護(hù)利用。二是管理制度存在缺失，尚未建立地下水資源管理責(zé)任追究和懲處機(jī)制，導(dǎo)致問責(zé)缺少威懾力和執(zhí)行力，不利于調(diào)動各方的積極性。三是管理手段不夠完善，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段應(yīng)用不足，未充分運(yùn)用價格杠桿調(diào)控、減免優(yōu)惠政策和遠(yuǎn)程在線監(jiān)測等手段提高工作效率；保護(hù)措施不力，對地下水資源變化的中長期預(yù)報(bào)能力不足，針對重點(diǎn)滲漏帶等關(guān)鍵區(qū)域的保護(hù)規(guī)劃起步較晚進(jìn)展緩慢，應(yīng)急預(yù)案等制度與實(shí)際情況存在明顯脫節(jié)等，影響了地下水資源保護(hù)利用的工作成效。

四、加強(qiáng)改進(jìn)地下水資源保護(hù)利用的對策建議

（一）探索構(gòu)建“水務(wù)一體化”管理格局,健全長效保護(hù)機(jī)制。實(shí)施水務(wù)一體化管理是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、高效利用的客觀需要?？山梃b先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索我市水務(wù)一體化改革，按照水源地、制水、供水、排水、污水處理等環(huán)節(jié)對水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行重組，將水資源相關(guān)管理職能歸口統(tǒng)一管理，發(fā)揮規(guī)模效益和整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)專業(yè)化細(xì)分，有利于破解各部門單位在地下水資源保護(hù)利用工作中“各自為戰(zhàn)”的局面。同時，以健全長效保護(hù)機(jī)制為目標(biāo)，建立地下水資源管理責(zé)任追究和懲處機(jī)制，將責(zé)任追溯貫穿規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目決策、建設(shè)施工、污染防治等各個方面，加大問責(zé)力度；盡快劃定關(guān)鍵區(qū)域保護(hù)紅線，加強(qiáng)強(qiáng)滲漏帶生態(tài)修復(fù)，整合完善監(jiān)測體系，提高遠(yuǎn)期預(yù)報(bào)能力，修訂應(yīng)急預(yù)案等制度，不斷豐富管理手段。

（二）提高公共供水保障能力，努力解決城中村用水和自備井關(guān)停問題。公共供水管網(wǎng)充足供水，是推進(jìn)自備井關(guān)停、生產(chǎn)用水置換工作、減少地下水開采的前提條件。一是加強(qiáng)水源地、水廠和管網(wǎng)建設(shè)，逐步擴(kuò)大城區(qū)自來水管網(wǎng)覆蓋范圍，繼續(xù)研究出臺關(guān)于公共供水管網(wǎng)配套費(fèi)減免優(yōu)惠政策，穩(wěn)步推進(jìn)管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備井關(guān)停工作。二是針對城中村用水現(xiàn)狀和管網(wǎng)建設(shè)難題，建議市政府協(xié)調(diào)各職能部門，根據(jù)既成事實(shí)，制定相關(guān)政策，逐步將城中村用戶納入城市公共供水行列，減少地下水無序開采。

（三）逐步改進(jìn)優(yōu)質(zhì)地下水飲用方式，推動分質(zhì)供水試點(diǎn)。按照“優(yōu)水優(yōu)用”的原則，優(yōu)質(zhì)地下水應(yīng)優(yōu)先用于飲用。從近期來看，可逐漸提高城市供水管網(wǎng)中地下水比例，提升城市供水總體品質(zhì)。不斷提高泉水利用的力度和廣度，打造泉水直飲示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)泉水有效利用。從長期來看，我市應(yīng)加快對規(guī)?；嬘玫叵滤\(yùn)作模式、配套工程的研究試點(diǎn)工作?？山梃b其他城市成熟經(jīng)驗(yàn)，采取市場化運(yùn)作、政府給予積極引導(dǎo)的模式，選擇基礎(chǔ)條件好、群眾積極性高的新建住宅項(xiàng)目及賓館飯店、公建設(shè)施進(jìn)行試點(diǎn)，逐步將飲用水從生活用水中分離，最終實(shí)現(xiàn)分質(zhì)供水。

（責(zé)任編輯 劉曉明）

中圖分類號：F323.213

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6359(2016)01-0107-03

作者簡介：楊博，濟(jì)南市審計(jì)局農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處副主任科員（郵政編碼 250099）